生態環境保護綜合執法管理體制的現狀、挑戰及思考

文/孫振世

整合組建生態環境保護綜合執法隊伍，是深化黨和國家機構改革擬組建的五支執法隊伍之一，是改革生態環境監管體制的重要內容，是貫徹落實放管服改革精神和深化行政執法體制改革的重要舉措，對于加快推進生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。生態環境保護綜合執法改革，涉及多個生態環境要素、多個行政管理層級、多個行政主管部門，領域廣泛、關系復雜、任務繁重，受到各方關注。

一、生態環境行政執法體制現狀

按照現行法律規定，我國環境保護領域實行“塊塊管理”（部門間實行統管與分管）和“屬地管理”（不同層級實行分級管理）相結合的體制。橫向上，環境保護法第十條規定，縣級以上的環境保護部門對環保工作“實施統一監督管理”，有關部門對“資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理”，同級部門間屬于統管與分管的關系。縱向上，環境保護法第六條規定，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，系統內不同層級實行分級管理。行政執法是生態環境行政管理的一部分，也屬于這一體制。

黨的十八大以來，生態文明建設成為國家頂層設計的重要組成部分，生態環境保護在經濟社會發展中的重要性不斷提升。在這一大背景下，環境執法改革時機日漸成熟。

（一）積極推進執法體制改革

如何改革生態環境執法體制，黨的十八屆三中全會提出獨立進行環境監管和行政執法；黨的十八屆四中全會提出重點在資源環境等領域推行綜合執法；黨的十八屆五中全會提出，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。2018年，中央再次提出綜合執法改革，這為執法體制提出了兩個層次的改革路徑。

縱向上，實行省以下垂直管理改革。2016年9月，中央出臺指導意見，明確地市級環保局實行以省級環保廳局為主的雙重管理體制，縣級環保局作為地市環保局的派出機構，不再單設，市（地）級環保部門統一管理、統一指揮行政區域內縣級環境執法力量。目前，河北和重慶已經改革到位，另有9個試點省（市）完成改革方案備案。試點省份大力探索，在提高執法獨立性、統一性、權威性、協同性方面有很多突破。

橫向上，實行綜合執法改革。黨的十九屆三中全會要求，著力解決多頭多層重復執法問題，以及執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題。要求完善權責清單制度，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，強化對行政權力的制約和監督。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》對深化行政執法體制改革提出總體要求，《深化黨和國家機構改革方案》對生態環境保護綜合執法改革做出具體規定。這為生態環境保護綜合執法改革提供了根本遵循。

通過垂直管理和綜合執法，執法面臨的問題可以在更高層面上、更大區域內協調解決，生態環境部門的協調能力得到加強。2018年各地將完成這兩項改革。

（二）探索執法新機制新模式

為解決上述問題，生態環境部門通過強化執法力度、完善機制措施，進行了積極探索。

一是執法力度顯著提升。新《環境保護法》2015年起開始實施，2015年-2017年全國環保部門立案查處違法案件數分別為9.7萬、13.78萬、23.3萬件，年增長幅度分別為33%、42%、69%；處罰金額分別為42.5億、66.3億、115.8億元，年增長幅度分別為34%、56%、74.6%。二是探索異地交叉執法和區域聯動執法模式。如京津冀及周邊地區大氣污染督查。2017年，生態環境部組織31個省份5600名執法人員開展25輪不間斷、壓茬式強化督查。現場檢查企業23.1萬家，發現問題3.7萬個，整治“散亂污”企業6.2萬余家，《大氣污染防治行動計劃》第一階段目標任務圓滿完成。水和土方面也參考這一模式，為落實黨中央、國務院大氣十條、水十條、土十條，打好污染防治攻堅戰等一系列重大行動提供了有力支撐。三是基層執法能力和水平明顯改善。從數量上看，2017年，全國實施停產限產、按日計罰、查封扣押、移送拘留、移送涉嫌環境污染犯罪五類案件總數3.96萬件，同比增長74%，基層執法隊伍查處大案、要案更得力。從質量上看，處罰文書更加規范，事實認定更加客觀，法律適用更加準確，執法程序更加規范，處罰手段更加豐富，執法案卷評查結果不斷向好。四是加大信息公開力度。通過微信、微博加大執法信息公開力度。如，2018年的掛牌督辦工作，一個月發布執法督察、曝光環境問題的新聞稿件80余篇，媒體、電視、網絡紛紛轉載，直接閱讀量超過292萬人次，執法效力顯著增強。

