排放權(quán)交易制度的國內(nèi)外比較分析

文/劉侃 楊禮榮

排放（權(quán)）交易（Emission Trading）制度最早由美國經(jīng)濟學(xué)家Crocker Thomas和Dales John等人提出，是一種運用市場機制來削減排放的政策工具。排放權(quán)交易的理論基礎(chǔ)主要是公共物品理論和產(chǎn)權(quán)理論，即環(huán)境資源作為公共物品，對其的不當(dāng)利用會帶來（負）外部性，導(dǎo)致環(huán)境的惡化；通過明確界定環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)，將外部成本內(nèi)部化，繼而改善環(huán)境；通過產(chǎn)權(quán)的市場交易，來實現(xiàn)環(huán)境資源的有效配置。

排放權(quán)交易制度最早在美國得到成功應(yīng)用，如美國的鉛淘汰計劃、酸雨計劃等。近年來，隨著國際社會對氣候變化問題的關(guān)注，碳排放權(quán)交易迅速推廣開來。我們選擇國內(nèi)外典型的排放權(quán)交易制度進行比較研究，以期為我國排放權(quán)交易制度的設(shè)計和實施提供政策建議。

一、國內(nèi)外排放權(quán)交易制度概況

（一）排污權(quán)交易制度

排污權(quán)交易制度始于20世紀(jì)70年代。為了緩解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾，美國環(huán)保署于1976年制定了補償政策（offset），鼓勵“未達標(biāo)區(qū)”現(xiàn)有污染源將排放水平削減到法律要求的水平之下，超量削減部分經(jīng)環(huán)保署認可后成為“排放削減信用”，出售給想進入該區(qū)域的新企業(yè)。在此基礎(chǔ)上，美國環(huán)保署逐步建立起以補償（offset）、氣泡（bubble）、存儲（banking）和容量結(jié)余（netting）為核心內(nèi)容的排污權(quán)交易政策體系。1990年，美國政府修訂了《清潔空氣法》，從法律上將排污權(quán)交易制度化，并設(shè)立了被認為是首個真正意義上的以市場為導(dǎo)向的排污交易機制——酸雨計劃。

過去幾十年內(nèi)，美國將排污權(quán)交易制度作為一項重要的環(huán)境經(jīng)濟政策全面應(yīng)用推廣，交易標(biāo)的物也從單一的大氣污染物拓寬至多種大氣污染物和水質(zhì)污染物等，政策覆蓋的范圍既有州政府，也有區(qū)域、跨區(qū)域和全國。不過，除美國之外，排污權(quán)交易制度主要還是在一些市場經(jīng)濟發(fā)達的國家得以應(yīng)用，如德國、澳大利亞、加拿大、英國等。

美國酸雨計劃針對的是電廠的二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOx）的排放控制，旨在減少這兩種酸沉降的前體物，保護生態(tài)環(huán)境和人體健康。其中，SO2的排放控制采用的就是配額交易機制。《清潔空氣法》修正案中設(shè)定了SO2的控排目標(biāo)，年度SO2排放在1980年的基礎(chǔ)上下降1000萬噸；2010年，酸雨計劃設(shè)定了SO2的排放總量（890萬噸/年）。2016年，酸雨計劃覆蓋的電廠SO2排放已經(jīng)下降至150萬噸，而電廠的發(fā)電量仍然保持穩(wěn)定。除了巨大的環(huán)境績效之外，酸雨計劃也帶來了明顯的成本效益。政策成本也被認為遠低于傳統(tǒng)的命令控制型政策手段，甚至比政策設(shè)計的預(yù)期成本還要低。

排污權(quán)交易制度作為舶來品，在我國已經(jīng)有20多年的歷史，其發(fā)展大致可以分為三個階段：第一，起步嘗試階段（1988年-2000年）。在這一階段，我國零星出現(xiàn)了排污權(quán)交易的實踐，環(huán)境管理機制從濃度控制轉(zhuǎn)向總量控制，為排污權(quán)交易機制奠定了實踐基礎(chǔ)和政策氛圍；第二，試點摸索階段（2001年-2006年）。為了使環(huán)保工作更加適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)的需要，原國家環(huán)保總局提出通過排污權(quán)交易來完善總量控制工作，開始出現(xiàn)了多樁排污權(quán)交易試點；第三，試點深化階段（2007年至今）。財政部和原環(huán)境保護部從2007年起先后批復(fù)11個省（區(qū)、市）開展排污權(quán)有償使用和交易試點。批復(fù)試點之外的其他省份也自主開展了排污權(quán)有償使用和交易探索。這一階段，排污權(quán)交易試點不再停留在單項交易實踐，而是進入了建章立制的嘗試。各地相繼出臺完善排污權(quán)交易相關(guān)的政策體系，覆蓋交易管理、排污權(quán)核定、基準(zhǔn)價確定、有償使用、收入管理等，相關(guān)交易機構(gòu)也紛紛建立。然而，從試點地區(qū)的實踐情況看，我國排污權(quán)交易市場規(guī)模普遍偏小，交易以排污權(quán)有償獲得的一級市場為主，二級市場交易并不活躍。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》，希望將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度。“一證式”管理的環(huán)境保護制度改革將對未來排污權(quán)有償使用和交易試點造成一定的影響。

