論我國房屋租賃市場中政府的責任
——兼議我國房屋租賃政策調控機制的完善

何 江

(鎮江市住房和城鄉建設局 政策法規處，江蘇 鎮江 212003)

隨著我國經濟飛速發展，城鎮化進程加快，房地產行業得到了迅猛發展，但在發展過程中也出現了一些問題，如房價越調越高、民眾重交易而輕租賃等。我國的房屋自有率高達80%，與之相比的房屋租賃市場發展卻“營養不良”，存在買賣與租賃市場發展嚴重失衡的問題，且承租人的權益得不到有效保障。政府將更多精力放在調控房地產買賣市場方面，對房屋租賃市場的政策調控措施較為匱乏，相關政策法規不夠完善。

2016年5月，國務院辦公廳印發了《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》(國辦發〔2016〕39號)，首次提出建立“購租并舉”概念，構建“租售同權”的房屋租賃市場。

2017年，各省市相繼出臺了“限購令”，這對房屋租賃市場來說影響深遠。房屋是維護國家長治久安的基礎，深化房屋租賃改革，探索符合我國國情的房屋租賃政策機制，也是推動房地產市場健康發展的重要內容。

1 房屋租賃市場監管的法律制度及存在的問題

我國房屋租賃市場日益活躍，房屋租賃市場監管的法律制度除民法、合同法外，還有一些規章。實踐中，房屋租賃市場在運行中存在一些問題，特別是對承租人的權益保護方面顯得尤為不足。

1.1 房屋租賃市場監管的法律制度

1.1.1 廉租住房的法律法規

自1988年正式提出“廉租房”概念以來，廉租房方面的法律最高的位階也僅限于部門規章《廉租住房保障辦法》，除此以外，大多都是以政策文件形式印發。2010年，《中華人民共和國住房保障法》(以下簡稱《住房保障法》)被全國人民代表大會常務委員會列入五年立法計劃[1]，但是，考慮到牽涉多方利益，《住房保障法(草案)》公布后便被擱置至今。實踐中，廉租房方面的很多問題難以解決，積累了許多社會矛盾。

1.1.2 房屋租賃的法律法規

房屋租賃體現的是出租方和承租方之間的合同關系，實踐中主要涉及商品房租賃。對租賃關系的調整，主要依據《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)第13章的規定。2010年12月，住房和城鄉建設部發布了《商品房租賃管理辦法》。這部規章雖然條文不多，但在制度設計上卻有很大進步，如以租賃合同備案登記等制度規范我國房屋租賃市場的管理，但是實踐中卻沒能得到很好地執行[2]。

1.2 房屋租賃市場中存在的問題

1.2.1 房屋租賃價格過高

當前，在城鎮中租房的人群主要為大學畢業生、農民工等中低收入人群，且大部分人不具有當地戶籍，房租的支出在這部分人的生活支出中占有很大的比例。隨著房價的持續上漲，也帶來了房租的應聲上漲，房價上漲的壓力很大一部分轉嫁給了這部分人，房租價格過高不利于社會民生。

1.2.2 難以保障優先購買權

承租人對所租賃的房屋具有優先購買權，這是《合同法》對其作出的法定限制。許多承租人本身文化水平不高，不了解享有這項權利，即使了解這項權利，行使起來也極為困難。司法實踐中，支持承租人行使優先購買權的判例極少，承租人無論在舉證上還是在精力上都處于弱勢地位，雖然《最高人民法院審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》中列舉了3種情況，但主要的問題卻不在此，而是在同等條件下，出租人只要簡單改變房屋的交易條件，優先購買權就會被架空。

1.2.3 “買賣不破租賃”形同虛設

《合同法》對“買賣不破租賃”作出比較明確的規定，在租賃期間，租賃物所有權發生變動，對租賃合同的效力不產生影響。設立這一原則的出發點是為了保護承租人的合法權益，并且通過租賃物的循環使用使其能“物盡其用”，達到社會效益最大化。但在實踐中，“買賣不破租賃”原則形同虛設，出租人會以各種原因提前解除合同，承租人在租賃過程中沒有安全感，對出租人提出的要求只能接受，更別談“買賣不破租賃”了。

