砥礪前行的中國食品安全

文字整理 茍明

民以食為天，食以安為先。食品安全是各國共同關注的重要公共政策問題，已經成為重大基本民生問題、重大經濟問題和重大政治問題。回顧和梳理新中國成立70年以來食品安全監管體制和機構變遷，是重要的理論命題，更有助于探索我國食品安全治理之道。

改革開放前食品衛生管理（1949-1978 年）

中國政府對食品安全的管理肇始于建國初期。1949 年11 月1 日，中央政府成立衛生部，同年長春鐵路局成立了中國最早的衛生防疫站。1953年1 月，政務院決定在全國范圍內建立衛生防疫站，地方各級衛生部門在防疫站內設置食品衛生科（組），具體從事食品衛生監督管理工作。衛生行政部門通過發布糧、油、肉、蛋、酒、乳等大宗消費食品衛生標準和開展衛生監督，旨在防止食物中毒和腸道傳染病等突出問題。比如1953年衛生部頒布的《清涼飲食物管理暫行辦法》是新中國成立后我國第一個食品衛生法規，扭轉了因冷飲不衛生引起食物中毒和腸道疾病暴發的狀況；1957 年衛生部轉發天津市衛生局關于醬油中砷含量每公斤不超過1 毫克的限量規定；1960年國務院轉發國家科委、衛生部、輕工業部等制定的《食用合成染料管理辦法》，規定了只允許使用的五種合成色素及其用量，化工部還指定了專門生產廠家，糾正了當時濫用有毒、有致癌風險色素的現象。

然而當時食品工作的首要任務是解決人民群眾溫飽問題，食品供不應求、憑票供應，其數量充足比質量安全重要。各級政府通過牢牢掌握食品工業，把保障食品供應作為一項政治任務來抓。食品企業生產經營基本處于政府的直接管控之下，政企合一的特征十分明顯。

與之相適應，政府在食品領域的機構和職能逐步擴大和細化，衛生部會同相關行業主管部門共同管理食品衛生，確立了食品行業部門與衛生部門“雙頭共管”的模式。1956 年政府機構改革后，輕工、商業、內貿、化工等行業主管部門紛紛建立保證本系統產品合格出廠銷售的食品衛生檢驗和管理機構。國務院于1965 年8 月轉批了衛生部、商業部等五部委制定的《食品衛生管理試行條例》，食品衛生標準的貫徹執行、食品生產經營企業的衛生管理都由其行業主管部門負責，具體是通過思想教育、質量競賽、群眾運動、行政處分等“指令加管控”的內部管理方式約束企業行為。

從1949年到1978年，大體是計劃經濟時代，在這一階段內，所出現的食品質量、食物中毒事件，主要是因為食品的生產加工受到當時的生產技術、經營條件等客觀環境的限制，以及人民群眾普遍對飲食衛生、食品安全知識的匱乏所導致。這一時期，隨著公私合營的實施，在食品生產、加工鏈中，國營企業逐漸占據主導地位，而盈利并不是企業的唯一目的。所以，即使在沒有食品安全監管立法的情況下，危害人民健康的劣質、有毒產品是罕見的，對現代意義上的食品安全問題并沒有強烈的需求。

改革開放初期的混合過渡時期（1979-1993 年）

黨的十一屆三中全會提出把全黨和國家的工作重點轉移到經濟建設上來。食品生產、經營、餐飲服務行業具有門檻低、投資少、需求大、見效快等特點，迅速吸引了大批勞動力。盡管國有食品生產經營企業仍占主導地位，私營、合資、合作、獨資、個體等不同所有制形式的生產經營者大量涌現，其行為模式也發生深刻變革。

經濟基礎的變化迫切要求改革經濟體制管理模式。經國務院批準同意，衛生部于1978 年牽頭會同其他有關部委組成“全國食品衛生領導小組”，組織對農業種植養殖、食品生產經營和進出口等環節的食品污染開展治理，具體包括農藥、疫病牲畜肉、工業三廢、霉變等。應當承認，改革開放初期的食品衛生監督工作取得明顯進展，1982 年食品衛生監測合格率達到61.5%，其中冷飲食品的合格率從計劃時代的40%左右提高到90%以上，醬油的合格率從20% 提高到 80% 左右。

然而《食品衛生管理試行條例》和 1979 年頒布的《食品衛生管理條例》只將全民和集體所有制企業列為食品衛生監督管理對象，導致大量食品生產經營者處于法規范圍之外。從這個意義上說，食品衛生監督制度已經滯后于經濟形勢，進而制約了食品產業健康發展。

