江西省生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革實踐

文/羅小璋

2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。江西堅持向創(chuàng)新要動力、向改革要活力，搶抓建設國家生態(tài)文明試驗區(qū)的歷史機遇，主動作為、先行先試。2017年12月，江西省印發(fā)環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作方案。目前，全省機構改革、環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作（以下簡稱垂改工作）、生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革和流域監(jiān)管體制改革等工作正在全力推進。

一、改革的主要做法

（一）加強環(huán)保隊伍建設。除落實中央指導意見關于對設區(qū)市環(huán)保局實行以省環(huán)保廳為主的雙重管理的有關要求外，還細化和強化了對市縣環(huán)保機構領導干部的管理制度，比如，縣（市、區(qū)）環(huán)保局長的任免報省環(huán)保廳備案；設區(qū)市處級非領導職務由省環(huán)保廳黨組直接審批任免；配強負責環(huán)境監(jiān)測機構和環(huán)境執(zhí)法機構的領導，將市縣環(huán)境執(zhí)法機構逐步納入公益一類事業(yè)單位或行政序列管理，將市縣環(huán)境監(jiān)測機構逐步納入公益一類事業(yè)單位管理。在改革中，增加市縣環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法人員編制，配優(yōu)配強干部隊伍。

（二）建立監(jiān)察督政體系。將市縣兩級環(huán)境監(jiān)察職能上收，在省環(huán)保廳實行監(jiān)察專員制度，計劃在贛東、贛南、贛西、贛北、贛中設立5個區(qū)域環(huán)境監(jiān)察辦公室，對省有關部門、市縣黨委政府落實環(huán)保法律法規(guī)、環(huán)境質量責任落實等情況進行監(jiān)督檢查，根據(jù)環(huán)境監(jiān)察情況采取約談、掛牌督辦、區(qū)域限批等措施，切實強化督政、壓實責任，不斷提升生態(tài)環(huán)境治理能力。

（三）加強紀檢監(jiān)察工作。規(guī)定各設區(qū)市紀委向設區(qū)市環(huán)保局單獨派駐紀檢組，駐設區(qū)市環(huán)保局紀檢組長任命事前需征得省環(huán)保廳黨組同意，紀檢組由設區(qū)市紀委直接領導、統(tǒng)一管理，向設區(qū)市紀委負責，同時接受省紀委駐省環(huán)境保護廳紀檢組的業(yè)務指導和監(jiān)督檢查。

（四）探索生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革。結合垂改工作，在贛州市石城縣、會昌縣、安遠縣，撫州市宜黃縣等地開展試點，為下一步推進生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法進行了有益探索。主要有三種方式：

第一種方式：聯(lián)席會議制度。石城縣采取的就是這種方式。主要做法是：由森林公安牽頭，建立由森林公安、國土、林業(yè)、環(huán)保等多部門參加的聯(lián)席會議制度，定期或不定期召開聯(lián)席會議，成立聯(lián)合執(zhí)法檢查組，適時開展聯(lián)合執(zhí)法大檢查，對破壞生態(tài)環(huán)境的違法違規(guī)行為由相關職能部門依法查處。同時，該縣公安局與森林公安聯(lián)合行文，將刑法規(guī)定的涉嫌污染環(huán)境等7類案件的刑事管轄權相對集中于縣森林公安局具體實施。其優(yōu)點：一是改革方式簡單，不改變現(xiàn)有體制，人員也不集中辦公；二是各部門按照各自的職責執(zhí)法，執(zhí)法與管理相統(tǒng)一，職責明晰，權責統(tǒng)一；三是森林公安參與執(zhí)法，增加了執(zhí)法的權威性。其缺點：一是聯(lián)席會議制度組織較為松散，人員不固定，只有發(fā)生重大案件時才發(fā)揮作用，平時仍然是各自為政，多頭執(zhí)法；二是執(zhí)法機構資源無法得到優(yōu)化配置，執(zhí)法形不成合力；三是協(xié)調難度較大，執(zhí)法效率低。

