桐廬縣關于盤活存量、提質低效土地的實踐與思考

□ 桐廬縣規劃和自然資源局 易 輝 張艷暉

桐廬縣地貌“八山半水分半田”，山多地少、后備資源嚴重不足，新增建設用地供應不足與存量低效用地大量存在的問題長期并存。一直以來，桐廬縣高度重視存量低效用地消化利用工作，將存量挖潛作為全縣產業轉型發展、突破空間制約的重要途徑，通過實施差別化調控和多元化改造，充分激活存量資源，賦予桐廬土地資源更高效益的“二次生命”。

一、主要盤活舉措

（一）細排查、深摸底，全面清理存量資源底數

批而未供土地情況。結合1999年以來的農用地轉用數據、供地數據進行全縣批而未供土地大清查。同時通過杭州市土地利用專題系統，將批而未供數據存在的重復、錯漏情況對照2017年最新的遙感影像圖和現場踏勘情況逐宗逐塊進行校驗、糾正、補漏、更新，并按未用未供、已用未供、邊角夾心地塊給予歸類。根據調查整理，從1999年1月1日至2018年7月31日桐廬縣有批而未供土地1572宗、11023畝。其中，未用未供土地816宗、7237畝，占總量的66%；已用未供土地546宗、3433畝，占總量的31%；邊角夾心地塊210宗、353畝，占總量的3%。

供而未用土地情況。分組分鄉鎮對全縣約定在2018年12月31日前要求開工建設的供而未用土地進行核查，整理出供而未用土地44宗、939畝。其中，超過合同約定開工期限1年以上而未開工的項目28宗、550畝（其中超過合同約定開工時間1年以上2年以內的7宗、111畝；超過合同約定開工時間2年以上的21宗、439畝）。

低效產業用地情況。按照“畝均論英雄”工作要求，結合2015年桐廬縣工業用地調查情況，重新對全縣有確權供地的國有建設用地進行調查，核查每宗工業用地確權面積、實際用地面積、建筑面積等。編制新一輪全縣城鄉低效用地再開發專項規劃（2018-2027年），擬納入低效用地面積4519畝，其中縣經濟開發區低效用地面積為1217畝，占低效用地總面積的26.92%；健康城低效用地面積為666畝，占低效用地總面積的14.74%；橫村鎮低效用地面積為472畝，占低效用地總面積的10.44%。

(二)重謀劃、定計劃，全力抓好土地供應管控

切實轉換用地理念。牢固樹立“先存量后增量”的用地意識，落實新增用地指標安排上實施新增建設用地計劃分配與存量建設用地盤活相掛鉤。針對桐廬縣存量用地大量存在的實際，鄉鎮（街道）、平臺在存量用地沒有用完的基礎上，一般性產業供地將以存量為主，不予安排新增建設用地指標，倒逼用地主體轉變只用增量、不用存量的用地觀。

精準投放用地指標。堅持“好鋼用在刀刃上”，對重點區域、重大項目優先保障。土地供應不再廣撒“胡椒面”，堅持把好的土地提供給好的項目。對一些效益差、占地面積大的項目，進行甄別聯審把關，避免土地供應后造成閑置浪費。

科學制定土地出讓計劃。摸底各鄉鎮（街道）、平臺項目用地實際需求，將不符合土地利用總體規劃、尚未辦理農轉用及征收手續、無意向用地需求等項目進行核減，從節約集約、統籌安排高度，制定出全年土地出讓計劃。

（三）精施策、準發力，打好存量消化利用攻堅戰

成立專班。成立由縣長掛帥的“畝均論英雄”改革工作領導小組和“工業園區改造提升”工作領導小組，明確各成員單位工作職責，同時各鄉鎮（街道）、開發區建立相應工作推進機制。縣國土、經信部門專門分別成立專班，定期召開聯席研討會議，專職履行日常監管、督查職責，加快推進工作落實。

