無責任認定的上下班交通事故可否受理并作出工傷認定決定

文/龔 平

案情回放

王某是一家民營公司的職工，于2015年8月14日5時下班后，駕駛無牌照摩托車行駛到一彎路時倒地翻覆當場死亡。當地公安局交警大隊查驗現場并調出當時路段的監控資料。查驗和監控資料顯示：事發時，現場沒有其他人或車通行，路況狀態良好，除其撞壞的摩托車和其攜帶的漁具外，未發現其他物品和障礙物。當地公安局交警大隊依據《道路交通事故處理程序規定》作出的《道路交通事故證明》載明：2015年8月14日5時，王某駕駛無牌照兩輪摩托車由單位向某水庫方向行駛，在某轉彎處駛入道路右側，與隔離帶邊緣相擦掛，翻覆于隔離帶內，造成車輛受損、王某當場死亡的交通事故。

2015年8月30日，王某親屬就王某因交通事故死亡向當地人力資源社會保障局申請工傷認定，并同時提交了當地公安局交警大隊所作的《道路交通事故證明》。當地人力資源社會保障局以公安機關交通管理部門尚未對本案作出交通事故責任認定書為由，于當日作出《工傷認定時限中止通知書》（以下簡稱《中止通知》）并送達。2015年9月14日，王某親屬向法院提起行政訴訟，請求判決撤銷被告作出的《中止通知》。隨后，當地人民法院作出撤銷當地人力資源社會保障局《中止通知》的判決。

當地人力資源社會保障局對王某親屬就王某交通事故死亡的工傷認定申請，從沒有任何道路交通事故責任認定證明考慮，以不符合《工傷保險條例》第十四條規定為由，作出王某死亡不屬于工傷的行政決定，并將工傷認定決定書送達死者王某的親屬和王某原所在單位。王某家屬不服當地人力資源社會保障局作出的王某死亡不屬于工傷的行政決定，向當地人民法院提起行政訴訟。當地人民法院認為，人力資源社會保障部門在沒有證據否定該事故工傷性質的情況下，從傾向弱者的角度考慮，應作出有利于死者和家屬的決定，隨后以適用法律錯誤為由，撤銷當地人力資源社會保障局作出的工傷認定決定。

爭議焦點

一是《工傷保險條例》第十四條第六款規定，對于在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的，應當認定為工傷。第二十條第三款規定，作出工傷認定決定需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止。由于《道路交通事故證明》中不載明事故責任，不能作為人力資源社會保障行政部門認定工傷的依據。因此，人力資源社會保障行政部門作出的《中止通知》是否符合規定。

二是當地公安局交警大隊依據《道路交通事故處理程序規定》，對道路交通事故成因無法查清，不能作出《交通事故認定書》而出具《道路交通事故證明》是否符合規定。

三是當地法院認為具有終局性的程序性行政行為，如果對相對人權利義務產生實質影響，且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟的，則屬于可訴行政行為，而人力資源社會保障局作出的《中止通知》是否屬于具有終局性的程序性行政行為。

案例評析

《工傷保險條例》第十四條第六款中的“在上下班途中，受到非本人主要責任”是指由公安機關交通管理部門對道路交通事故責任的裁定決定。按照《道路交通安全法》的規定，道路交通事故責任可分為完全責任、主要責任、同等責任、次要責任、無責任五種責任劃分。根據《工傷保險條例》規定，只有在上下班途中受到非本人主要責任的道路交通事故傷害才能夠被認定為工傷。因此，職工上下班途中受到的交通事故傷害申報工傷，就必須有公安機關交通管理部門出具的非本人主要責任《交通事故認定書》。如果沒有公安機關交通管理部門出具的非本人主要責任的《交通事故認定書》，人力資源社會保障行政部門基本上不能做出認定工傷的結論。

公安交通管理部門做出的《道路交通事故證明》是事故發生的“證明”，不是交通事故責任的認定結論。《道路交通安全法》第七十三條規定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人”。但是在現實道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因確實無法查清，公安機關交通管理部門不能作出交通事故認定書的情況。對此，《道路交通事故處理程序規定》第五十條規定：“道路交通事故成因無法查清的，公安機關交通管理部門應當出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發生的時間、地點、當事人情況及調查得到的事實，分別送達當事人。”但《道路交通事故證明》也只是個“證明”而已，并沒有《交通事故認定書》中的“事故責任的結論”。所以人力資源社會保障行政部門作出《中止通知》是符合規定的。

但是本案中，法院將人力資源社會保障行政部門依據《工傷保險條例》第二十條規定作出《中止通知》，認為是具有終局性的程序性行政行為；而如果對相對人權利義務產生實質影響的程序性行政行為，且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟的，則屬于可訴行政行為。這就造成《工傷保險條例》第二十條第三款規定，“作出工傷認定決定需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止”的規定不能落地，從而造成人力資源社會保障行政部門無從履職、無從依法行政。

問題的癥結是《工傷保險條例》工傷認定中止規定與《道路交通安全法》不協調，與人民法院司法審判規則及相關規定相沖突。即使刪除工傷認定的中止規定，人力資源社會保障行政部門所做出的認定工傷與不認定工傷的工傷認定結論，都將逃不出成為行政訴訟敗訴對象的怪圈。

工傷認定是對發生工傷事實的認定過程。事實是客觀的，但要用證據去證明、要用證據去還原，用證據證明、還原的事實才是法律事實。那么，對于“在上下班途中，受到非本人主要責任”的責任認定，應適用誰主張誰舉證，舉證責任不能由工傷認定部門承擔。不宜將人力資源社會保障行政部門依行政法規作出的《工傷認定時限中止通知書》作為具有終局性的程序性行政行為，進而作為可訴的行政行為。