遂昌縣關(guān)于農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革的實(shí)踐探索

□ 遂昌縣自然資源和規(guī)劃局 范林杰

推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。2018年，麗水市委、市政府將農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革工作列入浙江（麗水）綠色發(fā)展綜合改革創(chuàng)新區(qū)重大改革任務(wù)，并在遂昌等地開展試點(diǎn)工作。為切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革工作，遂昌縣堅(jiān)持集體所有、戶有所居、提升效益三大原則，積極采取各種措施落實(shí)集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)、放活使用權(quán)，為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定的多贏局面提供堅(jiān)實(shí)保障。截至目前，遂昌縣已頒發(fā)2本宅基地及房屋租賃使用權(quán)證。

一、主要做法

（一）堅(jiān)持集體所有，落實(shí)村集體所有權(quán)

1.建立宅基地有償使用機(jī)制。出臺(tái)了《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，明確對(duì)于因歷史造成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、“一戶多宅”以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員除繼承房屋以外占有和使用的宅基地，建立由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的有償使用制度，明確有償使用標(biāo)準(zhǔn)，超出規(guī)定面積部分實(shí)行有償使用。如該縣王村口鎮(zhèn)石筍頭村專門出臺(tái)《村級(jí)宅基地有償使用方案》，規(guī)定本村行政區(qū)域內(nèi)凡村民使用集體土地建住宅，超出標(biāo)準(zhǔn)限額部分須交納宅基地使用費(fèi)。宅基地有償使用費(fèi)實(shí)行村有、鎮(zhèn)管、專款專用，用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。

2.實(shí)行宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。通過農(nóng)村土地綜合整治與下山脫貧、大搬快治等集聚工程的有機(jī)結(jié)合，遂昌縣出臺(tái)《遂昌縣農(nóng)村土地整治實(shí)施辦法（修訂）》，以“補(bǔ)償+獎(jiǎng)勵(lì)”方式激勵(lì)農(nóng)村村民自愿退出宅基地，以農(nóng)宅換縣城公寓房，原有宅基地用于復(fù)耕。近十年來(lái)，全縣共實(shí)施農(nóng)村宅基地復(fù)墾項(xiàng)目109個(gè)，新增耕地面積2160畝，平均畝均投入資金9萬(wàn)元，發(fā)放建筑物拆除補(bǔ)助款和復(fù)墾補(bǔ)助款逾8500萬(wàn)元，平均每戶約26000元。

3.探索宅基地統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制。充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，按照分類指導(dǎo)、因地制宜、精準(zhǔn)施策的要求，開展村級(jí)土地利用規(guī)劃編制，有效管理村莊內(nèi)部的土地資源。如該縣湖山鄉(xiāng)長(zhǎng)安村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，該項(xiàng)目計(jì)劃投入資金7487萬(wàn)元，通過村級(jí)規(guī)劃引領(lǐng)，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和環(huán)境整治、美麗庭院打造等有機(jī)融合，進(jìn)一步優(yōu)化宅基地用地布局，切實(shí)解決鄉(xiāng)村發(fā)展中建設(shè)用地緊缺的現(xiàn)狀。

（二）堅(jiān)持戶有所居，保障農(nóng)戶資格權(quán)

1.扎實(shí)推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證。通過集中時(shí)間、集中力量、上門服務(wù)、全程代辦的方式，加快推進(jìn)農(nóng)村確權(quán)登記發(fā)證工作，并在免收不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)房測(cè)繪、權(quán)籍調(diào)查費(fèi)、登記工本費(fèi)和印花稅等進(jìn)行減免，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2018年，全縣累計(jì)受理辦件申請(qǐng)4502份，發(fā)證4106份，減免各項(xiàng)費(fèi)用225萬(wàn)元。

2.分類處置歷史遺留問題。出臺(tái)《遂昌縣農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于協(xié)調(diào)農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)有關(guān)問題的專題會(huì)議紀(jì)要》等政策文件，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)，分為處罰后補(bǔ)辦、處罰后合法部分補(bǔ)辦和處罰后不補(bǔ)辦等三種情況，進(jìn)行分類處置，有效解決資格權(quán)確認(rèn)工作中的一批歷史遺留問題。2018年，累計(jì)解決各類歷史遺留案件600余件。

3.規(guī)范農(nóng)民建房資格審查。充分利用“無(wú)違建”創(chuàng)建成果，將農(nóng)民建房資格審查與“非法一戶多宅”清理同步結(jié)合，建立部門信息共享機(jī)制，有效避免建新不拆舊、一戶宅等現(xiàn)象發(fā)生。近三年來(lái)，全縣深入開展“規(guī)范宅基地管理破解農(nóng)民建房難”專項(xiàng)行動(dòng)，累計(jì)解決4260戶無(wú)房戶、危房戶用地供應(yīng)，落實(shí)建房用地531.6畝。

（三）堅(jiān)持提升效益，適度放活使用權(quán)

1.鼓勵(lì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)社會(huì)資本以代建、租賃等模式與農(nóng)戶聯(lián)合實(shí)施住房改造，允許個(gè)人和社會(huì)工商資本通過簽訂宅基地及房屋流轉(zhuǎn)協(xié)議（期限不超過20年），將流轉(zhuǎn)取得的宅基地及房屋使用權(quán)用于民宿、農(nóng)家樂等經(jīng)營(yíng)。如該縣龍洋茶園鄉(xiāng)村活化項(xiàng)目，計(jì)劃投資7000萬(wàn)元，開發(fā)面積2萬(wàn)平方米，建筑改造面積7000平方米，項(xiàng)目方以租賃方式取得房屋、土地等使用權(quán)，并通過整體規(guī)劃村落、改造升級(jí)房屋建筑等統(tǒng)籌推進(jìn)旅游開發(fā)。

