日本地方政府機構(gòu)改革和編制管理研究
——以東京都和長崎縣為例

● 張凱

近期，借參加中國青年代表團訪問日本之機，重點就東京都和長崎縣的政府機構(gòu)及職員等情況進行了調(diào)研。東京為日本中央政府所在地，是與北京規(guī)模相當?shù)氖澜缂壋鞘兄?。狹義上，東京僅指東京都，主要包括23個特別區(qū)、多摩地域以及東京都島嶼部，廣義上還包括東京都周邊衛(wèi)星都市群相連而成的“首都圈”（東京都會區(qū)）。長崎縣下轄13市、8町。兩地的行政機構(gòu)設(shè)置及職員配置情況在日本具有代表性。對比我國地方城市政府機構(gòu)情況，日本的一些做法值得借鑒研究。

一、基本情況

（一）總體情況

日本實行立法（國會）、行政（內(nèi)閣）、司法（法院檢察廳）三權(quán)分立制。行政機關(guān)分為中央行政機構(gòu)和地方行政機構(gòu)。法院、檢察廳為中央機構(gòu)，實行垂直管理；警察在中央和地方均設(shè)有機構(gòu)，互無隸屬關(guān)系但聯(lián)系緊密。

日本地方行政機構(gòu)采取地方自治形式，有兩個層級：一是都、道、府、縣。其級別相同、互無隸屬關(guān)系，主要按法律規(guī)定權(quán)限負責所轄行政區(qū)域內(nèi)的相關(guān)行政事務(wù)，其辦事機構(gòu)均稱為廳，行政首長均稱為知事。日本按行政區(qū)劃分為1都（東京都）、1道（北海道）、2府（大阪府、京都府）和43個縣（如長崎縣）。二是市、町、村（特別區(qū)僅在東京都設(shè)置）。每個都、道、府、縣中根據(jù)相應(yīng)標準下設(shè)若干市、町、村，其級別相同、互無隸屬關(guān)系，主要按法律規(guī)定權(quán)限負責與居民生活密切相關(guān)的行政事務(wù)，是最基礎(chǔ)的地方行政機構(gòu)。其中，市的辦事機構(gòu)稱役所，町、村的辦事機構(gòu)稱役場（或公所），行政首長分別稱市長、町長、村長。日本共設(shè)市、町、村1724個。上述兩個層級間無隸屬關(guān)系，是對等的地方行政機構(gòu)，按各自權(quán)限管理地方行政事務(wù)。

（二）日本地方政府的機構(gòu)職員情況

日本沒有專門的機構(gòu)編制管理部門，但在政府管理領(lǐng)域有“機構(gòu)編制”這一專業(yè)分類，相關(guān)職能通常由總務(wù)部（或總務(wù)局）的內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔，如東京都總務(wù)局內(nèi)設(shè)的人事部、行政改革部分別承擔職員定數(shù)、行政改革工作。

東京都和長崎縣的機構(gòu)設(shè)置在日本具有代表性，按照其所承擔的職能大體可分為三類：一是知事部局。主要在經(jīng)濟社會管理領(lǐng)域設(shè)置，如財務(wù)部、主稅局、生活文化局、都市整備局、環(huán)境局、福祉保健局、產(chǎn)業(yè)勞動局、建設(shè)局、會計管理局等。二是行政委員會。主要在教育、選舉、人事、監(jiān)查、公安、勞動、土地征收等領(lǐng)域，采用委員會+執(zhí)行機構(gòu)（事務(wù)局或廳）的方式設(shè)置，如教育委員會-教育廳、選舉管理委員會-事務(wù)局、人事委員會-事務(wù)局、監(jiān)查委員會-監(jiān)查事務(wù)局、公安委員會-警視廳、勞動委員會-事務(wù)局、收用委員會-事務(wù)局。各委員會受知事領(lǐng)導，其委員由知事在獲得議會同意后任命。三是公營企業(yè)局。主要在城市管理領(lǐng)域設(shè)置，如東京都設(shè)有交通局、水道局和下水道局，也由知事管理。

日本將在上述機構(gòu)中從事公職、由財政供養(yǎng)的人員統(tǒng)稱為職員，將職員總數(shù)稱為職員定數(shù)。因此，在知事部局和行政委員會中工作的職員可大體對應(yīng)我國公務(wù)員的范疇。

