對承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革的思考
——以白山市為例

● 李琳琳 王玉科 張長祺

承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革是分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。黨的十九屆三中全會決定提出，全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位的要求，這為承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革指明了方向。根據(jù)決定，中央和地方各級所屬承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革都要納入機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)籌推進(jìn)、同步實施。但是在實踐中，如何根據(jù)地方實際，合理有效地落實各項改革要求，開展切實可行的改革，需要進(jìn)行深入研究。本文以吉林省白山市為例，對此進(jìn)行探討。

一、基本情況

據(jù)白山市事業(yè)單位改革聯(lián)合調(diào)研組調(diào)研顯示，白山市直現(xiàn)有110個事業(yè)單位承擔(dān)行政職能，約占白山市直事業(yè)單位總數(shù)的1/3。

（一）機(jī)構(gòu)和人員編制

110個承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位中，按隸屬關(guān)系劃分，黨委、政府直屬事業(yè)單位約占8.2%，部門所屬事業(yè)單位約占91.8%；按職責(zé)范圍劃分，完全承擔(dān)行政職能事業(yè)單位約占38.2%，部分承擔(dān)行政職能事業(yè)單位約占61.8%；按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)劃分，全額撥款事業(yè)單位約占68.2%（含參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位），差額撥款事業(yè)單位約占9.1%，自收自支事業(yè)單位約占22.7%。

110個承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位共核定編制2180名，實有人員1783人。

（二）承擔(dān)行政職能類別

一般而言，事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能大致包含行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政裁決和其他行政職能9種。白山市直事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能集中在行政許可、行政處罰、行政征收、行政檢查、行政確認(rèn)、其他行政職能6種。性質(zhì)可分為兩類，一類是管理類行政職能，包括行政許可、行政確認(rèn)等，如市海事局承擔(dān)的水路運(yùn)輸經(jīng)營許可職能，市就業(yè)服務(wù)局承擔(dān)的企業(yè)稅收減免和社保補(bǔ)貼政策認(rèn)定職能等；另一類是執(zhí)法類職能，包括行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制、行政檢查等，如各類執(zhí)法隊伍承擔(dān)的行政處罰，非稅收入資金管理局承擔(dān)的財政票據(jù)工時費(fèi)征收，市水利建設(shè)基金管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室承擔(dān)的地方水利建設(shè)基金征收等職能。

（三）承擔(dān)行政職能依據(jù)

從本源意義上說，事業(yè)單位定位在公益服務(wù)，不應(yīng)該承擔(dān)行政職能。但在現(xiàn)實中，事業(yè)單位實際上以各種形式承擔(dān)著行政職能。按照事業(yè)單位承擔(dān)職能的不同依據(jù)，大致可分為兩種類型：一類是直接由法律法規(guī)授權(quán)承擔(dān)行政職能，如市地震局、市海事局、市公路管理處、市運(yùn)輸管理處、市檔案局、市漁政漁港監(jiān)督站等；另一類由主管部門委托承擔(dān)的行政職能，主要是各行業(yè)的執(zhí)法單位。

二、主要問題

承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位是在特殊歷史條件下形成的，一定時期內(nèi)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理中發(fā)揮了重要作用。但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，這類事業(yè)單位政事不分、機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、效能不高等問題日益突出，不適應(yīng)簡政放權(quán)、依法行政、規(guī)范政府治理的要求。

（一）政事不分現(xiàn)象仍然存在

行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位之間的邊界不夠清晰，行政機(jī)關(guān)通過多種權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)、管理、控制事業(yè)單位，事業(yè)單位則通過分擔(dān)部分行政機(jī)關(guān)職責(zé)，與其形成共生關(guān)系。在這種管理體制下，行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，事業(yè)單位則處于從屬地位，有些本應(yīng)是行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能，由于編制緊缺、業(yè)務(wù)能力等因素下放到了事業(yè)單位，混淆了行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位之間各自的職能界限，造成行政職能體外循環(huán)，降低了行政效能，提高了制度成本。

（二）承擔(dān)行政職能事業(yè)單位性質(zhì)復(fù)雜，改革難度大

承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，從授權(quán)主體看，有通過法律、行政法規(guī)立法的，也有機(jī)關(guān)自行委托的；從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，有單獨(dú)設(shè)置的，也有加掛牌子的；從職能看，有完全承擔(dān)行政職能的，也有部分承擔(dān)行政職能的；從人員經(jīng)費(fèi)性質(zhì)看，有財政全額撥款人員、差額撥款人員，也有自收自支人員。以交通運(yùn)輸系統(tǒng)為例，白山市交通運(yùn)輸局所屬的23個事業(yè)單位中，有18個事業(yè)單位承擔(dān)行政職能，主要是承擔(dān)公路路政、道路運(yùn)政、水路運(yùn)政、地方海事、船舶檢驗等領(lǐng)域的行政許可、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等行政職能。從授權(quán)主體看，法律法規(guī)授權(quán)承擔(dān)行政職能的有5個，法律法規(guī)委托或主管部門自行委托承擔(dān)行政職能的13個；從職能看，完全承擔(dān)行政職能的有4個，主要承擔(dān)行政職能的有10個，部分承擔(dān)行政職能的有4個；從經(jīng)費(fèi)性質(zhì)看，全額撥款的有2個，差額撥款的有2個，自收自支的有14個。鑒于交通系統(tǒng)所屬事業(yè)單位性質(zhì)復(fù)雜、承擔(dān)行政職能集中、編制不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，對這些事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能進(jìn)行有機(jī)整合難度很大。

