新時代縣級國土空間規劃編制的幾點思考

□ 浙江省土地勘測規劃院 陳 銘

2018年是新時代國土空間規劃的元年。2018年3月，十三屆全國人民代表大會第一次會議審議的國務院機構改革方案提出，組建自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。從國土空間規劃的編制進度要求來看，自然資源部要求31個省級單位和部分市縣級試點單位在2019年年底前完成國土空間規劃的編制，其他市縣級國土空間規劃2020年年底前完成。對于浙江省來說，可能會提出更高要求，全省各級的國土空間規劃編制和審批工作可能比國家要求會有所提前。

新時代的國土空間規劃，既是對規劃體系的一項重要改革，也是對管理體制的一項重要改革。縣級國土空間規劃是國土空間規劃體系中的重要一環，是落實規劃用途管制制度和自然資源統一管理的重要節點。如何能使改革順利實施，能使國土空間規劃順利編制，能讓新時代國土空間規劃對自然資源管理起到關鍵性的作用，從縣級國土空間規劃編制來看，筆者認為需要堅持以下幾點。

一、堅定縣級國土空間規劃的編制目標

▲省廳國土空間規劃內部動員會

在國家、省、市級規劃確定了區域的主體功能區、互聯互通網絡和主要發展格局后，縣級國土空間規劃的主要任務就是落實上級規劃各項主要目標，統一行使對縣域內自然資源資產管理職責。這個統一應當分三個方面來理解。一是不再編制單一發展類或保護類的空間規劃，例如著眼建設用地的縣域城鎮總體規劃、著眼生態環境的縣域生態功能區規劃、著眼耕地保護的縣級土地利用總體規劃等，應當在上級下達的控制指標范圍內全盤考慮縣域的發展、保護和整治任務，所有自然資源都需要在國土空間規劃中統籌考慮統一規劃。二是不再編制行業類的空間規劃，應將各行業空間類規劃納入國土空間規劃，例如縣域內的旅游點布局規劃、產業新城規劃、風景名勝區規劃等，都應在縣級國土空間規劃中統一安排。三是其他非空間類的規劃編制，涉及到國土空間規劃的部分，應與國土空間規劃協調一致。

自然資源的利用涉及到方方面面，也涉及到很多管理部門，縣級自然資源管理部門應當按照國家機構改革的總體要求，對縣域國土空間進行統一規劃。在這一過程中，自然資源管理部門不能認為有些自然資源的管理職責不在本部門，就不在國土空間規劃中納入該項內容，而應當配合縣委縣政府，協調本縣各類資源管理部門的管理要求，在符合上級國土空間規劃要求的前提下，以服務縣域自然資源統一管理和行使用途管制為目標，編制縣域國土空間規劃。

二、明確縣級國土空間規劃的主要職責

從國家層面來看，目前基本已經明確了空間規劃改革的基本路線。到2020年，空間規劃體系初步建立，要將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃統一為國土空間規劃，空間規劃法律法規體系框架初步形成。與我國現行行政管理體系相對應，編制國家、省、市、縣、鄉五級國土空間規劃。其中，縣級國土空間規劃定位為：本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實和具體安排，兼顧管控與引導，側重實施性。對浙江省來說，縣級政府是行使用途管制的基本單位，也是落實“省管縣”行政管理方式的重要一環。縣級國土空間規劃的主要職責應當有五個方面：一是統一縣域國土空間規劃編制；二是落實上級國土空間規劃的要求，并安排好具體實施路徑；三是劃定縣域的生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界，錨定縣域空間格局的基本框架；四是引導下轄各鄉鎮的規劃編制；五是建立縣域國土空間規劃管理信息平臺。

