歐洲生態環境綜合執法的經驗

文/Dimitri de Boer（龍迪）

本文主要介紹歐洲環保協會在英德兩國提起空氣污染訴訟的經驗，進一步比較中國與歐洲國家環境執法之間的異同，并為中國提供相關建議。

歐洲環保協會起訴的依據之一是歐盟及其成員國通過的非常重要的一項立法——《奧胡斯公約》（Aarhus Convention）。該公約制定了信息公開、公眾參與和環境司法三個領域的相關原則。公約明確規定，公民和社會組織有權獲得相關信息，有權出于環保目的提起訴訟。

一、歐洲環保協會訴英國政府

第一個案例是歐洲環保協會訴英國政府案。英國每年有近4萬人死于空氣污染，這個數字高于由肥胖和酗酒致死的總和，其中，二氧化氮是罪魁禍首。鑒于此，2011年，歐洲環保協會以空氣質量不達標為由將英國政府告上法庭，下級法院駁回了訴訟請求。隨后協會上訴到最高法院，最高法院在作出最終判決前，就若干法律問題征詢了歐洲法院的意見。直到2015年，最高法院才判定：英國政府的治理方案未能有效減少超出法定范圍的空氣污染，要求政府在2015年年底制定新計劃。法院還判定，空氣污染屬于健康危機，不屬于政治問題，所以執政黨無論屬于哪個黨派，都必須解決空氣污染問題，而且是盡快解決。

作為回應，英國政府制定了新的計劃，但將空氣質量達標的期限定在了2025年。于是，歐洲環保協會于2016年再次起訴英國政府，理由是政府不能“盡快”緩解空氣污染。法院受理了協會的訴訟請求，要求政府出臺新的空氣治理方案。

雖然政府又起草了新的方案，但在歐洲環保協會看來，方案治理力度仍然不夠。所以，2018年協會第三次狀告英國政府，英國高級法院受理了訴訟請求，并決定暫不結案。這樣，一旦政府未能充分履責，協會隨時可向法院起訴。高級法院大法官迦納姆對協會的做法贊賞有加，稱其對“政府工作起到了寶貴的監督作用”，該案件至今仍未結案。

訴英國政府空氣污染一案雖然過程曲折、耗時耗力，但是案件有助于提高英國和歐盟成員國的空氣污染防治意識，讓空氣污染防治成為政府的工作重點。

二、歐洲環保協會訴德國

歐洲環保協會在其他國家也提起了類似的訴訟。德國是歐洲汽車工業的中心，起訴德國政府一案最有代表性。

2016年-2018年，歐洲環保協會以空氣質量未達標為由，對德國幾大城市的市政府提起了28項訴訟。下級法院受理了訴訟請求，命令市政府出臺禁令，取締老舊柴油車。但德國汽車工業和默克爾政府一直在積極游說，反對柴油車禁令。在他們的影響下，個別市政府上訴到德國聯邦最高行政法院，稱國家法律不允許頒布柴油禁令。2018年2月，聯邦最高行政法院作出判決，市政府必須嚴格遵守歐盟法律，保護市民不受空氣污染危害。對市政府而言，頒布柴油禁令既是權力也是義務。

此后，多個法院下達命令，要求包括法蘭克福在內的市政府必須在2019年之前出臺柴油禁令。理論上，各省環境部長可因不遵守法院判決而入獄。

三、歐洲環保協會訴羅馬

歐洲環保協會每次起訴前都會致信被告方，禮貌提醒其守法，否則將對其提起訴訟。在起訴羅馬前，協會就發了一封這樣的函。幾天后，羅馬市長召開了記者會，表示“我一直在考慮禁止柴油的問題”，最終她決定解決問題，避免了打官司的尷尬。

上述空氣質量訴訟案有著非同尋常的意義。目前歐洲各國政府紛紛出臺政策，逐步取締柴油車。正因為如此，歐洲柴油車的市場份額在過去幾年里下跌了約20%。

四、中歐環境執法對比

對比中歐的環境執法，最顯著的差異就是歐盟更注重預防。絕大多數社會輿論和庭審案件的主題都是新的污染預防項目。而且與中國相比，歐洲的環境執法人員所監管的工業設施數量較少，可以針對每個工業設施投入的時間更多，有更多的時間推動公眾參與和信息公開。

此外，歐洲國家都有環境許可證制度，這是綜合環境執法的主要工具。許可證厘清了適用的法律和標準，并且明確了監測和舉報制度。整個體系的有效運行依賴于主動報告制度，如果一家工廠超標排放，工廠必須主動上報，否則將按刑事犯罪處理。

注釋：

①奧胡斯公約，英文全稱為：Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters. 1998年6月25日，聯合國歐洲經濟委員會在第四次部長級會議上通過了《在環境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》，公約于2001年10月31日生效，是環境信息公開制度發展的里程碑。