發展中國家海關實施SAFE框架存在的挑戰淺析

中國海關管理干部學院 牛繼豪

周口海關 吳精華

1 SAFE框架的現狀分析

1.1 SAFE框架的制定背景

貿易安全與便利化是當今世界國際貿易的兩大核心。但在9·11之前，世界各國海關包括引領他們發展的WCO側重于關注貿易便利化這一課題，9·11之后WCO很快便增設了“能力建設司”并進一步設立“高級戰略小組”來制定貿易安全政策并進行全球范圍內的推廣。

貿易便利化從20世紀70年代起就一直是WCO致力于改革的終極目標，包括世界貿易組織(WTO)在內的諸多政府間國際組織都一直從多邊或區域角度對貿易便利化問題給予關注，以期能夠建立足夠高效的世界貿易便利體系。作為國際海關領域公認的基礎性公約，《關于簡化和協調海關制度的國際公約》(簡稱《京都公約》)成為了WCO在推動貿易便利化歷程中里程碑式的國際法律文件。

9·11恐怖襲擊事件之后以美國為首的西方發達國家，從維護自身的國家安全利益角度出發，放棄了多年來一直經營的貿易便利政策，轉而打著“反對恐怖襲擊”的爭議旗號通過自身超級大國的綜合實力影響著世界其他國家。

1.2 SAFE框架的角色定位

在海關國際合作中，通過經驗的不斷積累，雙邊、多邊國家海關或組織逐步發展出了一些原則與制度，但是要演變成為締約各方所必須遵守的國際法規范就需要借助海關國際條約的形式予以固定，因此SAFE框架有著模糊而充滿爭議的角色定位。

SAFE框架的接受與實施完全基于“自愿原則”，因此不具有強制執行的法律效力，然而它又被作為WCO成員必須采納實施的最低標準。毫無疑問，最低標準所指的對象顯然是廣大發展中國家。

2 發展中國家海關實施SAFE框架的機遇和挑戰

2.1 實施SAFE框架的必要性分析

2.1.1 發展中國家實施SAFE框架對國家經濟發展的益處

(1)實施SAFE框架有利于國家經濟社會的和諧發展。

海關在實現國家經濟社會和諧發展方面扮演著重要的角色，廣大發展中國家海關實施SAFE框架符合他們加快實現自身現代化建設的理念追求。9·11恐怖襲擊事件后，WCO將重點放在了貿易安全上，因此實施SAFE框架也是廣大發展中國家順應時代發展趨勢的相應舉措，這將促使各國海關開始重視貿易安全，并通過不斷加強的廣泛合作加快與國際通用慣例的融合，推動社會經濟的良性發展。

(2)實施SAFE框架有利于發展中國家健全國內對外貿易相關法律法規。

隨著經濟全球化的迅速推進和發展，盡管不少發展中國家逐步建立和完善了本國涉及經濟貿易管理的法律法規和規章政策，但是仍與發達國家相比存在較大差距。SAFE框架的實施有助于消解恐怖襲擊給全球供應鏈安全帶來的威脅，同時也會促使各國相關法律制度盡快的建立和完善，甚至帶來各國政治機構改革的新一輪浪潮。

2.1.2 實施SAFE框架對海關管理的益處

(1)建設符合SAFE框架的風險管理體系有益于發展中國家海關順應時代發展趨勢。

目前無縫供應鏈管理是國際海關努力嘗試的發展方向，傳統的監管范圍僅停留在進口國口岸，而無縫供應鏈管理則將監管范圍擴大到從出口啟運地到進口指運地從而形成完整的貿易鏈。通過實施SAFE框架的標準，將有益于建立無縫供應鏈，有益于廣大發展中國家參與更高層次的國際海關間合作。

(2)實施SAFE框架有益于發展中國家海關提升自身管理水平。

加強國際合作以促進國際貿易的繁榮和安全已經成為大勢所趨，實施SAFE框架有益于發展中國家海關逐漸消除與國際海關通行管理的差距，有益于發展中國家海關在科學有效的管理理念下充分拓展監管維度，提高監管效能，從而真正意義上提升自身管理水平。

(3)實施SAFE框架有益于發展中國家海關有效應對針對國際供應鏈環節的恐怖襲擊和非法貿易活動，完善供應鏈監管。

隨著世界社會經濟形勢的不斷變化，受相關利益驅使的非法貿易活動出現愈加頻繁，且呈現復雜化的局面。非法貿易的對象和手段變得更廣泛和隱蔽。

2.2 SAFE框架的實施難點

實施SAFE框架對海關的不利因素，包括以下幾點。

(1)實施SAFE框架會導致海關間的合作出現分歧。

每個國家都需要以維護自身的國家利益為一切對外活動的基本出發點，實行標準化的做法有助于監管結果的互認并采用一致的風險管理措施，但各國海關政策和風險評估標準并非完全一致，這對雙方的合作開展帶來難度。

(2)實施SAFE框架會加重發展中國家海關監管的工作量。

發展中國家由于貿易順差往往較大，因此在擴大監管范圍的合作中要接受大量的查驗要求，導致出口工作量大增易造成工作負擔。而且各國海關的監管要求不同，出口監管方面履行的義務很難在進口監管中得到補償。

