廣州開發區相對集中行政許可權改革的探索及思考

● 林吳養 符唐

廣州開發區是廣東省第一批相對集中行政許可權試點改革區中唯一的經濟功能區。2015年9月成立行政審批局（政務辦），緊緊圍繞開發建設、招商引資和經濟發展的功能定位，開展“一集中、兩分離”改革，即將企業投資建設全鏈條審批事項劃轉至行政審批局（政務辦）集中行使，實行行政審批與事中事后監管相分離、行政審批與技術審查相分離。改革后，企業投資項目從土地出讓至取得施工許可證的審批工作日從110天縮短至最短15天，企業申報材料精簡4成以上。據統計，2017年以來，1000多家企業前來洽談，160個項目落戶，總投資3000多億元。

（一）創新頂層設計。制定“1+31”改革頂層設計文件體系，涵蓋了相對集中行政許可、精簡審批流程、強化事中事后監管、強化配套保障四個方面。《廣州開發區開展相對集中行政許可權試點改革工作實施方案》明確將企業投資建設項目從立項到驗收全鏈條的39個審批事項從原發改、規劃、建設、環保等多個部門劃轉至區行政審批局統一行使。同時，制定《區企業投資建設項目承諾制信任審批實施辦法》《區企業投資建設項目“來了就辦、一次搞掂”審批再提速實施辦法》《區“秒批”政務服務實施方案》等30個配套文件，從精簡審批流程、放管銜接、組織與技術保障等方面做出了規定。

作為廣東省首家成立的行政審批局（掛政務管理辦公室的牌子），內設經濟審批、規劃審批、建設審批、政策法規（掛區政務公開工作辦公室牌子）、政務管理、電子政務、社區網格化（掛政府熱線管理處牌子）等8個處室，并歸口管理區行政服務管理中心、區信息化辦公室和區建設工程設計審查事務管理服務中心3個事業單位。

（二）再造審批流程。從破解企業投資建設項目審批周期長、流程繁瑣等問題出發，突出集中事項的“關聯性”和“效率性”，集中企業投資建設全鏈條的39個審批事項，實行事前審批與事中事后監管相分離、行政審批與技術審查相分離。一是實施全鏈條優化。在規劃、建設審批環節探索行政審批與技術審查分離，委托具備相關資質的中介機構對規劃方案、初步設計、施工圖設計文件等進行技術審查。推行施工圖設計文件集中審查，統籌建設、消防（備案）、防雷等專業，集中對施工圖設計文件技術審查，避免因技術圖紙的缺失和反復調整延緩審批進程。二是開展全流程輔導。為重點項目量身定制審批流程圖，提供全程審批指引和專業輔導，變企業跑多個部門為一個部門歸口提供服務幫辦。如針對LG8.5代OLED項目成立籌建專責小組，及時化解“報批難”，實現提前動工；提前指導卡斯馬項目完善規劃設計和施工圖文件，實現24天批完、4個月投產。三是推廣全口徑驗收。對項目竣工階段規劃、消防等9個事項和投產階段環保、安監等4個事項實行聯合驗收，做到一張清單、一次對接、一次驗收。

（三）推行承諾制信任審批。對不涉及人身健康、生命安全，且申請材料、技術標準簡單，通過事中事后監管可以有效控制風險的審批事項實施信任審批。推動出臺企業投資建設項目“承諾制信任審批”“來了就辦、一次搞掂”新優勢雙十條，將80%的企業投資建設項目審批事項納入承諾制信任審批范圍，推行“帶規劃方案出讓用地”審批，允許企業在承諾風險自擔的前提下，提前開展項目規劃設計、技術審查、環境影響評價等前期工作，使用地設計方案審查與用地出讓前期準備階段形成并聯。充分利用企業招拍掛土地的時間開展規劃審批工作，從根本上解決項目落地難、推進慢的各種制約因素，縮短企業實際籌建審批時間。實施后，對“帶規劃方案”出讓的建設項目，從企業簽訂國有建設用地土地出讓合同至取得建筑工程施工許可證的審批時間只需15個工作日，其他非“帶規劃方案”出讓的項目，25個工作日內可完成審批。與企業投資建設項目全流程審批效率國內領先的地區相比，壓縮后的審批時間縮短40%以上。

（四）聚焦審批服務便民化。圍繞企業群眾需求，推動審批服務便民化。一是推行“秒批”政務服務。對與企業群眾密切相關、審批流程簡單、承諾辦理時限較短的事項，實行“即來即辦、即來即批”，通過多重審批環節的扁平化整合，實現“現場秒批”。第一批“秒批”事項清單涉及14個區屬審批服務部門共223個。二是推行建設項目“來了就辦、一次搞掂”。通過分類審批、精簡要件、流程優化、集中審查、免費服務、會議聯審、幫辦導辦等便企改革舉措，壓減全流程審批時間，申請人一次性按要求提交審批要件的實行“來了就辦”；對行政審批事項中涉及的技術審查環節實行分階段集中審查，實現技術審查“一次搞掂”；涉及部門專業技術問題或者需要跨部門協調相關審批事項的，通過會議聯審等形式實現多個審批事項“一次搞掂”。三是通過政府采購的方式為區內企業增資擴產提供免費地形圖測量、地下管線探測和施工圖審查等10項技術審查服務，大大降低企業審批成本。四是打造“訂制式審批服務”。以企業投資建設項目報建需求為導向，結合項目特點和實際情況，為重點企業投資建設項目依法訂制最優的個性化審批服務流程，全程提供免費的導辦、幫辦、代辦服務。