（二）碳排放權(quán)交易制度

歐盟碳排放權(quán)交易市場（EU-ETS）是最早的碳排放權(quán)交易市場，于2005年啟動。啟動之初，EUETS覆蓋的碳排放量約為21億噸二氧化碳當(dāng)量，約占歐盟碳排放總量的40%，占全球總排放量的5%。在短短十幾年的時間里，全球碳排放權(quán)交易制度得到了迅速發(fā)展。2017年底，隨著中國全國碳市場的啟動，全球大大小小的碳市場數(shù)量增加至21個，涉及36個國家，涵蓋的碳排放量約為74億噸二氧化碳當(dāng)量，約占全球排放量的15%。

EU-ETS的發(fā)展可以分為三個階段：第一，試驗階段（2005年-2007年）。該階段屬于學(xué)習(xí)階段，通過實踐發(fā)現(xiàn)問題，完善體制機制的建設(shè)。該階段由于配額的超發(fā)，導(dǎo)致了配額價格一度降為0；第二，《京都議定書》第一承諾期履約階段（2008年-2012年）。該階段交易體系以履行《京都議定書》減排承諾為目標(biāo)，覆蓋的國家和行業(yè)都有所增加。不過，經(jīng)濟危機導(dǎo)致企業(yè)排放量下降，同樣出現(xiàn)配額過剩，碳價低迷；第三，立法第一輪重大修訂生效階段（2013年-2020年）。歐盟改變配額總量制定的規(guī)則，并建立了市場穩(wěn)定儲備（MSR），應(yīng)對配額盈余的問題，以拍賣代替無償分配。2018年3月，歐洲委員會通過第二輪重大修訂，調(diào)整配額削減的比例，并設(shè)立低碳基金，通過配額拍賣來籌資。

我國碳排放交易工作于2011年開始。2011年，國家發(fā)展改革委員會辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開展碳排放交易試點工作的通知》，同意北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東等省（直轄市）和深圳市開展碳排放權(quán)交易試點。2014年，7個試點地區(qū)先后啟動上線交易，截至2017年底，7個試點碳交易市場累計成交量突破2億噸，累計成交金額超過47億元。2017年12月19日，國家發(fā)改委宣布全國碳排放交易體系正式啟動，首先在電力行業(yè)實施。

綜上，排污權(quán)交易市場相比于碳排放權(quán)交易市場發(fā)展歷時更久，但是碳排放權(quán)交易制度發(fā)展更快，已經(jīng)成為各國應(yīng)對氣候變化普遍采用的一種重要的政策手段。從國內(nèi)制度發(fā)展來說，雖然碳排放權(quán)交易市場試點地區(qū)有限，但交易量和交易額度大，市場活躍度更高；而排污權(quán)交易市場試點省（區(qū)、市）多，但市場規(guī)模普遍小、二級市場不活躍，交易尚未成熟。

二、國內(nèi)外典型排放權(quán)交易制度比較

排放權(quán)交易制度在國外有較為成熟的實踐，國內(nèi)仍在試點中，全國性交易市場尚未建成。因此，我們主要從國內(nèi)排放權(quán)交易制度相關(guān)文件和試點地區(qū)出現(xiàn)的共性問題入手，對照國外典型排放權(quán)交易制度（美國酸雨計劃、歐盟碳排放交易體系）的經(jīng)驗和教訓(xùn)發(fā)現(xiàn)問題。

（一）保證市場效率的機制設(shè)計是面臨的共同問題

排放權(quán)交易制度的關(guān)鍵在于保證市場的效率，而這最直觀的表征就是交易量（市場的流動性）和價格波動（市場的穩(wěn)定性）。配額市場的流動性是排放權(quán)交易制度普遍存在的問題，而經(jīng)濟的波動、配額的盈余、政策的影響等多種因素都會對價格造成沖擊。例如，EU-ETS在前兩個發(fā)展階段就因為過剩導(dǎo)致碳價的劇烈波動。為了保證市場的效率，國外排放權(quán)交易制度開展了很多創(chuàng)新性設(shè)計，如設(shè)置價格閾值、建立配額收儲機制等，這些都可以為我國排放權(quán)交易制度提供有益借鑒。