另一方面，對于縣級自然資源管理部門來說，不僅要落實縣級國土空間規劃的主要職責，還要對鄉鎮級規劃和詳細規劃負有管理職責。鄉鎮級規劃作為縣級規劃的具體落實，是縣級規劃的延伸，可以與縣級規劃同步編制。國家允許城鄉一體化發展比較高、縣域面積較小的地區可以不編制鄉鎮級國土空間規劃，主要職責由縣級規劃落實。對于浙江省來說，城鄉一體化水平在全國各省份中處于較高水平，縣域面積從全國縣域平均面積看都不大，好像比較符合這個條件。但是，浙江省城鄉一體化大多體現在基礎設施和公共服務設施方面，城鎮和鄉村的功能區別明顯，城和鄉各具特色，并沒有走入“鄉村越來越像城市”的誤區，城鄉用途管制的對象差異巨大。因此，除了11個設區市的近郊區以外，其他縣級單位都建議開展鄉鎮國土空間規劃的編制。特別是在空間規劃改革的初期階段，應當秉持“小步快走”的改革理念，保留普通縣和遠郊區的鄉鎮規劃。待這一輪國土空間規劃實施后，再對鄉鎮規劃是否需要編制進行評估，以確定是否需要。詳細規劃包括控制性詳細規劃和村莊規劃兩種，也是國土空間規劃體系的組成部分，各縣級人民政府和自然資源管理部門需要依據國土空間規劃，在城鎮開發邊界內編制控制性詳細規劃，在邊界外編制詳細性的村莊規劃。詳細規劃是實施空間用途管制、進行國土空間開發和項目建設、不動產統一登記等的法定依據。縣級自然資源管理部門需要整合各部門的力量，在符合縣鄉級國土空間規劃的前提下，逐步完成詳細規劃的編制，保障城鎮發展，促進鄉村振興。

三、探索縣級國土空間規劃的編制方法

對于自然資源管理部門和規劃編制單位來說，探索縣級國土空間規劃的編制方法是現階段面臨的主要難題。雖然主要的規劃要求和規劃內容由國家和省級自然資源管理部門確定，但是具體到縣級如何編制一個可實現、可實施、可實用的國土空間規劃，還沒有一個具體可參考的案例。2019年底前縣級國土空間規劃基本就要編制完成，考慮到縣級機構改革在2019年初才能完成，那么留給縣級自然資源管理部門進行規劃編制組織和時間并不多了。如何在有限的時間內，保質保量完成縣級國土空間規劃的編制任務，筆者認為只要堅持以下幾點，就不會出現較大偏差。

首先，結合地域實際情況，研判發展階段，確定空間優化的導向。浙江省資源限制因素多，人口集聚度高，從總體上來看目前國土空間利用的情況是好的，這是一個基本判斷。但是耕地、建設用地、水域、林地基本已經全面覆蓋所有國土空間，所留未利用空間不多，國家給浙江省的指標也極其有限，目前對各個縣來說，主要是空間優化的問題。在規劃編制初期，要合理研判本縣的發展情況，研究各資源要素之間的平衡、關聯和相互影響，要依據上級規劃確定的主體功能來確定國土開發、保護和整治的長遠目標以及縣域空間優化的目標，夯實國土空間規劃的編制基礎。若能夠立足自身情況，落實上級要求，合理確定縣域空間利用導向，那么縣級國土空間規劃方案就不會發生較大偏差。

其次，構建三條控制線為縣級國土空間規劃布局的骨架。按照自然資源部對于生態保護紅線、永久基本農田紅線和城鎮開發邊界三條控制線的劃定要求，三條控制線應當不交叉不重疊。自然資源部三定方案的第二條第六款規定：“組織劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等控制線，構建節約資源和保護環境的生產、生活、生態空間布局。”由此，今后三條控制線的劃定應當由自然資源管理部門來組織。目前，全省的生態保護紅線已經由原環保廳劃定，并已經經過自然資源部和生態環境部聯合審查，對于此項成果應當繼承。從數據庫套核情況來看，目前的生態保護紅線中還有大量的永久基本農田，需要根據實際情況調整生態紅線避讓永久基本農田，或者調出永久基本農田保留生態紅線，以及根據空間實際使用情況微調生態紅線，調整的原則應當是生態紅線數量保持穩定。永久基本農田紅線已經完成劃定工作，從目前情況來看，自然資源部將允許在國土空間規劃中對現有的永久基本農田進行調整，但是調整的前提將會比較嚴格，總體方向是質量有提高，布局更集中。城鎮開發邊界目前還并未形成一個可實用的成果，然而受永久基本農田和生態保護紅線的制約，其基本范圍已經限定，主要是保持其完整性和連續性。三條控制線按上級要求切實的劃定完成后，縣域的國土空間格局的骨架就已經確定，規劃布局不會與國土空間的管理要求發生較大偏差。