在總結30 多年食品衛生工作經驗基礎上，1982 年11 月19 日，第五屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《中華人民共和國食品衛生法（試行）》。這是中國食品衛生領域的第一部法律，其篇章結構總體完備，內容體系較為完整。初步搭建起現代食品衛生法制的基本框架。

鑒于計劃經濟體制依然存續，法律并未改變衛生部門與行業部門分工協作的管理體制，其中衛生部門負責食品衛生監督執法，行業主管部門側重企業內部生產經營規范管理。1981 年，衛生部成立食品衛生標準技術分委員會，并委托中國醫學科學院衛生研究所（國家食品安全風險評估中心前身）制定了食品衛生標準研發五年規劃，發布了調味品、食品添加劑、包裝材料等80 多項標準，包括產品標準、限量標準以及微生物和理化檢驗方法標準。1984 年，我國正式成為國際食品法典委員會成員，積極參與國際食品標準制定。

與此同時，衛生部門開始利用市場機制引導企業注重食品衛生。如廣東省韶關市衛生防疫站為促進企業內部管理，對食品企業實行衛生等級申報評審制度，共分為五等。評審結果向全市通報，對食品衛生三級單位實施限期改進，對四級單位責令停業整頓。另一個重大變化是1988年衛生部、國家物價局、財政部聯合頒布的《全國衛生防疫防治機構收費暫行辦法》，國家事業經費補助相對減少，有償服務成為食品衛生監督機構的重要經濟來源。于是食品衛生監督監測工作由純公益性轉變為消費者與國家共同承擔，由此還明確劃分了各級監管事權。

初步建立市場經濟下食品安全監督體制（1994-2002 年）

1992 年10 月，黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制，提出“實行政企分開，逐步擴大企業生產經營自主權”。在這一背景下，1993 年國務院機構改革撤銷輕工業部，成立中國輕工總會。至此，食品企業正式與輕工業主管部門分離，延續了40 多年的政企合一體制被打破。之后，各類市場主體發展食品產業的積極性被激發，食品產業獲得前所未有的發展。2000 年規模以上食品企業固定資產投資為5103.7億元，是1980 年的30 多倍。隨著產業規模擴大，食品市場轉變為買方市場，產品競爭日趨激烈，消費者選擇范圍變大。

在日益激烈的市場競爭中，食品行業主管部門基本摒棄統購統銷、逐級調撥的舊模式，紛紛下放管理權限。這樣一方面有助于增強食品企業生產經營自主權和靈活性，另一方面也放松了對企業在食品衛生管理方面的要求。個別部門從局部利益出發，非但沒有認真履行《試行法》規定的食品衛生管理義務，甚至還阻撓食品衛生監督部門正常執法。類似地，一些地方出于“發展型地方主義”爭相上馬食品生產企業和批發市場，在20 世紀90 年代初形成“麻雀雖小五臟俱全”的區域性食品產業布局，擾亂了市場秩序。部門和地方在發展經濟與保障食品衛生的政策目標之間產生沖突，保護主義越演越烈。這一時期中國食品安全主要問題已經從“前市場”風險轉變為經濟利益驅動的人為安全質量風險。

面對嚴峻現實，國家采取了一系列舉措打擊地方保護、糾正市場失靈并促進競爭措施 。1993 年年底黨的十四屆三中全會首次提出“改善和加強對市場的管理和監督，建立正常的市場進入、市場競爭和市場交易秩序，保證公平交易、平等競爭，保護經營者和消費者的合法權益”。國家層面對食品衛生的重視程度也不斷提升。1997 年1 月，中共中央、國務院聯合發布《關于衛生改革與發展的決定》，將食品衛生作為“五大公共衛生”之首，強調“認真做好食品衛生、環境衛生、職業衛生、放射衛生和學校衛生工作”。

宏觀背景的深刻變化，為頒布施行十多年的《試行法》正式實施提供了良好契機。在當時國務院法制局和衛生部的大力推動下，第八屆全國人大常委會第十六次會議于1995 年10 月30 日審議通過了《食品衛生法》，標志著中國食品衛生管理工作正式進入法制化階段。