（三）職能交叉，邊界不清

一是部門間執(zhí)法職能交叉。如水務(wù)部門承擔(dān)河道河堤違建執(zhí)法職能，與城管部門清理違建執(zhí)法職能存在交叉。二是同一部門內(nèi)部，多個執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能交叉。如運(yùn)輸管理領(lǐng)域的執(zhí)法職能，由市運(yùn)輸管理處、渾江運(yùn)輸管理所、市客運(yùn)管理處3個事業(yè)單位共同承擔(dān)；路政領(lǐng)域執(zhí)法職能由市公路管理處、公路管理段2個事業(yè)單位共同承擔(dān)。三是主管部門上下層級之間重疊。如國土、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)系統(tǒng)，在市和市轄區(qū)設(shè)立相同領(lǐng)域的兩級執(zhí)法隊伍，執(zhí)法邊界、監(jiān)管責(zé)任不清，市轄區(qū)的執(zhí)法隊伍處境尷尬，造成人財物資源的浪費(fèi)，影響綜合執(zhí)法的效力。

三、改革建議

承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革能否順利推進(jìn)，關(guān)系到事業(yè)單位改革的總體進(jìn)程。面對機(jī)構(gòu)錯綜復(fù)雜、人員情況各異的實際，進(jìn)一步深化改革，要堅持以政事分開為核心，以各項改革政策銜接配套為重點(diǎn)，協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（一）進(jìn)一步理順行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的職責(zé)關(guān)系

從轉(zhuǎn)變政府職能入手，將本不該由事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能回歸機(jī)關(guān)，做到“不越位”；事業(yè)單位真正承擔(dān)起公益職能，做到“不缺位”；逐步將行政職能法定化；大力推廣政府購買服務(wù)等模式，切實提高公益服務(wù)效率，使事業(yè)單位真正回歸到本來面貌，做自己應(yīng)做的“份內(nèi)事”。

（二）注重各項改革政策銜接配套

一是結(jié)合黨和國家機(jī)構(gòu)改革，合理撤并機(jī)構(gòu)。承擔(dān)行政職能的政府直屬事業(yè)單位，應(yīng)并入相關(guān)行政機(jī)構(gòu)，或?qū)⑿姓毮軇潥w相關(guān)行政機(jī)構(gòu)；完全承擔(dān)行政職能的政府部門所屬事業(yè)單位，行政職能可以劃歸主管部門；主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，可以將其他職責(zé)剝離后只保留行政職能，再按照完全承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的辦法實施改革；部分承擔(dān)行政職能的政府部門所屬事業(yè)單位，可以將行政職能劃歸主管部門，原事業(yè)單位繼續(xù)承擔(dān)行政職能以外的公益職能或并入其他事業(yè)單位。

二是結(jié)合“只跑一次”改革，探索重點(diǎn)行業(yè)改革。住建、交通、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行業(yè)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位數(shù)量相對較多，與群眾生活密切相關(guān)。可先在此類行業(yè)探索將事業(yè)單位承擔(dān)的行政許可、行政裁決等職能劃歸主管部門，并在各自或相關(guān)系統(tǒng)對行政職責(zé)進(jìn)行整合，壓減審批項目，優(yōu)化審批流程，進(jìn)一步提升審批服務(wù)的效率和質(zhì)量。

三是結(jié)合綜合行政執(zhí)法體制改革，有效整合執(zhí)法資源。承擔(dān)行政處罰的事業(yè)單位，量大面廣，情況復(fù)雜，要加強(qiáng)職能清理，對于有法律法規(guī)依據(jù)的，可繼續(xù)依法履職；對于無法律法規(guī)依據(jù)的，要進(jìn)行職能調(diào)整，確保行政職能有章可循。對于執(zhí)法職能重疊或相近、涉及范圍不廣、專業(yè)要求不高的，可根據(jù)實際情況優(yōu)先合并精簡，從根源上減少執(zhí)法機(jī)構(gòu)數(shù)量；對于執(zhí)法對象近似且關(guān)聯(lián)度較高的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可統(tǒng)一由一個部門實現(xiàn)全過程無縫監(jiān)管；對于不同層級但擁有相同執(zhí)法范圍的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該整合，形成綜合執(zhí)法合力。

（三）嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，妥善分流人員

承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革是一項系統(tǒng)工程，改革中必然會涉及到人員編制劃轉(zhuǎn)問題，需要政策配套、協(xié)調(diào)推進(jìn)。在具體實施過程中，要堅持公開、公平、公正原則，嚴(yán)格按照政策和程序辦事，切實保障涉改單位人員的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，最大程度上減少不穩(wěn)定因素，確保改革穩(wěn)步推進(jìn)。