2 房屋租賃市場中政府應承擔的責任

2.1 對房屋租賃市場的監管

只有形成完備的監管體系，才能使社會制度健康運轉。政府對房屋租賃市場的監管主要是平衡房屋租賃中的各種社會關系。一般來說，出租人和房產中介公司在房屋租賃中處于較為優勢的地位，他們往往掌握更多的信息，而承租人往往因為獲取信息滯后，處于劣勢地位，同時，簽訂的房屋租賃合同中也容易出現各種“霸王條款”。政府在對房屋租賃市場的監管上，要通過規范的制度設計對出租人和房產中介公司的行為進行引導，規范市場行為。一方面，政府要對出租人的產權情況進行核實，對房屋租賃合同進行規范，對承租人的信息進行登記，對房產中介公司的資質進行核實；另一方面，通過規范運行，形成健康穩定的房屋租賃市場，如通過對租金監管、合同備案等方式履行監督責任。此外，要加強政策法規體系的構建，形成政府責任清單。行政機關對公共事務的管理往往具有社會公信力，對房屋租賃市場的監管措施往往會得到社會的普遍認可。政府應利用自身優勢，通過對出租人、房產中介公司等主體的監管，及時發現房屋租賃市場中存在的問題并及時解決這些問題。

2.2 滿足低收入人群的住房需求

“住有所居”對每個人來說都是通往幸福生活的必由之路，政府在房屋方面不能放任社會的惡性競爭，應當注意保障中低收入人群的住房需求。在房屋租賃方面，保障充足的租賃房源是解決民生問題的重要舉措，政府要進一步加強廉租房建設，通過公共租賃房屋項目改善房源緊張的局面，不僅滿足中低收入人群的房屋需求，還可以進一步緩解商品房市場供需緊張的局面，緩解房地產市場惡性競爭帶來的壓力[3]。如“城中村”的發展往往是較為棘手的問題，但是通過安置房、共有產權房、經濟適用房、廉租房等多層次的房屋建設，可以更好地解決這個問題。此外，商品房市場還存在一定程度的閑置房，特別是三線城市，房屋空置率較高，如果充分利用這些房源進行租賃，可以大大增加房屋租賃市場的活力。

2.3 調控房屋租賃價格

李克強總理曾指出：“房地產市場有其自身的規律，中國國土面積遼闊，有特大城市和中小城市、小城鎮，情況各異，所以我們要求強化地方政府合理調控房地產市場的責任，因地制宜，分城施策。中國城鎮化進程還在加快，中國房地產市場的需求是剛性的，我們鼓勵居民自住性住房和改善性住房需求，保持房地產長期平穩健康發展。”[4]如果說市場調控是一只“無形的手”，那么政府調控租賃價格就是一只“有形的手”，既可以通過制定政策法規，將租賃價格、租賃信息等要素納入監管，也可以通過制定金融和稅收政策，通過行政手段加以調控，逐步使房屋租賃資源合理配置。房屋租賃價格的調控往往和房價的調控有著密切的關系，因為房屋購買價格一定程度上影響了房屋租賃價格，但實踐中卻很少有政策針對房屋租賃價格進行調控[5]。我國人口數量多，人均國土面積少，決定了房屋租賃市場的中國特色，政府的調控首先要解決公平問題，這就要求立法先行，通過構建以市場調節為主、政府調控為輔的房屋租賃價格調控體系，保障承租人的合法權益。當然，在大數據時代，對房屋租賃價格的調控，還需要政府運用專業化的監控工具，精準管理，打擊房屋租賃市場的違法行為，促進房屋租賃市場有序發展。

2.4 推動房屋租賃政策法規的有效實施

政府要確保房屋租賃相關的法律法規和政策落實到位，房屋租賃市場的管理，其實就是落實法律法規和政策的過程。當然，在實施房屋租賃政策法規時，中央和地方承擔著不同的職責，這就需要明確職責，形成權責明晰的行政管理體制，中央從宏觀上調控房屋租賃市場，而地方從微觀上調控。在“三定”(定部門職能、定內設機構、定人員編制)方案中，應當明確權力清單，通過理清權責邊界，合理分配各級政府房屋租賃市場的監管職責。此外，還應當建立科學的考核評價體系，確保政策法規能有效落實，真正發揮租賃合同備案登記等制度設計的優勢，通過強有力的措施，推動房屋租賃政策法規的有效實施。

3 房屋租賃政策調控機制的完善

3.1 建立統一的房屋租賃信息平臺

我國房屋租賃市場的建立還處在摸索階段，可以建立統一的房屋租賃信息平臺發布房屋租賃信息。通過有效管理房屋租賃市場，充分發揮市場活力，助推房屋租賃市場良性發展。在房屋中介公司數量不斷增多、管理水平參差不齊的市場環境下，完全通過市場自律，放任房屋租賃市場的發展顯然是不負責任的做法。建立統一的房屋租賃信息平臺，對出租人和承租人都是公平的，因為每個人的信息都納入了監管范疇，通過一人一檔，多部門配合，有效發揮房屋租賃信息平臺的作用，打擊違法行為，引導形成良性的房屋租賃關系。