與社會主義市場經濟體制相適應，傳統行政干預手段基本退出歷史舞臺，衛生部門繼續強化國家立法、技術標準、行政執法等工作，同時質量認證、風險監測、科普宣傳等新型監管工具也初現端倪。一是制定了90 余部《食品衛生法》配套規章，涉及食品、食品原料、食品包裝材料、容器、食品衛生監督處罰等方面。各地也制定實施了一批地方配套法規，初步形成了符合國情、層次分明的食品衛生法規體系。二是標準體系建設走上法制軌道。至1998 年底制定并頒布食品衛生國家標準236 項、標準檢驗方法227 項、行業標準18 項，基本形成一個由基礎標準、產品標準、行為標準和檢驗方法標準組成的國家食品衛生標準體系。三是吸收國外先進經驗并結合中國實際，于2003 年制定實施了“食品安全行動計劃”。具體包括推行食品衛生監督量化分級管理制度、良好生產規范（GMP）管理和危險分析關鍵控制點技術（HACCP）管理體系，建立食品污染物和食源性疾病監測網，開展危險性評估。四是廣泛開展食品衛生宣傳教育，從1996 年開始連續11 年開展“全國食品衛生法宣傳周”活動，定期向社會公布食品衛生信息和食物中毒情況，發動公眾參與食品衛生社會監督。

同時，對監管體制也進行了改革。1998年國務院機構改革旨在大幅精簡政府機構和人員，即便在這樣的形勢下，國家依然加強了有關部門的食品安全監管職能。改革后，國家技術監督局更名為國家質量技術監督局，開始承擔原屬衛生部的食品衛生國家標準審批和發布職能以及國家糧食局研究制訂糧油質量標準、制訂糧油檢測制度和辦法的職能。同年，原國家進出口商品檢驗局、原農業部動植物檢疫局和原衛生部衛生檢疫局“三檢合一”，組建國家出入境檢驗檢疫局，統一負責全國進出口食品管理。2001年4 月，國家工商行政管理局升格為正部級的國家工商行政管理總局，除繼續負責城鄉集市貿易食品衛生管理外，還開始承擔原屬質量技術監督部門的流通領域食品質量監督管理職能。2001 年原國家技術監督局和國家出入境檢驗檢疫局合并，組建正部級的國家質量監督檢驗檢疫總局。為打破長期存在的地方保護，工商、質監和后來的食藥監管都實行省以下垂直管理體制，在機構設置及管理、財務經費管理、編制及干部管理等方面區別于一般政府機構。與此同時，農業部門依然負責種植養殖環節初級農產品質量安全監管。至此，中國食品安全監管部門按職能合并完成，為后來的分段監管體制奠定了基礎。

入世后進入科學監管時期（2003-2011 年）

2001 年11 月10 日中國加入世貿組織。“入世”給中國食品安全帶來兩大深刻變化：其一，進口食品大量進入國內市場，知識產權、政策性貿易壁壘等風險不斷增加，消費者食品安全意識也逐步提高，中國食品產業面臨大分化、大重組；第二，隨著中國食品大量出口到國外，食品安全政策議題不再局限于國內和市場層面，而是升級到跨國貿易乃至外交關系高度，從而具有政治意義。

令人遺憾的是，這一時期接連爆發具有系統性、全局性特征的食品安全事件。2003 年安徽阜陽“劣質奶粉事件”充分暴露出監管缺失與部門間缺乏協調等問題。面對類似惡性事件，國家對食品領域的關切日益提升，不再單純關注市場秩序，而是擴展到產業基礎、公眾健康、社會穩定等綜合因素。

為加強部門間食品安全綜合協調，2003 年國務院機構改革在原國家藥品監督管理局基礎上組建國家食品藥品監督管理局，負責食品安全綜合監督、組織協調和組織查處重大事故，同時還承擔保健食品審批許可職能。2004 年9 月，國務院印發《關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發〔2004〕23 號），按照一個監管環節由一個部門負責的原則，采取“分段監管為主、品種監管為輔”的方式，明確了食品安全監管的部門和職能。其中，農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節的監管；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督。從而確立了綜合協調與分段監管相結合的體制。該決定同時明確提出，地方各級人民政府對本行政區域內食品安全負總責，統一領導和協調本地區的食品安全監管和整治工作，建立健全食品安全組織協調機制。作為具體工作，由質檢總局牽頭、會同有關部門建立健全食品安全標準和檢驗檢測體系，同時加強基層執法隊伍建設，由食品藥品監管局牽頭加快食品安全信用體系和信息化建設。

中央編辦于2004 年12 月印發《關于進一步明確食品安全監管部門職責分工有關問題的通知》（中央編辦發〔2004〕35 號），細化了相關部門在食品生產加工、流通和消費環節的職責分工。承擔綜合協調職責后，國家食品藥品監管局于2004 年牽頭組織查處了安徽阜陽奶粉事件，組織制定了食品藥品安全“十一五”規劃，組織開展食品放心工程（2005-2007年），開展省會城市食品安全評價、創建食品安全示范縣區，推動食品誠信體系建設，起草食品安全狀況報告，建立食品安全信息發布和溝通機制等。

