鄉村振用興地背的景開下發農探村索經營性
——以建德市為例

□ 建德市規劃和自然資源局 李 昊

推進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，實現農業強、農村美、農民富，是習近平總書記對鄉村振興戰略的重要指示。經營性建設用地是實施鄉村振興戰略的重要載體，對于高水平推進鄉村振興、促進城鄉融合發展、推進農業農村現代化具有不可忽視的重要意義。

一、 研究背景

在城鄉二元體制下，長期以來我國鄉村的投資強度普遍較低，建設用地一般為集體建設用地或國有劃撥用地。投資人難以獲得這些土地的相關產權，也不能用于抵押融資，投資成本高、風險大，降低了社會資本投資鄉村的積極性。近年來，隨著農村基礎設施的改善以及人民群眾對農業農村的需求不斷提高，越來越多的人開始在農村投資，推動了農業的規?；c現代化，帶動了農民增收。

大額投資需要可靠的制度保障，從各地實踐經驗來看，國有經營性建設用地開發，對改變鄉村長期以來的投資低小散現象、高水平推進鄉村振興具有重要意義。作為鄉村引入資本要素的綜合平臺，國有經營性建設用地產權清晰，有利于吸引投資，能夠發揮以點帶面的優勢，具有良好的示范效應。

在中國五級行政體制中，鎮（鄉、街道）是等級最低，也是離農村最近的一級政府，其中街道一般位于市中心，鄉、鎮則以農村為主。作為農村和城市之間的橋梁，鄉鎮是農民獲取城鎮化公共資源最便捷的途徑。根據世界銀行2009年的《世界發展報告》中首次提出的集聚指數概念，鎮是城鎮化的最小單位，也是離農村最近的城鎮化集聚區。因此，開發鄉鎮里的國有經營性建設用地，就是為鄉村振興打造一個個橋頭堡，進而帶動廣袤的鄉村開發。

▲圖1 各類土地利用付租能力隨距離遞減曲線

二、案例介紹

建德市位于浙江省西部，總面積2314平方公里，2017年末全市戶籍人口51.08萬（浙江省下分89個縣級行政區，總人口5657萬人）。按戶籍人口計算，2017年建德市人均GDP為76498元，比浙江省平均水平低16.9%（2017年浙江省人均GDP為92057元）。按直線距離測量，建德距離杭州約120公里，距離金華約60公里，距離衢州約70公里?？梢?，建德與各大城市均有一定距離，發展近郊產業難度較大，人口總量、人均GDP均位于浙江省中等偏下水平，對于研究浙江省鄉村發展有一定的代表意義。

三、建德市鄉鎮經營性用地開發情況

建德市下轄3街道、12鎮、1鄉，其中3街道位于市中心。為研究經營性建設用地開發對鄉村的影響，本文從建德市近十年經營性建設用地出讓數據中，篩選出13個鄉鎮的數據，分析相關規律，主要呈現出以下特點。

（一）十八大以來，商服等非住宅用地受市場熱捧

根據各類土地利用付租能力隨距離遞減曲線，如圖1所示，商服用地價值隨著距城市中心距離的增加而快速降低。

長期以來，鄉鎮的商服用地價格確實遠低于住宅用地。但是，如圖2所示，2012年之后，農村商服用地的價值開始被市場發掘，其增長速度遠超住宅用地，而住宅及類住宅用地均價則波動不大。因重大項目的引入，2017年非住宅用地均價有所降低，但出讓金總額較2016年增長了547%，非住宅用地持續獲得市場高度關注。

這些非住宅用地主要分為三類。

1.交通節點型。這類用地以加油站為主，通常位于與鄰縣接壤的鄉鎮，依托于產業發展與居民消費升級，曾經罕有人至的地區如今成為重要的交通節點。由于總面積較小，且具有一定的地域壟斷性，雖然容積率較低，但地價依然較高。例如，2016年中國民營企業500強之一的杭州東恒石油有限公司，斥資921萬元，競得容積率0.5，總面積2398平米的加油加氣站用地，地價高達3841元/平方米。

2.文旅資源型。這類用地以酒店、餐飲、零售、休閑為主，以文化、旅游為特色資源，由于具有得天獨厚的自然與人文資源，滿足了鄉村旅游、休閑度假等市場需求，受到市場歡迎，尤其是運營能力強大的集團公司投資熱情較高。例如，2017年世界500強之一的恒大集團，斥資2.7億元競得壽昌溫泉小鎮5宗土地，總面積359畝，其中商服用地占36.3%。

▲ 圖2 建德市鄉鎮經營性建設用地平均地價圖

3.城鎮依托型。這類用地以批發、零售、商務為主，通常位于中心鎮。隨著中國人口城鎮化加速推進，農村人口渴望進城享受更好的教育、醫療、交通等公共資源。但是，大城市房價高速上漲，非普通農村人口能夠承受。中心鎮靠近農村，又有相對完善的基礎設施與公共服務，成為農民進城置業第一站的良好選擇。這些中心鎮普遍具有較好的產業發展條件，能夠承接大城市的產業、人口外溢，一些先富裕起來的農民也以商會、公司、個人等多種形式在中心鎮投資。這些地塊容積率普遍在2.0至4.5之間，有力地推動了中心鎮產業集聚，促進了節約集約用地。例如，2013年乾潭商會以1327萬元競得乾潭子胥路北側1847平方米的商業商務用地，引進了乾潭鎮首家數字3D影院，成為了乾潭鎮的地標建筑之一。

