基于組織法視角下的市場監管體制改革分析

■劉 琳

（廣州市城市更新規劃研究院）

前 言

市場經濟體制改革創新是保障并鞏固改革成果的重要關鍵。目前，我國正處于計劃經濟朝向市場經濟過渡時期，市場經濟建成時間并不長，部分地區企事業單位計劃經濟觀念仍未深入人心。政府在市場經濟中所起到作用不夠明顯，也容易出現政監不分，權力配置同質化現象。這些情況都不利于市場監管體制改革創新。因此，要做到響應上級號召，注重資源配置，充分發揮出政府引導作用，在提高行政服務水平基礎上完善相關法律法規才是目前基于組織法下政府應對市場監管體制改革必然選擇。

1 行政組織法相關概述及市場監管體制改革理論分析

1.1 組織法概述

組織法也稱為行政組織法。是指規范行政主體以及相互關系的各種法律規范總稱。通過行政組織法可以對行政機關設置、任務、權利、職責等內容進行統一規范和管理[1]。由于不同國家國情和政治不同，對于組織法確立和理解也各不相同。因此，各個國家行政組織法也存在較大差別。從整體來看，行政組織法逐漸會朝向民主化、專業化等方向發展。

1.2 市場監管體制改革理論分析

對于市場監管體制改革方面問題體現以和磨合其產生問題和實際操作中產生的問題為主。因此，基于組織法下市場監管體制改革需要一個漫長過程。在改革過程中也會涉及到以下理論。

其一是整體型政府理論。該理論是數字化時代發展的產物，是一種新型反思結果，也是對新公共理論難以應對社會管理和公共服務日趨復雜化的一種回應。將政府部門合作分為結構性和程序性兩個方面，兩者分別負責相應管理內容，使得整體型政府理論更加充實飽滿[2]。

其二是行政主體理論重新定位。傳統行政法觀念中，行政機關理所等同于行政主體。出于兩方面考慮：一方面是實施依法行政需要，另一方面是確定行政訴訟被告需要。但是在如日本，德國等國家中，行政監管的存在不屬于權利與責任的歸屬主體，也不具備獨立法人資質。

最后是組織法定原則。結合相關規定得知，組織法在明確要求必須要設立審計機關基礎上，并沒有對具體部門以及人民政府職責范圍進行明確規定。行政組織法的存在是對中央和地方人民政府所設立的職責規范，但不具備內容上的規范。部門設立和職權劃分在很大程度上由行政管理法承擔。目前，組織法定原則是我國行政體制改革中所遵循的基本原則。

結合上述分析和總結，本次研究將基于組織法的市場監管加強各個政府部分之間資源整合，并建立統一監管機制和協調機制對于促進市場監管良性發展具有現實意義。

2 基于組織法下的市場監管體制改革價值分析

2.1 有利于提高執法力度

基于組織法下市場監管體制改革創新有助于提高執法效能。隨著計劃經濟朝向市場經濟變革，很多城市市場監管體制也隨著經濟變化而發生改變。特別是對于一線和新一線城市而言，更是需要抓住機遇，大力發展市場經濟，提高城市發展水平[2]。但是，在計劃經濟時期，很多城市市場監管體制尚未改革，市場監管行政執法工作往往會處于相對分散狀態，市場監管責任也會散落到各個部門。在這種方式監管情況下，往往會出現政出多門，管理混亂等情況出現各個部門都有著自己的觀念思路和側重點，但缺少整合會造成各個部門的力量難以統一，反而會降低執法的效果。在經濟新常態背景下，市場監管機制更是要整合現有的執法資源，形成聯動性的執法機制，這樣可以充分發揮出各個部門的作用，在這一相對嚴格執法狀態下，真正形成無縫銜接，不僅執法力度大幅度加強，更是對于市場經濟中可能出現違法行為加大懲處力度，真正做到精準打擊。

2.2 有利于提高行政服務水平

基于組織法視角下市場監管體制改革有助于提升行政服務水平。在計劃經濟時期，很多城市市場監管體制尚未改革，當時市場準入以及對外服務仍是由各個部門分頭執行[5]。各個部門分頭執行的狀態很難真正統一思路和要求，一方面會影響工作效率，另一方面也會造成整個工作秩序過于混亂，也難以使群眾滿意。通過整合各個政府部門，為市場監管體制改革做出引導，并加強各個部門溝通，也可以減少企業繁瑣辦事環節，通過窗口業務整合和流程再造，再加上網上審批業務完善和規范，更有助于市場監管機制構建，其辦事效率和服務水平也會有更大提高[6]。在構建高效市場監管機制下，在維護市場經濟秩序基礎上也能切實保障廣大消費者的消費安全性，從而真正實現雙贏的局面，更有利于塑造政府良好形象。