3.2 加強租賃登記備案制度的可操作性

《中華人民共和國城市房地產管理法》第53條規定：“出租人和承租人雙方應簽訂書面租賃合同，約定租賃期限、租賃用途、租賃價格、修繕責任等條款，以及雙方的其他權利和義務，并向房產管理部門登記備案。”這一規定在《商品房租賃管理辦法》中也有所闡述。房屋租賃登記備案制度確立的初衷是為了加強對房屋租賃市場的管理，但在實際操作中難以實施，落實情況不盡如人意。上海在2000年、天津在2002年、南京在2004年、北京在2008年都建立了房屋登記備案制度，但實踐中發現，操作性不強[5]。

從房屋租賃本身來看，很多租賃行為都是民眾的私行為，有部分房產中介公司因不具備資質，根本沒有簽訂規范的居間合同，極少去房產管理部門登記，這樣既不增加成本，也不影響租賃合同的履行。

當然，還有一個原因就是，部分民眾不理解這種制度的保護初衷。從上海、天津、南京的落實情況來看，近年來的租賃備案率都沒有超過10%，應加強這一制度的可操作性。

3.3 規范房屋租賃市場的價格

從《合同法》的精神實質來看，租金應當由買賣雙方平等協商，共同確定。政府監管租賃市場價格，表面上看似乎違背了契約精神，事實上，正是因為承租人在簽訂房屋租賃合同時處于弱勢，難以平等協商，需要政府公權力保障他們的合法權益。政府通過確定合理的價格幅度，規范租賃市場價格。當然，本文所說規范房屋租賃市場價格不僅限于政府指導價，還包括打擊房屋租賃市場的炒房行為、要求出租人和房產中介公司履行信息披露義務等。此外，房屋租賃市場價格還受市場供需影響，政府應提供公租房和廉租房，保障低收入人群的基本房屋需求，與此同時，加大對空置房的調控，提高房屋利用率，保障中等收入人群也能獲得租賃用房。

3.4 加強對房產中介公司的管理

對房產中介公司行為予以規范是形成完善的房屋租賃政策機制的必由之路。與出租人的不可控性相比，房產中介公司更容易規范，立法主要解決以下幾個問題：

3.4.1 提高房產中介公司的誠信度

通過建立公平合理的信用信息評價體系，形成市場評估、政府監管的房產中介公司評級管理體系。對房產中介公司的相關信息，通過權威的網站對外公布，方便出租人和承租人選擇相應的中介服務。

3.4.2 限制居間過程中的投機倒把行為

在房屋租賃中，應防止出現“二房東”、房產中介公司賺“差價”等問題，房屋居間行為本身是一種有償服務，房產中介公司應當履行忠實義務，避免他們通過信息優勢投機倒把，符合立法公平的精神實質。

3.4.3 形成強有力的懲罰糾錯機制

政府部門在對房產中介公司進行監管時，除了運用信用信息，還可以對較為嚴重的違法行為進行處罰，運用國家強制力規范和震懾違背社會良知的欺詐行為，減少承租人的司法救濟成本，保障公共利益[6]。

3.4.4 形成公開透明的房屋租賃信息市場

政府除了建立統一的房屋租賃信息平臺外，還可以鼓勵通過類似于“房天下”“百姓網”“趕集網”“58同城”等民間網絡平臺發布信息，政府對發布信息的真實性進行監管，打破房產中介公司對信息的絕對壟斷地位，建立公開透明的房屋租賃市場。

3.5 化解房屋租賃中的矛盾糾紛

現實中承租人被侵權的事例數不勝數，卻很少有人通過司法救濟的途徑保障自身合法權益，這其中的原因除了對房屋租賃法律知識缺乏了解、訴訟需要花費大量的時間和精力外，訴訟成本過高也是一個重要原因。普通群眾害怕打官司，一個小小的租賃糾紛請律師維權往往得不償失。因此，通過房屋租賃備案登記制度對租賃雙方的信息進行備案，建立廣泛的租賃糾紛調解網絡，形成租賃糾紛的申訴渠道，并將相關信息納入誠信系統，可以解決一部分簡單的侵權行為。對于較為復雜的侵權行為，可以幫助承租人通過訴訟渠道解決，政府部門應為低收入者提供法律援助，引導、鼓勵并幫助他們尋求司法救濟。

4 結束語

我國在房屋租賃方面相關的法律制度還不夠完善，“買賣不破租賃”、承租人的優先購買權等沒有得到有效落實。政府在對房屋租賃市場管理時，房屋租賃合同備案登記制度缺乏可操作性。房價的不斷攀升，提高了中低收入人群租房的成本。筆者認為，政府在房屋租賃市場中應當加強對房屋租賃市場的監管，保障低收入人群的住房需求，調控房屋租賃價格和有效實施房屋租賃政策法規等。可以通過建立統一的房屋租賃信息平臺，加強租賃登記備案制度的可操作性，規范房屋租賃市場的價格，加強對房產中介公司的管理，化解房屋租賃中的矛盾糾紛等多種方式完善房屋租賃政策調控機制。