商服用地受市場熱捧是人口城鎮化、農村基礎設施改善、居民消費升級等共同作用的結果，一些交通便利、人口集聚、環境優美的商服用地，價值快速凸顯。

（二）經營性用地覆蓋范圍不斷擴大

與使用集體土地、劃撥土地相比，國有經營性用地的開發投入較高，最終形成的不動產價格也遠遠高于其他土地上的類似資產。同時，國有經營性用地產權明確、可以抵押融資，便于吸引投資、增加投資強度，也方便企業對外銷售及盤活資產。長期以來，國有經營性用地主要集中在投資強度較高的中心城區及中心鎮集聚區。但是，隨著經濟的發展與人民生活水平的提高，群眾渴望享受更好的公共基礎服務，企業渴望更有保障的投資，社會渴望更高水平的建設，對國有經營性用地的需求與日俱增，一些傳統上投資強度較低的農業地區也開始開發國有經營性用地，并受到市場熱捧，取得了良好的經濟和社會效益。這些土地主要有以下幾類。

1．傳統農業鎮開發商品房小區。因為有免費的宅基地使用，通常情況下，農民對經營性用地需求不強。航頭鎮地處杭州、金華、衢州三地交界，是杭州市首家省級現代農業綜合區和省級糧食功能區。由于工業、服務業較少，居民以農業為主，計劃用于建設商品房小區的地塊拍賣一直不順利。但是，隨著壽昌江整治、23省道改擴建等項目的實施，該鎮的公共基礎設施大幅改善；水田墾造、宅基地復墾、精品農業開發為農民帶來了豐厚的經濟收入；為了讓孩子享受更好的教育，讓老人享受更好的醫療，商品房開發的需求再度高漲。2018年5月，航頭鎮首宗商品房小區用地成功拍賣，30.7畝土地成交金額高達5995萬元，溢價率120%，比2017年建德市鄉鎮住宅平均地價高出93.9 %。該地塊位于航頭鎮中心小學旁，緊臨壽昌江與320國道、23省道，成為農民就近城鎮化的理想選擇。

2．特色小鎮帶動周邊鄉村發展。為了維持較低的土地成本、較高的環境水平、較好的發展潛力，特色小鎮通常需要與主城區保持一定距離，被鄉村環繞。為提高產業集聚度，住宅、學校、幼兒園等生活配套一般不布置在特色小鎮核心區，而布置在周圍，緊臨周邊鄉村。2017年恒大集團投資建設的五國風情溫泉小鎮，位于壽昌鎮三巖村、桂花村的低丘緩坡上。該地塊住宅地價為1500元/平方米，僅為同年建德市3街道住宅平均地價的45%，相對較低的地價便于農民就近城鎮化；五國風情溫泉館建成運營后，可以解決大量就業；溫泉小鎮的開發建設，也提高了當地知名度，帶動了周邊民宿產業的發展。

▲ 圖3 建德市鄉鎮經營性建設用地出讓總額圖

3.人口低密區發展鄉村旅游。隨著浙江省五水共治、三改一拆深入推進，農村面貌大幅改善；加之居民消費不斷升級，生態環境優美、人文資源豐富、人口密度較低的旅游區受到市場青睞。2016年7月，建德開元芳草地酒店有限公司以1699萬元拍得梅城鎮烏石灘地塊，開發度假酒店，總投資超2億元。2017年，德市江南秘境旅游發展有限公司以1368萬元拍得三都鎮三江口村地塊，打造 “江南秘境地，千水九重天”的度假勝地，總投資約20億元。兩宗地塊均位于富春江國家風景名勝區旁，整合了梅城古鎮、嚴東關、南峰塔等山水人文景觀資源，重點突出228平方公里的“無人區”，成為了建德市全域旅游的重要引擎。

（三）土地供應波動大，大小年差異明顯

鄉鎮土地市場總量較小，受市場波動影響強烈。如圖3所示，出讓總面積和總金額都大起大落，2014年的出讓金總額是2015年的9.13倍。同時，鄉鎮財政結余較少，難以承擔大規模做地、儲備的經濟成本。因此，根據投資商的需求“定單”式地開發土地成為了一種良好選擇。在項目起步階段就由開發商深入參與、整體規劃，效果往往比政府自行做地要好。大型開發商的規劃、開發能力通常優于鄉鎮一級的政府官員；開發商墊資可緩解前期開發資金短缺的問題；在長周期的項目開發中，政企合作可穿越周期實現平穩發展，因而在實踐中被廣泛采用。

四、結論與展望

本文基于建德市過去10年的經營性用地出讓數據，研究國有經營性建設用地與鄉村發展的關系，得出主要結論如下。

鄉村的經營性用地開發要面向鄉村旅游度假、新興產業集聚、城鄉消費升級等新型市場需求，避免簡單套用城市的發展理念。

為滿足新型市場需求，鄉村需充分發掘自身特色，如自然、人文、人口等資源，以差異化競爭擺脫城市的虹吸效應。

在鄉村土地發過程中，需要讓市場發揮資源配置的決定性作用，通過政企深度合作提高土地開發利用水平。

國有經營性建設用地開發推動了中國的高速城鎮化，未來也將推動高水平的鄉村振興，用資本的力量實現鄉村資源的高效配置，為實現農業強、農村美、農民富的目標做出應有的貢獻。