市、縣政府組織征地行為的性質及爭議處理路徑

□ 浙江省司法廳 張傳政

市、縣政府作為統籌地方經濟發展、財政投資、用地保障、補償安置、矛盾化解等事務的一級政府，在征地工作中的角色極為吃重。對其組織征地行為如何定性、約束，一直爭論不斷。

一、組織征地行為的定義與內涵

《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十四條、第六十四條第一款分別規定了地方各級人民政府及其工作部門的職能。當一項行政管理職責較為重大、需要多個行政機關（政府部門或下級政府）分工協作、共同承擔時，就需要一個行政機關來組織，而政府（尤以市、縣政府最為典型）是最適合的組織機關。（除了本文所討論的組織征地行為，諸如組織實施城中村改造、移民安置項目等亦然。）

根據《土地管理法》及其實施條例、浙江省實施辦法、《浙江省土地利用總體規劃》《浙江省土地整治條例》《浙江省土地監察條例》、以及《土地利用年度計劃管理辦法》《建設用地審查報批管理辦法》《征收土地公告辦法》等規定，征地是一項涵蓋土地管理各領域的重大事務，市、縣政府的組織征地行為涵蓋征地的準備、報批和實施三大階段，包含組織決策、財務安排、人力調度、任務分工、監督問責等多種行為，是內、外部，具體與抽象行政行為的綜合。

二、政府組織征地行為的三大階段及其可訴性

在征地準備階段，市、縣政府主要是根據國家投資、招商引資和各類項目主體建設用地需求，以及土地利用總體規劃控制要求和省下達的農轉用、補充耕地、增減掛鉤等建設用地控制指標確定年度征地計劃（往往涉及哪些項目可獲得用地保障），并安排征地資金、征求被征地村意見（含征地告知、聽證、召開村民代表會議、簽訂征地協議等）、規劃修改、勘測定界等征地任務。本階段中，征地計劃屬于重大行政決策，一般認為并非具體行政行為，不可訴（未被列入年度用地計劃的擬用地主體可否起訴尚存爭議）；而安排資金屬于內部財政行為，不具有外部性，不可訴；征地程序多系過程性行政行為，有待征地批準后方生效，還是不可訴；規劃修改亦屬抽象行政行為不可訴，勘測定界為事實行為不可訴。

在征地報批階段，市、縣政府主要承擔審核、督促檢查等職責，且屬于建設用地審批行為的初始階段，不可單獨起訴。

在征地實施階段，市、縣政府承擔征收土地方案公告、征地補償安置標準制定及方案批復（此中涉及征地補償安置標準的確定及費用的撥付等）、征地補償安置標準爭議協調與征地補償安置爭議的裁決、房屋拆除及收回集體土地等職責。現今學界與實務界的共識是除征地公告、信訪等行為不可訴外，其他征地協調、裁決及征地補償安置方案批復等可訴。當事人尋求救濟的組織征地行為在實踐中多指階段行為。

三、組織征地行為爭議的處理路徑

由于組織征地行為爭議涉及建設項目、征地報批、補償安置等不同環節，利益主體眾多，法律關系復雜，市、縣政府因其組織者身份，具有充足的政策、財力、人力、物力化解矛盾，故成為解決征地爭議的熱門選擇。但根據行政訴訟“一行為一訴”原則，該行為因其多行為混同的特征大多無法進入實體審理階段，當事人若糾結于此只會虛耗時光，因此釋明與引導極為重要。

尤其是越來越多的當事人以“市、縣政府未履行組織征地行為職責”之由提出《履職申請書》，對此要根據其訴求（若表述籠統，應通過電話或書面補正讓其明確）判定是否屬于市、縣政府的職責后進行處理。

因此，根據權責統一、行政調解、社會風險穩定評估等各類政策要求，組織征地爭議的化解，最終要回歸到市、縣政府層面（甚至更高級政府層面），統合征地、調解、信訪等力量綜合施策，積極化解，切勿就案辦案。