(3)實施SAFE框架會增加發展中國家海關行政成本。

SAFE框架中對出口貨物的監管規定增加了出口海關和出口貨物供應商的成本，由于大部分發展中國家都存在著貿易順差的情況，因而行政成本總量是增加的。另外WCO鼓勵使用的非侵入式查驗設備，高科技設備也意味著高額的費用。

2.3 外部因素帶來的挑戰

2.3.1 與其他國家海關進行合作所面臨的困難

各國在海關監管體系不盡相同，部分國家和地區還存在著各式各樣的貿易壁壘，當前過快推進的國際貿易標準統一進程會給發展中國家帶來巨大負擔，不利于發展中國家的經濟良性發展。

2.3.2 與國內其他政府部門合作所面臨的困難

海關雖然在貿易安全與便利方面扮演著重要的角色，但是也需要依靠本國政府各職能部門的配合。目前面臨的困難主要有以下兩點。

一是負責口岸通關的相關部門之間缺乏緊密的協作配合，大多數口岸不是“一站式”報關而是“多站式”的，導致企業在手續辦理上要耗費大量時間，效率低下。

二是每個查驗部門都有自己的信息網絡，但相互之間卻沒有聯網，導致各部門的進出口數據基本上無法實現共享。這也制約海關與國內各部門的合作。

3 發展中國家海關實施SAFE框架的對策及建議

3.1 依托WCO項下的能力援助和協作

WCO強調發達國家會向那些決心實施SAFE框架并表達了必要政治意愿的國家提供援助，也將根據每個成員國海關的能力和必要的法律授權分不同的階段進行實施。

3.1.1 WCO“哥倫布計劃”

2006年1月1日，WCO宣布實施旨在對提出能力建設協助2006申請的成員海關進行分階段協助的“哥倫布計劃”(Columbus Program)。實踐表明，“哥倫布計劃”除了宣傳海關在公共機構中的地位起到顯著作用外，其實施對發展中國家海關現代化建設的實際效果并沒有充分彰顯。廣大發展中國家政府和海關可借助SAFE框架倡議積極調整本國貿易安全與便利相關政策，既要積極參與相關國際合作及規則制定，又要防止西方發達國家打著維護全球貿易安全的口號來推行本國標準，阻礙世界經濟貿易的便利化發展。

3.1.2 CAREC項下的海關能力建設框架

2008年12月—2009年2月，亞洲開發銀行(以下簡稱ADB)組織前往考察了所選定的數個中亞經濟合作機制(以下簡稱CAREC)國家。考察期間ADB與各國海關以及來自貨運代理協會、貿易和物流協會的代表進行了磋商，來確定現有的培訓需求和資源整合方向，以便制定一個能力建設框架。

3.2 發展中國家海關自身能力建設建議

3.2.1 著手提前申報的立法工作

按照SAFE框架的要求，承運企業或個人必須提前向海關申報艙單信息，但目前發展中國家海關基本對此類行為沒有做強行要求。因此只有對部分企業進行提前申報的試點工作，在積累足夠經驗的同時擴大提前申報的企業范圍，只有以法律的形式將提前申報常態化，才能使“提前報關”模式推廣開來。

3.2.2 全力打造符合現代要求的風險管理系統平臺

現代風險管理系統力求自動化和智能化，發展中國家海關應圍繞這兩個核心要求，組織各領域的專家全力打造現代風險管理系統平臺。在借鑒國外成功經驗的同時，結合本國國情，著重解決風險評估標準，使得風險分析和布控更具有針對性，風險評估更具操作性，打造具有本國特色的現代先進風險管理系統平臺。

3.3 關于中國海關實施SAFE框架的工作建議

作為世界上最大的發展中國家，在實施SAFE框架的工作中，中國海關需要為其他發展中國家作出表率。

中國海關總署于2006年2月宣布準備實施SAFE框架，并進行了一系列的實踐工作。以中歐海關合作為例，雙方簽訂了合作協議，現階段中歐海關合作基本形成了“安智貿”、中歐海關的知識產權保護合作和《中歐海關協定》執行三大重點，雙方基本能夠按照“相互尊重”“互惠互利”“平等協商”的原則開展合作，雙方的聯絡渠道暢通，對話合作機制比較完善。

雖然我國海關的現行實踐與SAFE框架存在一定差距，但又必須履行好SAFE框架的相關標準。在這種兩難的處境中，我國海關應先選擇相對容易實施的措施加以實踐，在試點取得一定成果后總結經驗并加以推廣。

當然，在平衡貿易安全與便利這一核心環節的時候，雖然SAFE框架旨在確保供應鏈環節安全的前提下實現貿易便利化，事實上，維護供應鏈安全和促進貿易便利化程度作為兩大價值取向體現在各項海關具體業務當中，兩者互有博弈但不可顧此失彼。現階段我國海關的外貿政策重點仍應該從自身國情出發，在保護好本國利益的基礎上再根據具體需求作出監管上的側重，維護好我國的對外經濟貿易秩序。