第三，依據整體目標，調整各類自然資源的利用程度，落實主要控制指標。浙江省各縣（市、區）地形地貌多樣，所處發展階段不同，在省級國土空間規劃編制中將會根據實際情況對各縣級單位確定其主體功能。對于縣級國土空間規劃來說，縣域的主體功能和主要控制指標已經確定，主要任務就是加以落實。在落實的過程中，肯定會出現上級控制目標和地方發展目標不相適應的情況，這時候就需要縣級國土空間規劃進行上下協調。應當看到，國土空間規劃是通過主要控制指標和三條控制線將國家意志層層傳導到地方，例如建設用地總規模、耕地保有量、基本農田保護任務、森林覆蓋率和生態紅線面積這些控制性指標必須要完全落實。縣級國土空間規劃根據上位規劃要求，調整縣域內各類自然資源的利用程度，合理設置實施性指標。實施性指標可以包括建設用地拆舊建新數量、存量建設用地盤活數量、補充耕地數量、基本農田儲備庫數量、生態修復面積等。這些指標的設置不一定是和上級對應，可以自主設置。設置這些地方過程性指標，并不會加大規劃的實施限制，相反可以梳理清楚縣域空間的使用方式，將控制性指標通過過程性指標傳導到具體的規劃實施中，這樣就保證了整個方案的可實施性不會產生較大偏差。

第四，規劃內容要緊扣空間優化、系統性保護和綜合整治核心問題。國土空間規劃有自己的規劃邏輯，在縣級國土空間規劃編制過程中，整個規劃邏輯應當緊緊圍繞優化、保護和整治三條主要內容來開展，不論是分析現狀、設定指標還是規劃布局，都應當重點關注這三個方面。城鎮和產業園區是人口密集地區，應當主要著眼于對空間的優化提升；自然生態資源類型多樣，有森林、水系、海洋等，應當主要著眼于系統性保護，也包括縣域內自然生態系統的保護和跨縣域的系統性保護；整個農村地區、生態脆弱地區和城郊應當重點進行整治，進而配套一系列整治工程。把握了這條規劃內容的主線，縣級國土空間規劃的主要內容就不會發生偏差。

第五，堅持規劃全流程信息化。對于原土地利用總體規劃來說，經過多年的發展，目前已經做到了通過地理信息輔助軟件全程信息化編制，包括基礎數據、規劃數據和審批數據已經完全信息化管理。這是在國土空間規劃中必須進行繼承和發展的核心技術。目前浙江省的國土空間管理已經進入精細化階段，全國的趨勢也是精細化、系統化，規劃是管理的依據，而信息化是規劃的生命。從這次機構改革可以看出，誰掌握了規劃，誰就掌握了管理權；而誰掌握了信息化，誰就掌握了規劃權。雖然第三次全國國土資源調查成果要到2010年左右才能全部完成，很難作為國土空間規劃的基礎數據，會在一定程度上影響到縣級國土空間規劃的編制，但是整個規劃信息化的方向不會改變，肯定會在2022年左右開展與三調的對接工作。今后，在新一輪國土空間規劃的編制和實施過程中，信息化的要求必然會越來越高，管理任務將會越來越重，對復合型人才的要求會越來越迫切。各縣應當通過本次的國土空間規劃，整合自己的信息化隊伍，構建高效的管理平臺，提升人員素質，為今后的國土空間規劃信息化建設儲備力量。

四、結語

國家機構改革適逢國土空間規劃編制前期，對國土空間規劃從業人員來說，既是挑戰又是機遇。縣級國土空間規劃是國土空間規劃的關鍵一環，雖然總體的目標已經比較清楚，但是方法和技術都還不太清晰。縣級自然資源管理部門和規劃編制單位，應明確基本的編制目標、編制職責和編制方法，迎難而上，必將能夠圓滿完成這次的國土空間規劃編制任務。