2.3 有利于構筑全過程質量防線

基于組織法市場監管體制改革，有助于構建全過程質量防線。在市場經濟發展中，企事業單位產品和運行經濟項目中質量是第一位。若是質量堪憂，則會影響其事業單位口碑以及接下來經濟項目[7]。在經濟新常態背景下，我國政府更是需要加強對市場經濟監管力度，切實提高質量水平，構建質量防線。很多城市在市場監管體制尚未改革前，生產和流通領域質量監管分別由工商局和質量監督管理局負責。在這種狀態下，工商局和質量監督管理局所擔負責任較多，工作壓力較大，也會影響最終監管效果。當溝通機制不暢通甚至會影響雙方正常工作商討。但是在市場監管機制成立后，真正實現了產商一體。第一點，職能的整合可以打破以往各個部門孤立無援的狀態，不僅能加速信息和資源的傳遞，也能實現在線溝通，解決溝通不暢的問題。在資源整合狀態下，商品質量監管與行政部門可以做到無縫對接，以雙向追溯的方式加強監管力度。規范監管行為。第二點，監管職能整合后，能夠保證質監部門與工商部門措施和行為保持一致，也有助于高效監管開展，對于不同類型企業以及企業產品都能有針對性監管方式，促使產品質量達標。第三點，監管職能整合能有進一步優化現有服務手段，即便是對于技術檢測和檢測維護等方面也能憑借著更加優質手段提高檢測效率，特別對于監管部門而言，商品質量監管職能的統一可以讓企業負責人站在全局角度審視商品質量情況，也有助于商品質量放線的構建。

3 市場監管體制改革中存在的問題

3.1 監管職能定位不夠明確

監管職能定位不夠明確，是目前市場監管體制改革中存在的主要問題。在經濟新常態背景下，政府職能逐漸朝向多樣化方向發展，對于市場監管而言，也要發揮出主體和監管作用，以“無形的手”來推動市場經濟正常運行。但是，目前我國政府所要負責監管內容逐漸增多，為了保障社會安定團結和經濟高速發展，很多政府部門工作量激增，使得監管職能出現重復情況，出現這一問題主要原因體現在以下兩方面：首先，監管機構對于內部職能劃分不明，使得市場質量監管和具體管理部門職業混淆。對同一個經濟項目進行監管，往往會出現不同監管方式和結果。在這種情況下，不僅會投入大量人力、物力、財力，而且不利于監管效率提高[8]，出現監管不力現象。例如，目前國家能源局作為能源主管部門，需要負責能源發展，戰略制定以及規劃，還要擔任油氣管道安全監管等職能。由于行政部門監管職能定位不準確，會造成不同行政部門對監管內容做出不同判斷，最終也無法得出明確結果。其次是監管機構職能與企業和所在協會等主體之間權責關系尚未明確。以能源企業為例：能源監管機構與市場界限不夠明確，在計劃經濟朝向市場經濟發展下，能源企業需要結合當地相關政策和法律法規從事生產，并真正提高自己經濟效益。若是在市場監管機制改革中，沒有分清政府和市場之間關系，則會造成能源監管機構過于涉及監管內容，從而出現越位，錯位等情況。當能源監管機構過度干預能源企業，甚至是取代企業參與市場競爭，更是會造成市場和政府界限不清，也會影響甚至是擾亂其他企業正常運轉，更會影響能源企業正常經營判斷，從而減少積極作用發揮。與此同時，若是能源監管機構與行業協會職能不清，沒能解決監管中一些專業問題，更是不利于形成能源行業協會制度化，也會影響所在行業監管作用有效地發揮。