二、主要特點和做法

（一）主要特點

日本地方政府在機構(gòu)和職員管理上的主要特點有：一是機構(gòu)總數(shù)少。主要原因是其政府機構(gòu)職能相對綜合。如東京都共設(shè)有28個知事部局，除環(huán)境保護、財政等少數(shù)部門外，基本為綜合設(shè)置。如其福祉保健局大體對應(yīng)我國民政、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障、市場監(jiān)管、藥品監(jiān)管、殘聯(lián)等部門的職責；其產(chǎn)業(yè)勞動局大體對應(yīng)我國發(fā)展改革、人力社保、文化旅游、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)信息化和金融監(jiān)管等部門的職責。同時，其在交通、水務(wù)等城市運行管理領(lǐng)域，采取由知事直接管理公營企業(yè)局、不再設(shè)相關(guān)政府主管部門的方式，這樣也減少了機構(gòu)數(shù)量。

二是內(nèi)設(shè)機構(gòu)精干。主要原因是其政府管理的具體事務(wù)相對較少，許多事務(wù)交由社會中介組織（日本稱為監(jiān)理團體）承擔。據(jù)初步統(tǒng)計，日本都道府縣政府部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和特別區(qū)、市町級政府部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)平均在10個左右，最多不超過16個。

三是領(lǐng)導配備少。如東京都，最多只允許配備1名知事、4名副知事（即1正4副）。根據(jù)2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)推算，東京都各知事部局行政首長及內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導分別占全體職員的2%和7.1%，比例也相對較低。東京都下轄的23個特別區(qū)，基本按1正2副配備領(lǐng)導，個別比較大的區(qū)配備3名副區(qū)長。區(qū)級政府部門領(lǐng)導配備比例與東京都知事部局領(lǐng)導配備比例大體相當。

四是財政供養(yǎng)人員規(guī)模相對較小。以東京都為例，2017年，東京都職員人數(shù)為166618人，包括知事部局22867人、議會及行政委員會390人、公營企業(yè)13037人、警察及消防人員65083人、學校教職員65241人，職員與人口數(shù)比例約為1:80。據(jù)介紹，日本全國職員人數(shù)約為339.3萬人，職員與人口數(shù)比例約為1:37。

（二）主要做法與啟示

一是循序漸進推進行政改革。日本的機構(gòu)改革是先提出改革目標，然后分階段逐步推進。如東京都提出了2020改革計劃，擬分幾個階段（近期、中期、遠期）、分層次（總體架構(gòu)、具體組織形式、工作機制）、分領(lǐng)域（如文化衛(wèi)生、教育、公共安全、社會管理、經(jīng)濟發(fā)展）逐步調(diào)整到位。這種改革模式給我們提供了一種改革思路：即更加重視部門職責的微調(diào)，通過漸進式職責調(diào)整逐步促進部門轉(zhuǎn)變職能，進一步推動機構(gòu)的綜合設(shè)置。如把那些適宜由社會中介組織承擔的職能分階段逐步交由社會中介組織，在此基礎(chǔ)上先推動部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合，進而實現(xiàn)大部門制。

二是通過下放管理權(quán)限、下沉管理力量實現(xiàn)管理重心下移。日本近年來不斷強化地方自治制度中的“凡直接與居民日常生活相關(guān)的行政管理工作都盡可能由居民身邊的政府機構(gòu)來承擔”的原則，修訂后的《日本地方自治法》對都道府縣與市町村之間的權(quán)限劃分進一步做了明確：都道府縣負責在規(guī)模和性質(zhì)上超出市町村的事務(wù)，其他事務(wù)均由市町村管理。如目前長崎縣正在推進的地域主權(quán)改革，其本質(zhì)也是進一步下放管理權(quán)限，建立都道府縣、市町村與居民共同管理屬地行政事務(wù)的“合作伙伴型”行政管理體制。與此相適應(yīng)，日本通過逐步調(diào)整職員定數(shù)條例使人員力量進一步向基層傾斜，目前，都道府縣與市町村的職員數(shù)比例約為1:0.98。