第二種方式：成立聯(lián)合執(zhí)法隊。會昌縣、宜黃縣采取的就是這種方式。主要做法是：以縣森林公安局為主體，從環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、國土等部門抽調人員組成生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法大隊，人員分屬原單位，集中辦公，聯(lián)合執(zhí)法。執(zhí)法方式采取委托執(zhí)法方式進行，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法大隊立案查處的案件，由執(zhí)法大隊提出處罰意見，再交給相關職能部門審查后蓋章確認。其優(yōu)點：一是執(zhí)法人員集中辦公，便于統(tǒng)一指揮、快速反應、聯(lián)合行動；二是有利于優(yōu)勢互補，加強協(xié)調配合，避免多頭執(zhí)法；三是森林公安參與執(zhí)法，增加了執(zhí)法的威懾力。其缺點：一是聯(lián)合執(zhí)法機構是一個臨時機構，給隊伍管理帶來一定困難，執(zhí)法隊伍穩(wěn)定性較差；二是由于是委托執(zhí)法，執(zhí)法流程長，效率不高；三是組建生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法大隊后，相關職能部門還保留了執(zhí)法職能，既沒有對執(zhí)法資源進行有效整合，也容易造成多頭執(zhí)法。

第三種方式：成立專門生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局。安遠縣采取的就是這種方式。主要做法是：縣政府成立專門的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局，與縣森林公安局合署辦公，從相關部門選調在編人員充實到縣生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局。該局行使森林采伐、水污染防治、河道管理、漁業(yè)保護、禽畜養(yǎng)殖、水土保持、土地管理、礦產(chǎn)資源開采八個方面的行政處罰權，并協(xié)助森林公安局查辦破壞環(huán)境資源犯罪案件。其中，行政處罰權由有關行政主管部門委托該局實施，破壞環(huán)境資源案件刑事管轄權由縣公安局指定縣森林公安局行使。其優(yōu)點：一是該機構為專門機構，人員穩(wěn)定、集中辦公、便于管理，辦案效率大大提高；二是執(zhí)法力量大大加強，整合后的執(zhí)法機構既有行政執(zhí)法機構的職能，又有公安機關的職能，人員編制得到加強，實現(xiàn)了優(yōu)勢互補，執(zhí)法資源有效利用。其缺點：由于縣政府無權對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局授權執(zhí)法，目前仍然實行的是委托執(zhí)法模式。

二、存在的問題

（一）縣級環(huán)保機構上收為市環(huán)保局派出機構帶來一些不利影響。一方面，縣委縣政府認為他們要對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量負責，而生態(tài)環(huán)境職能部門又不歸自己管，工作上不順；另一方面，縣級環(huán)保工作需要縣委縣政府在人力、財力、政策等方面給予大力支持，管理體制調整后，這種支持力度可能會減小。

（二）壓實環(huán)保主體責任存在一些變數(shù)。一方面，改革后，少數(shù)職能部門可能以“一件事由一個部門管”為借口，將環(huán)保責任都推給環(huán)保部門；另一方面，環(huán)保部門承擔無限責任的格局沒有發(fā)生明顯變化，出現(xiàn)問題后，有的地方環(huán)保部門即使履職盡責了仍然被問責。

（三）基層環(huán)保機構人員編制不足的問題難有很大的改觀。一方面，由于歷史原因環(huán)保部門起步晚、底子薄，編制基數(shù)低，基層環(huán)保部門對本次改革寄予厚望，希望能解決歷史欠賬問題；另一方面，地方政府打破現(xiàn)有的編制格局困難重重，加上體制發(fā)生變化，縣級政府對增加環(huán)保部門編制積極性不高。

（四）生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革推進存在諸多困難。一方面，多年來生態(tài)環(huán)境執(zhí)法有關部門之間缺乏協(xié)調，各自為政的觀念根深蒂固。加之，管理和執(zhí)法分開，改革涉及部門利益的調整，少數(shù)職能部門參與的積極性不高，如果沒有頂層制度安排，整合難度較大；另一方面，由于體制發(fā)生變化，縣級政府對生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊伍整合到環(huán)保部門積極性不高。

三、進一步改革的建議

第一，建議探索鼓勵地方在符合中央精神基礎上，對縣級環(huán)保機構改革路子和模式進行探索，既加強對縣級生態(tài)環(huán)境保護機構的垂直管理，又充分調動地方黨委政府的積極性。

第二，建議堅決落實環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”“管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保”的責任制，明確劃分地方黨委政府、有關職能部門和環(huán)保部門在環(huán)境保護中的責任清單，做到責權相一致。

第三，建議重視環(huán)保部門人員編制方面的歷史欠賬問題，加大協(xié)調保障力度，對省以下環(huán)保機構在人員、編制保障政策上給予傾斜，充實基層環(huán)保力量。

第四，建議省級層面成立生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構，縣級層面不搞“局隊合一”，而是“局隊分設”；將林業(yè)公安整合到生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊伍，打造生態(tài)環(huán)境警察。