新形勢下破解農民建房難問題的思考
——以平湖市為例

□ 平湖市自然資源和規劃局 高浩健

切實保障農民建房，是法律賦予各級黨委、政府的重要職責，是改善農民生活條件的最基本保障。當前，農村建房需求大，但供給顯得不足，老百姓對此很有意見。必須正視問題，認真分析原因，對癥下藥，綜合施策，切實解決建房難問題，落實好農民建房這項農村最重要的民生。

一、近年來加強農民建房保障的主要工作

近年來，平湖市把保障落實農民建房作為一項重大民生工程，以城鄉統籌發展為指引，以“兩新”工程建設為載體，調整優化規劃布局，積極落實用地指標，大力開展綜合整治，不斷滿足農村發展用地需求，切實加強農民建房保障工作。

（一）堅持集聚發展方向

從2008年率先在嘉興市開展宅基地置換新社區建設以來，平湖市堅定農房集聚方向，不斷探索實踐，凝聚共識，攻堅克難，一以貫之推進農房改造集聚，既保障農民建房合理需求，又促進新農村建設。在工作推進中，及時分析“兩新”工程建設、農民建房保障及管理工作上的問題，進一步統一思想認識，協同相關部門，在完善村莊建設規劃、調整土地利用規劃、加強用地指標保障、建立建房管理長效機制等方面落實了具體舉措，推動形成合理保障、有序建房、依法管理的新機制。2016年、2017年連續兩年將解決農民建房問題列入政府實事項目加以落實。

（二）抓好村莊布點規劃

村莊規劃是建房的前提和基礎。2014年，平湖市認真吸取以往規劃自上而下而導致的“科學性不夠、接地氣不夠和可操作性不夠”等問題，重新啟動了村莊布點規劃工作。在規劃調整過程中，市委、市政府先后6次進行專題研究，堅持“就近城鎮化”方向，避免“原地城鎮化”誤區，提出按照“大穩定、小調整”原則，穩步有序推進村莊布點規劃調整優化。市里不定布點數量指標，主要是業務指導和梳理匯總；以各鎮街道為單位，委托設計單位進行規劃方案編制；村級組織和廣大村民全過程參與。階段性的規劃方案，第一時間在村務公開欄進行公示；最終上報的規劃，均由村民代表大會決議通過。本輪“1+X+n”村莊布點規劃，該市共確定130個農民建房點，其中“1”新市鎮社區54個；“X”城鄉一體新社區46個；“n”傳統自然村落30個。規劃近期至2020年集聚3.8萬戶、占比超過45%，遠期至2030年規劃集聚6.7萬戶、占比超過80%。

（三）落實建房用地空間

堅持“多規合一”尤其是村莊規劃與土地規劃相銜接的要求，專項匹配落實農民建房用地空間。2015年，在全市土地利用總體規劃（2006-2020年）執行中期調整完善中，按照2015年初最新調整審批的村莊布點規劃（2014-2030年），著重匹配近期村莊布點用地需求，在全市2.8萬畝新增用地空間中，單列新農村新增建設用地空間6830畝，占全市新增總量的24%。這些用地空間可以由鎮、街道結合年度用地安排，通過編制規劃實施方案后直接使用。2016年，平湖市開展了永久基本農田核減工作，又專項安排各鎮、街道新農村及農民建房用地核減8500畝，占全市永久基本農田核減總量的1/5。這些核減地塊可以通過安排縣級土地利用總體規劃預留指標后調整為允許建設區，為下一步農民建房落實了彈性空間。同時，每年根據農民建房實際需要，通過使用市預留指標進行規劃局調，合理安排好年度新增用地調節指標，保證了急需搬遷農房的建房落地。

（四）加強用地指標保障

依托村級土地民主管理機制，每年組織開展土地整治復墾和農房搬遷集聚意愿調查，會同鎮村干部，采取多種形式，宣傳土地整治、搬遷集聚，面對面講解政策、調查摸底、進行動員，摸清農民建房意愿情況。根據農民要求和實際需要，通過建房專項指標安排一點、土地整治復墾落實一點、存量建設用地調劑一點等辦法，保證農民建房用地指標。一是復墾搬遷。通過農村土地綜合整治，出臺激勵政策，有序引導項目區內農戶向“1+X”點集聚。二是“n”點翻建。結合美麗鄉村建設，充分利用現有空間和土地，推進自然村落保留點的農房改造。三是內部調劑。對村集體存量宅基地，在村集體組織成員內部流轉、調劑。四是公寓房或貨幣安置。探索宅基地退出機制，鼓勵有償退出宅基地，鼓勵置換公寓房。2014年至2017年，全市共安排農民建房計劃指標3155畝，復墾周轉指標2741畝。