三是部門間職責界定相對清晰。日本政府部門職責界定不求大而全、但求少而實，其政府部門的主要職責基本采用列條目的方式確定，比較具體，如東京都財政部的主要職責為：“負責東京都實施的合同事項的總括管理；負責東京都政府所有車輛的使用及管理；負責東京都議會及都財政相關(guān)事務(wù)；東京都所有資產(chǎn)的綜合調(diào)查及使用、負責東京都所有建筑物的設(shè)計及施工；負責對各東京局維修維護業(yè)務(wù)的技術(shù)援助、本廳舍等的管理、運營及設(shè)施整備等”?？偟膩砜?，日本政府部門職責能夠既精煉又很少產(chǎn)生歧義、出現(xiàn)職責交叉，主要是因為日本法令規(guī)定的相對詳細。同時，日本由法院處理政府部門間的職責關(guān)系問題，部門一般都是本著各負其責的原則做好本職工作，也不會過于關(guān)注別的部門是否履職盡責，以盡量避免涉及司法訴訟而帶來不良影響。從“三定”規(guī)定制定的角度，我們可借鑒日本的相關(guān)經(jīng)驗，在職責表述上“粗”“細”結(jié)合，涉及宏觀職責時可盡量簡練概括，在涉及具體工作時可盡量白描，進而細化部門職責、明晰分工。

四是通過議會審批、財政預算和編制標準相結(jié)合精準控制編制使用。一方面，嚴控編制總量。一般由都、道、府、縣議會制定《職員定數(shù)條例》，規(guī)定本級行政機構(gòu)職員總數(shù)和內(nèi)部各部局職員定數(shù)，不得突破。如某個部局因新增職能導致人員力量不足，由部局負責人向知事申請，由知事批準后在各部局間內(nèi)部調(diào)劑職員人數(shù)，但本級職員總量不增。同時，政府須每年公布職員數(shù)及財政支出的增減變化并標注主要原因，接受社會監(jiān)督。如果確因特殊原因（如防災(zāi)應(yīng)急需要、入學兒童增加）需要增加職員定數(shù)，需由知事向議會提出申請修訂《職數(shù)定數(shù)條例》后才可實施。另一方面，引導編制向民生領(lǐng)域傾斜。日本針對不同領(lǐng)域大體確立了三類職員配置標準：第一類，在民生領(lǐng)域，考慮到職員配置數(shù)量直接影響服務(wù)居民的水平、與老百姓切身福利關(guān)系密切，國家法令多規(guī)定較為詳細的職員配置標準。其中，在文化衛(wèi)生領(lǐng)域，地方政府尚有一定結(jié)合實際調(diào)整職員配置標準的空間；在教育、警察、消防領(lǐng)域，國家法令規(guī)定的標準比較嚴格，地方政府基本沒有調(diào)整的空間。第二類，在一般政府管理領(lǐng)域（日本稱為福利相關(guān)的一般行政部門，如總務(wù)、規(guī)劃、稅務(wù)、勞動、農(nóng)林水產(chǎn)、工商、土木等領(lǐng)域），國家法令一般不直接規(guī)定職員配置標準，主要由地方政府結(jié)合實際制定相關(guān)職員配置標準，地方政府自由裁量權(quán)較大。第三類，在公營企業(yè)領(lǐng)域（如醫(yī)院、自來水、交通、下水道等），國家法令一般也不直接規(guī)定職員配置標準，主要以財政預算為工具、從企業(yè)經(jīng)營的角度來確定職員數(shù)量。

五是將機構(gòu)編制管理與人事崗位管理緊密結(jié)合。日本將政府部門職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責與該部門每個工作崗位的職責規(guī)定在一個文件中（一般是由議會通過的《組織規(guī)則》），將編制管理深入到部門的工作機制層面，進一步加強了編制管理的統(tǒng)籌性。如在東京都提出的《都廳組織·人事改革政策方案》中，將機構(gòu)與人事改革統(tǒng)籌推進，提出通過改革崗位設(shè)置、最大限度發(fā)揮每個崗位工作人員的業(yè)務(wù)專長；通過廢除冗余的職務(wù)層級、構(gòu)建扁平化管理體制，構(gòu)筑高效、靈活的解決問題型團隊合作執(zhí)行體制，從而更深層次推進機構(gòu)改革。從日本的經(jīng)驗看，在日常機構(gòu)編制管理過程中，編辦可通過進一步密切與組織、人事部門的協(xié)作配合，統(tǒng)籌考慮干部、領(lǐng)導職數(shù)、編制配備和崗位設(shè)置，進一步優(yōu)化部門內(nèi)部工作流程，從而促進編制在執(zhí)行層面發(fā)揮更大效能，在落實“只減不增”要求的同時更好為部門做好機構(gòu)編制保障。