分類施策。針對排查出來的批而未供、供而未用、城鎮低效土地，制定下發《關于印發〈“批而未供、供而未用、城鎮低效”土地盤活利用工作方案〉的通知》，指導鄉鎮（街道）、平臺制定具體消化利用和處置盤活方案，形成“一地一方案”。精準施策、精準發力，要求盯緊一塊、盤活一塊、用好一塊。一是加快批而未供土地消化利用，通過加快高產高效項目精準落地、加大已用未供農民建房補辦供地、保障重大民生、基礎設施項目用地等多種方式積極推進批而未供土地消化利用。近兩年，全縣已消化批而未供土地面積2840畝，其中該縣分水鎮緊抓“坡地村鎮”政策紅利，著力發展鄉村旅游投資項目，先后引進生龍湖、寧緣山莊、珊瑚嶺樂園、八曲山莊等鄉村旅游項目，加快分水鎮客運中心、醫療衛生項目和商住項目配套落地，消化批而未供土地44宗、537畝。二是督促供而未用土地開工建設。通過消除障礙動工一批、幫扶解困開發一批、采取措施收回一批、落實收費處置一批和因地制宜處理一批等措施處置，近兩年督促供而未用土地開工建設194宗、5400畝，其中包括杭黃安置區A 區塊、江南油庫等民生基礎設施等項目。三是促進低效用地提質增效。通過協商收回、收購儲備、提高土地利用率、臨時改變房屋用途等手段，推出“退二優二”“退二進三”“騰籠換鳥”等鼓勵政策，近兩年推進低效用地再開發地塊120宗，2747畝。其中，縣經濟開發區先后通過退二進三、收購再出讓等方式先后將原摯友科技、原美克瑞斯、原康基醫療等12家企業地塊的工業用地再開發為商業、住宅、辦公等三產經營性項目，充分實現了土地優地優用，讓低效用地煥發出勃勃生機，推動了土地集約高效利用。

明確考核。將“存量建設用地盤活”與“園區改造提升”列入縣委鄉村振興專項考核。制定印發《關于分解落實2018年度存量土地盤活目標任務的通知》，明確各鄉鎮（街道）、平臺年度批而未供土地消化利用、供而未用土地開工建設、低效用地再開發及盤活存量建設用地任務。健全月度跟蹤、季度督查、定期通報、年度考核的工作推進機制，加強指導協調、進度分析和跟蹤檢查。及時總結工作經驗、做法、成效和典型案例，強化示范帶動，營造盤存挖潛的濃厚氛圍。

（四）強招引，大集成，全局構建盤活服務體系

政策引導。打好政策組合拳，堅持“畝均論英雄”理念，結合工業園區改造提升、“雙創”平臺（小微企業園）建設以及、工業用地畝均稅收三年倍增計劃等行動，形成提升畝均效益的組合政策體系。在土地要素保障上，對符合政策導向的項目用地，予以傾向支持。在土地價格上，實行地價優惠，降低企業用地成本，對符合全縣發展的戰略性新興產業、先進制造業、信息經濟產業等屬于優先發展且用地集約的工業用地項目，按不低于所在地土地等別對應工業用地出讓最低價標準的70%確定土地出讓起價。

平臺依托。主動融入縣投資項目“一站式”服務中心，將及投資類項目審批全部受權進駐“一站式”服務中心。同時，依托“一站式”服務中心，凝聚項目供后履約監管合力，確保供后監管有力有序，防止新存量用地發生。打好企業“退二優二”“退二進三”“騰籠換鳥”等組合拳，支持企業“零地”改造，倒逼企業轉型升級，提高土地利用效率。2018年完成3宗“退二進三”項目，用地面積45.537畝，繳納出讓金3072.62萬元。其中兩宗為就地改造，將工業用地改變用途為商服用地，用于開辦賓館行業；另一宗為臨時改變用途項目，將原廠房臨時改變2年用于開辦桐廬康禧醫院，使得舊土地上長出新效益。

項目招引。積極利用存量招商，梳理出桐廬縣重點優質存量用地一張圖，為項目引進提前做好用地準備。2018年，桐廬縣先后在桐廬和上海等地成功舉辦了土地招商推介座談會，吸引碧桂園、綠城、天陽等30多家知名房企參加。會上推出的縣城梅林路與閬苑路交叉口南側商住地塊，出讓面積52畝，經過193輪角逐，創桐廬樓面地價新高，這也是低效用地再開發的顯著成果。

企業重組。2018年，桐廬擬并購重組標的工業企業7家，浙江金帆達生化股份有限公司收購兼并桐廬貝斯特化工有限公司用地39畝，用于轉型升級項目。鳳川的樺桐家私收購盤活迎軒科技、精工不銹鋼兩塊低效用地近50畝，用于擴大生產線。富春江的伊思特鐵林電子科技實現股權轉讓，低效盤活11畝；分水的鴻錦文具兼并重組城捷液壓泵用地17畝。同時，加快實施低小散專項整治，自2017年開展“低小散”整治工作以來，累計完成整治提升項目202項（家），其中淘汰落后產能39項（家）。