（二）排放權(quán)逐漸轉(zhuǎn)向有償分配

理想的自由市場中，初始配額的分配并不會影響市場均衡。相比于免費分配，初始配額的有償分配還可以獲得額外的資金收入，提高政策的公平性和社會福利。然而，在酸雨計劃和初期EU-ETS中，基于歷史數(shù)據(jù)的免費配額分配方式是主流的分配方式，旨在爭取政治支持，減小政策阻力。伴隨著排放權(quán)交易市場實施的成功，有償分配（如拍賣）被逐步引入交易機制。歐盟于2018年3月通過了第二輪針對EU-ETS的立法修訂，其中一項很重要的創(chuàng)新就是建立低碳基金，利用配額拍賣的所得收入來解決成員國的氣候變化相關(guān)問題。我國在碳排放交易的試點中也開始嘗試?yán)门馁u來開展初始配額分配。我國排污權(quán)交易試點從2007年開始推行排污權(quán)有償使用試點。2014年，國務(wù)院辦公廳進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作，明確要建立排污權(quán)有償使用制度。某種程度上說，我國排污權(quán)交易試點的一項重要成效就是通過排污權(quán)有償使用建立了環(huán)境資源有價的概念。

（三）數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性是政策效果的保障

國外排放權(quán)交易的實踐都證明了準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)是政策效果的保障。酸雨計劃是通過連續(xù)在線監(jiān)測系統(tǒng)（CEMS）來保證排放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確可靠。為了保證監(jiān)測系統(tǒng)的運行質(zhì)量，主管部門會對系統(tǒng)進行嚴(yán)格的認證和定期的核查校核。碳排放交易制度則是通過引入第三方核證機制來保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量。目前，我國排污權(quán)許可證的管理采用的是企業(yè)自證守法的監(jiān)管方式，其對數(shù)據(jù)質(zhì)量的管理效果尚有待觀察。

（四）排放權(quán)交易需要法律制度作為基礎(chǔ)

排放權(quán)交易的基礎(chǔ)在于確權(quán)。制度的法律基礎(chǔ)不僅賦予了制度合法性，也明確了排放權(quán)的相關(guān)法律屬性，而排放權(quán)的法律屬性直接影響著對排放權(quán)的使用方式。排污權(quán)的法律權(quán)屬不清是我國排污權(quán)交易試點地區(qū)在探索排污權(quán)資本化運作時經(jīng)常面臨的問題。

美國酸雨計劃是根據(jù)《清潔空氣法》修正案制定的。該修正案對計劃出臺的背景、控制目標(biāo)、配額分配、履約計劃、監(jiān)測報告等具體事項進行了約定，更為重要的是，還明確了酸雨計劃中配額的屬性。配額可以按照相關(guān)法規(guī)獲取，持續(xù)、暫時或永久性轉(zhuǎn)讓，但并不構(gòu)成財產(chǎn)權(quán)。因此配額管理不能影響政府配額政策的變更，不能影響其他法律法規(guī)的制定、修改和實施。

歐盟碳排放交易體系則是根據(jù)《歐盟排放交易體系指令》建立的。該指令明確要建立配額交易機制，以成本有效、經(jīng)濟有效的方式來減少溫室氣體排放。配額只用于滿足本指令的要求，可以按照本指令的條款進行轉(zhuǎn)讓。

相比之下，我國的排污權(quán)交易主要是通過國務(wù)院相關(guān)部門的規(guī)范性文件和部門規(guī)章來規(guī)范；而碳排放權(quán)交易則更多依靠部門規(guī)章。上位法的缺失，導(dǎo)致了試點地區(qū)在制定地方法律規(guī)章、開展交易試點時常常面臨法律依據(jù)不足的尷尬。

（五）明確的政策目標(biāo)是制度設(shè)計的核心內(nèi)容

排放權(quán)交易制度作為環(huán)境領(lǐng)域的政策工具，最根本的目的是通過市場機制實現(xiàn)對排放的控制，主要體現(xiàn)在獲得環(huán)境效益和經(jīng)濟有效性兩個方面。明確的政策目標(biāo)直接指導(dǎo)制度的設(shè)計，也為后期政策績效的評估提供依據(jù)。

美國的酸雨計劃在《清潔空氣法》修正案中明確了計劃的環(huán)境目的（減少酸沉降、減少對生態(tài)系統(tǒng)和人體健康的影響）和SO2的減排目標(biāo)。而EU-ETS也是直接與歐盟應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略目標(biāo)相掛鉤，并以此來確定年度配額削減的比例。相比之下，我國的排放權(quán)交易制度缺乏量化的控排目標(biāo)和服務(wù)于實現(xiàn)政策目標(biāo)的清晰的減排路徑設(shè)計。