（五）推行審批標準化。建立以權責清單為“源頭”的權力約束機制，制定權責清單管理辦法，并開發權責清單管理系統，對全區4800余項權責事項統一賦碼并進行動態管理。以標準化規范行政審批行為，完成全區471個行政審批及公共服務事項的標準化編制，明確基本要素、審批條件、中介機構、監督檢查等23個環節170個要素，構建自由裁量基準。將標準化成果同步運用到“一窗式”政務服務改革、相對集中行政許可權改革，以及區網上辦事大廳和行政審批系統，規范政府審批行為，減少自由裁量空間。

（六）構建行政審批與事中事后監管有效銜接機制。加強審管主體分離后集中審批部門與原事項審批部門及其上級職能部門在政策法規、具體業務、監督考核等方面的聯動和銜接機制的搭建。區行政審批局分別與省、市發改委、國規委等20多個部門建立工作對接機制，與區國規局、住建局等原審批部門建立了審批數據流轉、重要事項會審機制，與區安監局、城管局等監管執法部門建立違法案件處理流轉機制，確保審管有效銜接。同時，審批事項劃轉到行政審批局后，原審批部門的工作重心從重前端審批向重事中事后監管轉變，通過標準監管、智能監管等監管模式創新，為改革試點保駕護航。

經過三年多試點，相對集中行政許可權改革在優化營商環境、提升政務服務等方面均取得了較好的改革成效。但進一步深化改革，實踐中有一些問題需要審慎考慮并妥善處理。

（一）相對集中行政許可權的模式應因地制宜。相對集中行政許可權改革模式有多種，如政務服務中心模式、行政審批局模式、政務服務中心（行政審批局）模式等，在實現路徑上，既可以采取實體集中，也可以借助信息技術采取虛擬集中。選擇何種改革模式，應根據區域實際情況確定。在重點承擔招商引資、經濟建設職能的經濟功能區，采取行政審批局的模式更有利于提升審批效率。在民生事項占比更高的行政區，或者由于行政審批局本身的功能局限性、改革協調難度大等原因導致行政審批局改革不能徹底進行的地方，更適合在政務服務中心模式基礎上，充分運用互聯網+政務服務，建立信息平臺，推動數據共享，運用大數據提升行政審批效率和政務服務能力。

（二）妥善處理相對集中行政許可權改革中的兩種關系。一是處理好行政審批機構與縱向橫向之間的關系。廣州開發區行政審批局成立后，面臨著行政審批局沒有對應的上級主管部門，要與20多個區級平行職能部門及其對應的上級職能部門分別溝通，并需要應對來自多個上級部門的業務指導、政策學習、目標考核等工作。為了破解這一困境，廣州開發區行政審批局分別與省、市發改委、國規委等20多個省、市上級部門、原有審批部門和事中事后監管部門建立了工作對接、審批數據流轉、重要事項會審、違法建設案件處理流轉等機制。二是處理好行政審批與事中事后監管之間的關系。審批事項劃轉到行政審批局后，原職能部門的工作重心發生轉移，從重審批向重事中事后監管進行轉變。行政審批局和職能部門之間，要在明晰職責權限的基礎上建立科學緊密的溝通協調機制，進一步加強事中事后監管。

（三）劃轉事項要突出“關聯性”與“效率性”。在成立行政審批局時，要審慎考慮哪些許可權適合相對集中，哪些由原職能部門行使更為合理。劃轉事項首先要符合行政許可法規定的精簡、統一、效能原則。其次突出“關聯性”和“效率性”，并非越多越好、越全越好，也并非越簡單越集中、越復雜越分散。涉及公共安全且技術性強，簡易獨立的事項，不宜再劃轉集中，如婚姻登記，本已進駐政務服務中心且屬“馬上辦”事項，若將其從民政局劃轉至行政審批局行使，并不能再提升審批效率。再如危險化學品經營許可、煙花爆竹經營許可，涉及安全生產且技術性較強、風險很大，若從安監局劃轉至行政審批局，而相應的技術力量配備和事中事后監管稍有不力，極易出現安全事故。因此，關聯度較強、整合效率更高、不涉及公共安全的許可事項更適宜實行相對集中。

（四）大力推進互聯網+政務服務。在試點改革中，各層級、各部門、各業務系統間不能互聯互通、信息資源不能共享的問題仍然非常突出。廣州開發區環保、安全生產、市場監管等部門為進一步強化事中事后監管，結合區情開發了適用性更強的監管系統，卻面臨著與上級監管系統數據交換不順暢，被上級新開發系統替代的窘境，難以進一步發揮信息化監管的作用。相對集中行政許可權改革要依靠自上而下的“互聯網+政務服務”，才能運用大數據打通縱向的“數據煙囪”和橫向的“信息孤島”，使“鍵對鍵”常態化，實現大量的行政審批事項“不見面審批”。

（五）加快建立改革配套機制。一是加快信用體系建設。隨著改革的深入，前端的審批相對弱化，部分行政相對人在辦理手續時應付式的作出承諾后獲取許可，后續事中事后監管往往發現其無法兌現承諾或者存在諸多隱藏問題，由于信用體系建設滯后，缺乏嚴厲打擊失信行為的措施，類似的失信行為有增無減，增加了后續事中事后監管的行政成本。二是加快建立容錯機制。在推進改革創新的過程中，由于缺乏容錯機制建設，改革者往往有后顧之憂。如安全監管領域積極推行“責權對等”和“盡職無責”，強調“責任量化”和“有限責任”，但是這種理念得不到有關部門的認可，貫徹很難。三是加快建設激勵機制。由于缺乏對第三方參與的激勵機制，難以調動社會參與積極性。如安全生產領域，協會、商會、公益組織、保險公司、社會化服務機構等第三方機構參與安全工作積極性并不高，整體服務水平不高，因此，要充分調動社會力量，建立風險公擔的社會激勵機制。