（五）強化農民建房管理

為規范農民建房管理，先后出臺農房改造集聚實施意見、農民建房用地管理辦法等規范性文件，保障農民依法有序建房。一是加強建設管理。在用地審批上，改革農民建房審批制度，下放審批權限，減少審批環節，優化審批流程。在建設管理上，嚴格執行“四公開、四到場”制度，未經竣工驗收不得辦理有關權證。在日常監管上，加強村鎮建筑工人業務培訓，建房施工人員必須持證上崗，確保農房建設質量和安全。二是嚴格“兩違”管控。實行農村“兩違”網格化、網絡化管理，完善市鎮村三級動態巡查機制，落實綜合執法隊員聯村包戶巡查責任，嚴控原地翻建和“一戶兩宅”。同時，對泥木工加強管理，一經發現參與“兩違”，立即吊銷其執照。2014年以來，518戶“一戶兩宅”和75戶“回頭看”新增戶全部處置到位。三是健全長效機制。實行“兩掛鉤”制度，將保障農民建房與基本農田保護補償、用地審批工作掛鉤，對農民建房管理不到位或出現違法建房的，扣減直到停止發放基本農田保護補償資金；土地違法案件未銷號結案的，暫停相關用地審批。強化村規民約，讓農民建房管理更自覺、更規范、更有序。

二、認真分析當前農民建房存在的主要問題

雖然各級黨委政府在農民建房保障方面做了大量工作，也取得了明顯成效，但由于種種原因，近幾年農民建房難問題仍然比較突出，基層和老百姓意見較大。以平湖為例，主要存在以下問題。

一是土地空間仍顯不足。土地利用總體規劃與村莊布點規劃的用地規模不相匹配，土地規劃調整完善時落實的用地空間，經過幾年的建設，已所剩無幾，一些鎮街道（例如廣陳、林埭等）已基本用盡，土地規劃空間緊缺的問題十分突出。

二是村莊布點不夠完善。全市130個新社區集聚點，明顯比周邊地區少。而且有的雖有布點以及落實空間，但缺乏吸引力而沒有實質啟動。近年來隨著城鎮環境綜合整治、美麗鄉村建設的加快推進，老百姓希望到“1”點集聚、在原地翻建的呼聲比較強烈，對調整優化村莊布點的要求比較急迫。

三是用地保障困難較多。上級下達的年度用地計劃逐年減少，而該市經濟發展、招商引資、社會事業和基礎設施建設、農民建房對土地要素的需求呈上升趨勢，土地供需矛盾十分突出。雖然通過土地整治復墾，緩解了農民建房土地指標壓力，但仍不能滿足當前“井噴”式的建房需求。

四是政策機制需要創新。尤其是在多方式、多渠道解決農民建房需求，鼓勵公寓房安置、探索有償退出等方面，還剛剛起步，需要加強政策宣傳、加大工作力度。在推進有序建房上，如何建立完善工作機制、落實切實可行的建房計劃、發揮基層組織作用等方面，也需要探索和加強。

三、切實加強保障破解農民建房難問題的重點措施

抓好農民建房，事關新型城鎮化進程，事關農業農村現代化，是一項實實在在的民生工程。必須思想上高度重視，行動上立說立行，采取有力有效措施，多管齊下，綜合施策，著力加強農民建房保障工作，努力破解農民建房難問題。

（一）要優先保障農民建房用地空間

2018年，平湖市啟動了全市土地利用總體規劃修編，通過對全市到2020年土地規劃剩余新增建設用地空間進行全面統籌和調配，進一步優化完善用地布局。修編中，已經充分考慮全市村莊布點現行啟動規模和規劃新增用地需求、規劃期擬搬遷農戶數、近三年農民安置用地需求，加強全面統籌，突出農民建房民生用地，對錯位、漏配的用地布局進行優化，建立空間調優機制，做好分時序保障，以緩解當前農民建房推進中出現的土地規劃空間不足、土地空間與村莊規劃空間錯配等問題，確保到2020年前農民建房用地空間充足、落地有序。同時，在規劃調整中做好農民建房專項用地空間跟蹤制度，避免空間挪用或安排不足情況。