2.穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款。在確保農(nóng)戶基本住房條件的前提下，允許農(nóng)民以宅基地和農(nóng)房的有限年期使用權(quán)作為抵押獲得抵押貸款，使農(nóng)房產(chǎn)權(quán)效益得到進(jìn)一步提升。該縣通過聯(lián)合人民銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等單位開展農(nóng)房及農(nóng)房租賃權(quán)的抵押貸款和抵押登記工作。2018年，累計(jì)辦理農(nóng)房抵押戶數(shù)為86戶，貸款額為1062.3萬(wàn)元。

3.大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織。基于以前村集體經(jīng)濟(jì)組織薄弱，難以對(duì)空閑宅基地有償收回和實(shí)現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)這一現(xiàn)實(shí)，通過建立村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目庫(kù)，加大產(chǎn)業(yè)幫扶、金融扶貧、結(jié)對(duì)幫扶力度，發(fā)展農(nóng)家樂（民宿）、來(lái)料加工、農(nóng)村電子商務(wù)等農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)，大力實(shí)施“十箱蜂萬(wàn)元錢”、一畝山萬(wàn)元錢”等工程，拉動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入，既提升了宅基地市場(chǎng)價(jià)值，又夯實(shí)了村集體對(duì)宅基地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)。2018年，全縣所有行政村集體經(jīng)濟(jì)總收入均超過10萬(wàn)元，136個(gè)村經(jīng)營(yíng)性收入超過5萬(wàn)元。

二、存在的問題

（一）使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍有限

雖然法律規(guī)定農(nóng)村村民“一戶一宅”，但由于房屋繼承等原因，客觀存在許多所謂“合法的一戶多宅”的現(xiàn)象，存在不少的閑置農(nóng)房。但由于相關(guān)法律規(guī)定“受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)受限。

（二）產(chǎn)權(quán)登記“兩違”問題多

農(nóng)村違法違建處置機(jī)制沒理順、部門間職責(zé)不明確嚴(yán)重影響發(fā)證進(jìn)度。一方面是主體建筑違章普遍。根據(jù)房權(quán)登記實(shí)施辦法，超建農(nóng)戶按規(guī)定必須在補(bǔ)交罰款后補(bǔ)辦用地手續(xù)，再做證。而登記發(fā)證過程中，農(nóng)戶并不愿意按照規(guī)定收繳違章罰款，農(nóng)戶交款意識(shí)也不強(qiáng)。另一方面是附房建設(shè)違章突出。農(nóng)戶在房屋旁搭建豬圈、廚房、廁所等現(xiàn)象突出，在推進(jìn)農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記過程中，部分農(nóng)戶擔(dān)心附房超出宅基地使用權(quán)審批范圍被罰款或當(dāng)違建房拆除，出現(xiàn)不申請(qǐng)登記的情況，影響農(nóng)房登記進(jìn)度，也制約了宅基地“三權(quán)分置”改革工作深入推進(jìn)。

（三）村莊建設(shè)規(guī)劃不到位

由于歷史原因，大部分農(nóng)村建設(shè)用地布局不合理、用地管理受限的問題凸顯，主要表現(xiàn)為：一是新增建設(shè)用地布局、選址隨意，缺少統(tǒng)一規(guī)劃，呈現(xiàn)散亂狀態(tài)，集聚效應(yīng)差；二是村莊內(nèi)部使用功能混雜現(xiàn)象明顯，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地與居住用地未合理布局，村莊配套基礎(chǔ)設(shè)施如文體娛樂用地、醫(yī)衛(wèi)慈善用地有所缺失，且分布不均衡，在一定程度上影響后期開發(fā)利用。

三、幾點(diǎn)建議

按照三權(quán)分置改革的要求，結(jié)合遂昌的實(shí)際，可以在以下幾個(gè)方面加以探索。

（一）縣域范圍內(nèi)宅基地跨村流轉(zhuǎn)

探索農(nóng)村宅基地縣域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織空間置換流轉(zhuǎn)的新機(jī)制，引導(dǎo)村莊集聚，實(shí)現(xiàn)縣域范圍內(nèi)資源的整合和集約節(jié)約利用。在法律框架下，允許住房困難戶到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍內(nèi)其他村調(diào)劑建房指標(biāo)，同時(shí)謀劃建立村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性土地交易平臺(tái)，統(tǒng)一對(duì)外推介流轉(zhuǎn)土地和閑置農(nóng)房，并加強(qiáng)監(jiān)管。

（二）加快農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作

堅(jiān)持尊重事實(shí)、一戶一宅、法定面積的原則，按不同時(shí)期、不同情形、不同方法，妥善處理歷史遺留問題的原則，加快農(nóng)房確權(quán)登記發(fā)證農(nóng)戶的登記發(fā)證工作，明確宅基地權(quán)屬，保障現(xiàn)有宅基地權(quán)利人合法權(quán)益。

（三）加快實(shí)現(xiàn)村級(jí)層面的“多規(guī)融合”

充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)用地的數(shù)量、布局和規(guī)模控制，將村莊環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施完善、人居環(huán)境設(shè)計(jì)、農(nóng)田設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引等內(nèi)容進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，保證村莊建設(shè)發(fā)展的可持續(xù)。