（六）謹慎研究排污權(quán)交易制度的適用性

美國對酸雨計劃的相關(guān)評估表明，市場機制的適用性很大程度上取決于控排物質(zhì)的遷移轉(zhuǎn)化性質(zhì)和對環(huán)境的危害。對于排放源和受體之間因果關(guān)系明確、邊際環(huán)境損害激增的污染物而言，市場機制可能會引發(fā)局地環(huán)境問題（hot spot），繼而影響政策效果。相反，對于溫室氣體而言，溫室氣體的排放導(dǎo)致的是區(qū)域/全球的氣候效應(yīng)。

美國酸雨計劃主要針對電廠的SO2排放。高架源SO2的長距離輸送特性及環(huán)境影響一定程度上能夠避免局地環(huán)境污染的出現(xiàn)。而在我國目前的排污權(quán)交易試點中，交易產(chǎn)品除了國家納入總量控制的約束性指標(biāo)外，還有對本地環(huán)境質(zhì)量影響較大的污染物。如湖南的排污權(quán)交易標(biāo)的物有重金屬，重慶標(biāo)的物有生活污水和垃圾，山西標(biāo)的物有工業(yè)煙塵和粉塵。這些污染物是否都適用于排污權(quán)交易制度還需謹慎研究。

其次，排放權(quán)交易機制優(yōu)化環(huán)境資源配置的前提條件在于差異化的控排成本。例如，美國酸雨計劃覆蓋的電廠可以通過加裝尾氣脫硫設(shè)備來控制SO2的排放，也可以通過燃料替代（高硫燃料轉(zhuǎn)向低硫燃料，燃煤轉(zhuǎn)向燃氣等）來實現(xiàn)控排。EU-ETS則通過擴大市場規(guī)模（參與交易的國家數(shù)量增加、關(guān)聯(lián)其他國家的交易體系）來尋求控排成本的差異化。然而，我國排污權(quán)交易制度，從試點情況看大多局限在所在地行政轄區(qū)范圍內(nèi)，市場規(guī)模不大，控排成本差異不明顯。

三、對我國排放權(quán)交易制度建設(shè)的政策建議

（一）加強基礎(chǔ)研究，提高交易制度的適用性和市場效率

針對具體控排物質(zhì)，從其理化性質(zhì)和環(huán)境影響、減排技術(shù)、成本有效等方面進行分析，研判交易制度的適用性。總結(jié)試點地區(qū)的實踐，借鑒國外排放權(quán)交易的經(jīng)驗，強化制度設(shè)計相關(guān)的基礎(chǔ)性研究，如配額總量確定、定價機制等，通過完善市場設(shè)計來保障市場的效率和政策的績效。

（二）推動出臺相關(guān)法律，奠定交易制度的法律基礎(chǔ)

國家層面上位法的缺失導(dǎo)致了地方試點法律依據(jù)不足，引發(fā)交易制度本身的合法性以及排放權(quán)的法律屬性問題。建議加快推動相關(guān)法律法規(guī)的出臺，提升相關(guān)文件的法律效力，為后續(xù)工作的開展提供法律依據(jù)。

（三）明確政策目標(biāo)，完善交易制度的頂層設(shè)計

對于國內(nèi)碳排放交易制度，目前已經(jīng)在發(fā)電行業(yè)率先啟動全國碳排放交易體系。從碳市場建設(shè)的三個階段來看，工作的重點是在市場機制的建設(shè)和完善上，尚未建立明確的政策目標(biāo)。國內(nèi)排污權(quán)交易制度尚未建設(shè)全國市場，在“一證式”環(huán)境管理體制改革的背景下，更需要加強對排污權(quán)交易制度的定位、政策目標(biāo)、路線圖等頂層設(shè)計的思考，才能保證相關(guān)工作的順利開展并取得實效。

（四）完善數(shù)據(jù)管理，保障交易制度的實施

對于碳排放交易制度，在現(xiàn)有的基于排放核算的數(shù)據(jù)監(jiān)測、報告與核證體系下，建議強化企業(yè)數(shù)據(jù)管理的質(zhì)量管理和質(zhì)量控制，建立數(shù)據(jù)核查標(biāo)準(zhǔn)，提高第三方核查機構(gòu)的能力，提高數(shù)據(jù)的透明度和公信力。對于排污權(quán)交易制度，建議加強監(jiān)管制度的制定完善，在企業(yè)主體責(zé)任落實之余，強化主管部門的監(jiān)管責(zé)任，考慮引入第三方核查機制，來提高政府監(jiān)管的覆蓋面和有效性，切實提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。