（二）要加快編制實施村土地規劃

用好省政策紅利，抓好村土地利用規劃編制，探索農民建房用地更大流量。重點在調查摸底基礎上，對有用地需求的村開展村規劃編制，以編制村規劃為載體，在保護紅線、保護耕地的前提下，以現狀為基礎，探索通過對現有零散村莊點進行整治，實現原有農村宅基地用地總量減量，產生“流量”指標優先保障新農村農民建房用地，促進農村產業發展、基礎設施和公共服務設施配套建設。以全域土地整治為抓手，以村域整體為單元，將農村建房、農田改造、美麗鄉村建設、環境綜合整治等各專項工作有機整合到土地整治平臺，從生產、生活和生態三方面優化布局，通過規劃編制和實施，不但為新農村集聚、農民集中建房居住置換更多流量空間，更進一步促進耕地集中連片、質量提升以及農村配套公共服務和基礎設施更加完善。在2017年已經編制完成廣陳鎮三個村土地利用規劃、啟動曹橋三個村規劃編制基礎上，2018年按需按實際在全市范圍內開展村土地利用規劃編制工作，目前鎮街道積極性高，總體進展較快。

（三）要實事求是抓好村莊布點調整優化

按照“多規合一”要求，通過建立統一的空間規劃體系，推進建立城鄉一體的資源配置、優勢互補的發展機制，暢通農民建房規劃布點從藍圖到落地要素保障路徑。積極協調規劃建設、農辦、國土等部門，研究對接，結合當前美麗鄉村建設，從充分利用存量角度出發，爭取在政策范圍允許的條件下，增加保留特色村落規劃數量，進一步充實優化“1+X”布點規劃中的“X”，引導農民建房形成更合理、更優化的空間布局，也為緩解農民建房用地壓力找尋出路。特色村落點的調整或增加應在結合美麗鄉村建設的基礎上，選取原有農民宅基地密度高、田塊平整，在后期適宜有機更新的點。“X”點的調整應該結合平湖市公寓房推廣相關政策，重點考慮當前村集體意愿，尤其是本村既沒有“1”點也沒有“X”點的村集體農戶搬遷意愿，確保統盤考慮。

（四）要多途徑落實建房用地計劃

結合平湖市農村土地整治規劃，及早部署、做深做細農民建房意愿調查，為下一步安排落實用地保障工作打下了基礎。在指標安排上，繼續通過建房專項指標安排、土地整治復墾落實、存量建設用地調劑等辦法，保證農民建房用地指標。強化向上匯報溝通，加大指標爭取力度，落實保障一批農民建房用地指標。加強全市統籌協調，對農民建房用地不足的，從全市年度用地計劃中予以考慮和安排。

（五）要全面推進全域土地綜合整治

全域土地綜合整治，是解決農民建房用地保障的主要途徑。要堅持試點先行，突出復墾重點，加快工作推進。一是加大政策激勵力度。建立市土地整治專項資金，專門用于整治復墾以獎代補。調整提高財政補助力度，發揮政策“四兩撥千斤”作用，進一步調動搬遷復墾的主動性。二是探索復墾節余指標價值化。建立完善市復墾指標交易平臺，引導節余指標在全市范圍內有償調劑，提高調劑指導價。積極協調金融機構，抓好節余指標“地票”質押，拓寬融資渠道。三是推行土地整治新模式。推進新埭鎮興旺、姚浜整村搬遷試點工作，實行搬遷農戶、周轉指標、項目資金“三封閉”管理，即對項目區內農戶實行定點定位、實施整體搬遷，周轉指標用于搬遷安置和異地調劑，項目資金全部用于項目區拆舊復墾、新區建設和農戶補助。四是注重調動村級組織實施項目積極性。積極推行以村集體經濟組織為主體實施項目，整治項目獲取的復墾指標調劑交易等收益，全部歸村集體經濟組織所有。特別要明確，復墾周轉指標要首先保障農民建房，不落實建房安置用地的，不得掛鉤用于產業項目。國土資源部門在整治項目立項審批時，要嚴格把關，防止指標被移用。

（六）要完善配套政策和工作機制

市政府出臺政策，調整城鎮核心區內住房建設方式，劃定區域，明確該區域內，不再安排自建房，涉及搬遷和拆遷的，全部實行公寓房安置。進一步完善有償退出機制，對在城鎮有其他住房的，要鼓勵退出宅基地，通過經濟杠桿特別是增加補償標準，來調動自愿退出宅基地的積極性。同時要總結經驗教訓，建立完善工作機制，綜合考慮農房建造時間、實際需求等，每年制定落實鎮街道建房計劃，尤其要發揮村民自治作用，加強政策宣傳和引導，農戶申報建房時，村級組織、各鎮街道就要引導好，對老百姓建房進行有序安排。