3.2 政府主體責任意識需要得到進一步加強

政府主體責任意識尚未明確是目前市場監管體制改革中存在的又一問題。自從改革開放以后，我國政府主要意識不斷增強，并且致力于當地經濟發展，也投入了人力物力和財力，對加速推動市場經濟發展功不可沒，政府作為市場經濟發展中的重要推動力，需要起到資源調配和整合引導作用。因此，政府對于市場監管意識和態度也影響甚至是決定著市場監管體制改革效果。從我國市場經濟體制改革成果來看，很多一線和新一線城市政府在市場監管改革中起到重要作用，也有利于當地經濟良好發展[9]。但與此同時，仍有一些城市特別是一些二三線城市和偏遠地區由于經濟發展相對滯后，造成當地政府在進行市場監管改革過程中仍然會受到計劃經濟影響，缺少主體責任意識。政府主體責任意識尚未完善也會造成以下兩方面問題：其一是與上級部門多頭對口帶來工作上的不便。很多城市市場監管機制成立后，政府主體會要求各個部門職能整合，也要求上級多個部門對口。但由于政府主體責任不明確更是會帶來諸多矛盾，由于多頭對口會造成對上級工作量增加，特別是對于一些綜合性會議等會增加工作負擔。當上級職能不清更是會對本級工作帶來嚴重負面影響[10]。其二，主體意識尚未明確往往會造成行政資源不足。在很多城市市場監管機制成立后，原工商、質檢以及知識產權等部門劃入，但上級部門尚未對這些部門給予充分物力投入，使得原工商質檢等部門只能在有限資源內利用。長此以往，行政監管資源不足情況會凸顯出來，因此市場監管機制需要整合現有力量對于原有監管對象進行統一管理，但是受到資源限制，也會加大管理難度。

3.3 法律體系的設立有待完善

法律體系設立相對滯后是市場監管機制改革創新中存在的又一問題。在市場經濟高速發展背景下，為了維護市場秩序，市場監管機制也隨之建立起來。但是從深層次來講，目前影響市場監管部門履行職能重要原因是現行法律法規體系相對滯后。法律法規體系內容是引導市場監管改革和發展重要依據。法律法規設立存在滯后性會造成市場監管體制改革停滯不前，沒能達到改革目的。長此以往，會造成市場監管體制改革發展受到局限，更不利于市場經濟發展。在現行法律體系方面，法律法規執法主體均無市場監管部門，所在城市監管部門需要對符合開店資格的企業發放營業執照，但是這種營業執照很難在全國范圍內承認。對于執體系而言，以往工商和質監部門會出現垂直管理狀態，分局在對涉及到的企業展開處罰同時，也要以市局的名義。并且整合后的市場監管部門行政執法需要做到統一，按照同一個標準執法。若是仍沿用現行的體制監管，會造成監管強度和工作量增大，在辦案過程中也要以市局名義進行處罰，也會極大的影響監管效果。更是會對正常秩序的市場監管造成巨大的困難。除此之外，當前市場監管機制的法律法規沒能做到與時俱進。進行市場監管改革創新的目的是為了使得監管方式符合市場經濟的發展，具有一定時效性。也是為了理順各級政府和監管部門之間的關系。就目前而言，我國現行監管機制難以符合監管機制建立的初衷，其公眾參與渠道不通暢也影響群眾對于監管的參與。使得市場監管體制改革的運行和改革方式缺少群眾的參與和意見。除此之外，市場監管體制改革參與程序和公眾表達以及反映訴求的程序不夠完善，會造成政府工作壓力和工作強度加大。一方面要注重市場監管，負責監督和審查等工作，另一方面還要注重于群眾之間溝通，耐心解答群眾疑惑并聽取群眾的意見，由于工作量較大且程序不完善，會影響市場監管機制改革效果。