2008 年國務院機構改革把國家食品藥品監督管理局從國務院直屬機構改為由衛生部代管的國家局，并將兩者食品安全監管職能對調。衛生部門負責食品安全綜合協調和組織查處重大食品安全事故職責，組織制定食品安全標準，組織開展食品安全風險監測、評估和預警，制定食品安全檢驗機構資質認定條件和檢驗規范，統一發布重大食品安全信息。食藥監管部門負責餐飲業和食堂等消費環節監管和保健食品監督管理的職責等。農業、質檢、工商等部門延續原有職責分工

2009 年2 月28 日，第十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《食品安全法》，原《食品衛生法》同時廢止。根據《食品安全法》規定，國務院于2010年2 月6 日印發《關于設立國務院食品安全委員會的通知》（國發〔2010〕6 號），成立了由國務院領導擔任正副主任，由衛生、發展改革、工業和信息化、財政、農業、工商、質檢、食品藥品監管等15 個部門負責同志作為成員組成的食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構，負責分析食品安全形勢，研究部署、統籌指導食品安全工作，提出食品安全監管的重大政策措施，督促落實食品安全監管責任。

食品安全邁向治理現代化（2012—2017年）

黨的十八大以后，在國家治理現代化的新背景下，中國食品安全也進入新階段。過去，人們對食品安全的認識停留在食品衛生、產品質量等技術層面。在經歷了多次事件后，人們越來越認識到食品安全不能單靠政府監管，必須提升產業素質和引導社會共治，實現產業發展與質量安全相兼容。

2013 年3 月《國務院機構改革和職能轉變方案》獲第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過，改革的目標是整合職能、下沉資源、加強監管，在各級政府完善統一權威的食品藥品監管機構。至此，整合各部門食品安全監管職責以法定形式被固定下來，省以下工商和質監行政管理體制改革也終于實質性啟動。改革組建正部級國家食品藥品監督管理總局，對研制、生產、流通、消費環節食品的安全實施統一監督管理。改革方案特別強調，改革后，食品藥品監督管理部門要轉變管理理念，創新管理方式，充分發揮市場機制、行業自律和社會監督作用，建立讓生產經營者真正成為食品安全第一責任人的有效機制。之后，各地食藥監管部門升格為獨立的政府工作部門，北京、海南等地實行省以下垂直管理體制。地方政府則在鄉鎮或區域設立食品藥品監管派出機構，配備必要的技術裝備，填補基層監管執法空白。

黨的十八屆三中全會提出，改革市場監管體系，實行統一的市場監管。三中全會同時強調完善統一權威的食品藥品安全監管機構。2014 年7 月，國務院發布的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20 號）指出，整合優化市場監管執法資源，減少執法層級，健全協作機制，提高監管效能。從2013 年末開始，一些地方政府在不同層面整合工商、質監、食藥甚至物價、知識產權、城管等機構及其職能，推進“多合一”的綜合執法改革，組建市場監督管理局（委）。監管機構改革后，食品藥品監管職能得以優化，監管水平和支撐保障能力穩步加強，其程度前所未有。如2016 年，有關部門在全國范圍內組織抽檢了25.7 萬批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，比2014 年提高2.1 個百分點；2017 年進一步上升到97.6%，比2014 年提高2.9 個百分點。

在監管能力提升的同時，食品產業穩步發展。根據國家統計局數據，2016 年規模以上食品工業企業主營業務收入接近12 萬億元，占全國工業總產值比重10% 以上，成為國內第一大工業行業和國民經濟重要支柱產業，發展成就令人振奮。

開始新時代食品安全監管模式（2018年至今）

2018年，第十三屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》提出，將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監督管理總局的職責，國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。其中一項主要職責負責食品安全監管。考慮到藥品監管的特殊性，單獨組建國家藥品監督管理局，由國家市場監督管理總局管理。市場監管實行分級管理，藥品監管機構只設到省一級，藥品經營銷售等行為的監管，由市縣市場監管部門統一承擔。

這一輪食品藥品監管機構改革真正體現頂層設計，超脫部門搞改革，超越監管看安全，是新時代的新氣象。誠然，任何改革方案都有優勢和挑戰。但“大市場- 專藥品”模式抓住了當前食藥安全治理的兩大關鍵：食品安全監管的協調力和綜合性，藥品監管的特殊性和專業性。總體上說，是市縣普遍采取市場監管綜合執法的前提下，用“小折騰”獲取“大紅利”的方案，一定程度上有利于監管統一性。