二、遇到的主要問題

（一）節約集約用地意識不夠緊迫

2015年以來，國家下達給浙江省、市、縣的新增建設用地指標逐年急劇減少。而部分鄉鎮街道、平臺仍未認清形勢，“重增量輕存量”的思維根深蒂固，寄希望于爭取更多的新增用地指標來保障經濟社會發展需求，對存量低效土地挖潛增效重視不夠。

（二）盤存挖潛合力不夠強勁

各相關部門按照各自的工作職責和工作標準推動工作，缺乏有效的溝通協調，并未形成統一的工作步調和合力。比如閑置土地認定處置工作中，未能達成統一認識，閑置原因認定隨意。對新招引的投資建設項目把關認識不一致，未能對項目的用地需求、企業投產能力、運營情況做科學研判，使項目用地未能達到充分的節約集約利用，出現需大于用、項目落地后缺乏投產建設能力、用地全部或部分閑置。

（三）土地供后監管機制不夠健全

從項目前期招引到土地交付至竣工驗收，國土、住建、發改等相關部門均有參與，土地供應事前、事中、事后銜接存在空白，管理存在盲區，導致對土地受讓方的開發利用進程不能及時掌控，缺乏問題的發現機制。

（四）相關法規政策不夠完善

一是低效用地沒有統一的定性或定量的認定標準，更缺乏規范、有力的法律法規作為處置依據，給全縣低效用地的摸排定性帶來極大難度，倒逼進度緩慢。二是土地使用稅、水電價、排污權、用能權、用地權等差別化政策還沒建立健全，未能發揮激勵、倒逼作用。

三、相關工作建議

將土地用好用足、產出更大價值，是政府的基本職責。下一步，桐廬縣將貫徹落實“畝均論英雄”理念，采取更加有力的舉措全力盤活存量閑置低效用地，為“產業強縣”戰略的深入實施提供堅實的土地要素保障。

（一）加快理念轉變和政策完善

一是加強組織領導。進一步完善縣級存量、閑置、低效產業用地提質增效工作小組，構建“政府引導、鄉鎮（街道）平臺主導、企業參與”的盤活機制，凝聚工作推進合力，確保工作取得實效。二是完善政策依據。積極探索創新，出臺可參考、可操作的閑置、低效用地利用指導意見，一方面鼓勵企業低效再開發，減負增收，另一方面增加鄉鎮（街道）紅利刺激。三是加強宣傳造勢。充分利用互聯網新媒體及傳統電視、雜志等渠道，加大對節約集約用地里面的宣傳，對盤存挖潛典型案例的宣傳，強化鄉鎮（街道）、部門、企業的節地意識，強化“先存量、后增量”用地原則，營造存量挖掘、提質增效的良好氛圍。

（二）規范用地保障和供后監管

一是健全以土地利用質量效益為核心的考核評價和利益掛鉤機制。進一步突出建設用地年度計劃指標分配與供地率、人口密度、產出強度等利用情況的掛鉤機制，倒逼地方重視已批土地的供應利用。對土地開發強度過高、批而未供存量大、規劃空間透支地區，嚴格執行建設用地減量化或零增長。二是出臺《關于加強用地保障促進產業發展的實施意見》，鼓勵以租賃、分層或分幢轉讓等方式供應標準廠房，推行先租后讓、租讓結合等方式，滿足市場不同用地需求。完善工業用地差別化管理政策，推進工業用地的彈性供應，合理確定土地出讓起始價。三是強化供后監管。實施產業資格審查和項目用地準入管理。全面實行標準地制度，將投資、畝產、能耗、環境、建設等標準納入土地“招拍掛”出讓條件。加大供后監管力度，充分發揮縣投資項目“一站式”服務中心的牽頭引領作用，按照招商投資協議和履約監管協議的約定，嚴格按照時間節點進行核驗評估，并將評估結果告知鄉鎮街道、平臺。

（三）深化企業服務和畝均效益提升

一是以畝均萬元以下企業出清行動為載體，在充分發揮差別化政策倒逼機制的同時，突出企業服務理念，切實了解企業低效用地的原因、企業訴求和下步發展規劃，幫助企業擬定改造提升方案，以服務促轉型。二是加快建立科學評價體系，針對全縣產業發展實際，對全縣重點傳統制造業和服務業重點行業，開展分行業“畝產效益”綜合評價。三是建立健全差別化政策執行的機制。依據企業“畝產效益”綜合評價結果，加快完善用地、用電、用水、用能、排污等資源要素差別化價格政策，擴大差別化價格實施行業范圍。探索推進土地、用能、排污權等資源要素市場化交易，加快資源要素向綜合評價高的優質企業集聚。制定低效企業退地激勵機制，引導企業退低進高轉型升級，提升土地利用效益。