4 基于組織法下的市場監管體制改革路徑分析

4.1 明確市場監管機構職能

明確市場監管機構職能，是市場監管機制改革創新中重要發展途徑。明確市場監管職能構成過程中，要理清各個市場監管機構之間的關系，避免出現職能交叉等情況的發生。在這過程中特別要注意的是明確兼顧職能與管理機構的職能劃分，做到各個部門都能各司其職，規范有序促進市場監管得以有效落實，并加強各個監管機構之間的溝通力度，形成在線溝通方式，避免重復工作，提高監管效率。與此同時，在明確市場監管機構職能過程中，要明確界定監管機構和市場以及社會之間的職能范圍。一方面要處理好市場監管機關和所在行業企業之間的關系。一般來講，政府需要通過企業以及國有控股企業來建立專門資產管理部門，進行專門的資產監管，通過監管主要目的是保證資產保值和增值。與此同時，政府部門對于市場監管的職能需要制定具體的標準和政策，做到適度監管，不能過于干預市場正常運轉，還要站在廣大消費者以及市場經濟發展的大環境下，發揮出職能部門管理作用，并為市場提供一定可以自身調整的空間，另一方面，要發揮出專業機構的特點，對于一些監管中普通執法人員難以察覺的質量問題交給專業機構人員負責。對于食品行業的監管而言，執法部門需要查看食品生產廠家是否具有資質，持證上崗，還要檢查就業環境是否達標，而對于食材和調料等方面是否安全需要交給專業食品檢驗機構技術人員負責，只有經過技術人員檢測以及執法人員監督后，才能算市場監管制度正常運行。除此之外，要進一步推動市場監管職能履行的整體化發展。在各個城市實現并成立市場監管機制后，無論是職能還是平臺均比以往更加全面，但是對于工作的要求也更加細致。因此，只有進一步推進智能工作整體化，才能夠加速市場監管效率。在這一過程中，要發揮出市場監管職能作用，分別對生產，流通，餐飲等環節發揮出管理優勢，以食品監管方面為例，市場監管機制需要從原料采購到銷售形成各個部門聯動的監管機制，做到多環節追溯，整合各職能部門的資源，突出工作重點，創新監管理念。實現食品生產加工銷售全過程監控，確保食品送到消費者手中是沒有任何質量安全問題的。在監管過程中，避免出現職能交叉和空白監管等情況。真正做到各個部門各司其職，嚴格對待市場監管的事宜，做到公事公辦。

4.2 提高政府主體責任意識

提高政府主體責任意識，是市場監管改革創新又一重要優化策略。根據地方法規第59條規定，縣級以上各級人民政府需要行使管理區域內經濟、文化、科學衛生室等行政工作。這也說明了各級政府有權利進行市場監管體制改革和創新。站在組織法監督來講，人民政府要負責對于各項行政管理工作的管理，并起到干預作用，促使行政管理工作能夠朝向正確的方向發展。因此，每一個行政主管部門和應盡義務以及享有權利也是需要人民政府給予并劃分的。當給予一定行政權后需要代替人民政府作出職能指引。從專業化管理角度來講，行政系統的內部需要進行合理的分工，責任歸屬主題也是各級政府本身。因此，樹立人民政府市場監管意識十分重要。樹立主體意識能夠對市場上的企業起到警示規范作用，也能夠形成高層協調機制，整合資源，形成統一管理，充分發揮出各個部門的優勢和職能，在人民政府的引導下更好行使市場監管權力，在科學合理的市場監管體制下打下堅實法律基礎。那么在今后市場監管中，也要明確人民政府的主體責任，形成政府主導，其他行政部門聯動，共同執行的良好運作機制。

4.3 建立健全相關法律法規

建立健全相關法律法規，是市場監管體制改革創新過程中重要優化策略。在相關領域中集中行使行政執法權，并在此基礎上進行機構整合后，也需要在法律制度上健全行政配合機制。此外，還要完善現有法律法規，對市場監管體制的改革創新提供具有時效性引導。與此同時，為了保證市場監管機制建設的過程中符合體制改革要求，也要尊重各個地區的經濟發展情況和立法權，加大法律建設力度，提供堅實的法律保障。各級政府也需要在總結實踐經驗基礎上，注重市場監管立法工作的有序推進。還要了解并總結各個地區市場監管中出現的涉及到法律方面的問題，將其納入到工作計劃中。站在經濟新常態以及經濟全球化角度，考慮現行法律法規需要完善的內容以及發展趨勢。

在具體實施步驟上，若是一次性立法條件不成熟，可以先設立專項法規，或者是對有關法規修改時先進行局部突破。當發現法規修改后具有成效，也有助于市場監管時，可以在此基礎上進行再次修訂，從而不斷完善立法。

結 論

總而言之，在經濟變革情況下，如何保證市場經濟穩定發展同時有效利用宏觀調控和資源配置推進其平穩發展則是目前各級政府亟待解決的重要問題。政府在市場經濟中所起到作用不夠明顯，也容易出現政監不分，權力配置同質化現象。這些情況都不利于市場監管體制改革創新。在市場監管體制不斷改革趨勢下，各級政府更是需要樹立正確的引導觀念，嚴格遵循行政組織法，構建完善市場監管體制，分別通過明確市場監管機構職能、提高政府主體意識、建立健全相關法律法規等來更好的促進市場監管機制良性運轉，從而加速推進經濟體制的完善，以全新監管體制成效來檢驗改革成敗，加速我國市場經濟更好更快發展。