二、生態環境保護綜合執法改革面臨的挑戰

2018年部分省份已經先行先試，對綜合執法改革作出了規定。從試點情況看，生態環境保護綜合執法改革面臨如下諸多挑戰。

（一）如何確定綜合執法的范圍

如何理解生態環境保護執法這一概念，是改革的基礎，但目前尚缺乏規范的定義。《深化黨和國家機構改革方案》明確要求“整合組建生態環境保護綜合執法隊伍。整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責、隊伍，統一實行生態環境保護執法”。所以，生態環境保護執法應該包括污染防治執法和生態保護執法兩個方面。目前主要問題是生態保護執法的領域范圍并不具體。

環境保護法第二條對環境的概念進行了定義，指“影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等”。但是生態環境保護明顯更加寬泛。

從各地各部門綜合執法改革實踐來看，模式選擇與執法范圍密切相關，生態環境保護綜合執法改革也不例外，具體采取哪種模式應在明確執法范圍的基礎上確定。

（二）如何劃定部門間執法邊界

厘清部門間執法職責，劃定邊界，解決多頭重復執法問題。一是執法事項和執法主體分散，整合難度較大。污染防治執法，相關領域法律、標準體系較為健全，執法權較為集中，主要由原環保部門負責實施。相對的，生態保護執法領域則較為分散，涉及國土、水利、農業、林草、海洋、住建等部門，有的執法事項存在多個執法主體，這將增加地方綜合執法改革的協調難度。二是生態保護與資源保護邊界模糊。例如土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物等領域的保護，既有生態屬性、自然屬性，也有資源屬性、經濟屬性。自然資源部設有執法局，負責查處自然資源違法案件。生態環境部也設有執法局，負責查處重大生態環境保護違法案件。生態環境部“三定”規定“監督對生態環境有影響的自然資源開發利用活動、重要生態環境建設和生態破壞恢復工作”。個別、局部的資源不合理開發利用并不必然導致生態破壞，執法邊界較難把握。三是監督管理與監督執法，各方理解不一。例如自然保護地執法，國家林業草原局“負責監督管理各類自然保護地”，生態環境部負責“組織制定各類自然保護地生態環境監管制度并監督執法”。如何準確理解、界定和把握“監督管理”和“監督執法”，各方有不同的理解。

（三）如何完善執法法制保障體系

完善法律、標準和執法規范等基礎性工作應納入議事日程。一是立法修法急需提上議事日程。生態保護沒有系統性的專門立法。經過對法律和國務院行政法規的系統梳理，與生態保護高度相關的執法事項分散在水法、森林法、草原法、海洋環境保護法、防沙治沙法等30多部法律法規中，這些法律法規主要側重于資源開發利用保護和生態建設，很多領域沒有針對生態破壞的執法依據。二是生態保護執法缺乏量化標準。在污染防治執法方面，已有20多部法律法規，環境質量標準、污染物排放標準兩大類標準體系，共1000多項，量化標準非常清晰。在生態保護執法方面，相關部門在各自領域建立了標準體系。然而，生態環境涵蓋領域眾多，如何建立綜合的標準和評價體系，如何界定哪些生態破壞行為會導致生態惡化，如何把握執法尺度，還需要大量的研究。三是綜合執法面臨合法性問題。這是綜合執法改革面臨的普遍性問題，如執法人員身份不統一等。另外，由于實行垂直管理，縣級生態環境局的派出機構如何行使執法權等也是個問題。

三、生態環境保護綜合執法改革的思考

生態環境保護綜合行政執法改革，關系到生態環境保護責任是否落實，關系到最嚴格的生態環境保護制度是否落地，對構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的生態環境治理體系具有基礎性作用。

（一）系統謀劃頂層設計

一是妥善處理貫徹中央精神與結合地方實際的關系。維護中央集中統一領導，與地方機構改革、放管服改革、省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革有機銜接。二是妥善處理系統改革與聚焦重點的關系。突出多頭多層重復執法問題這一重點，突出執法辦案定位，剝離與執法不相關的職能，加大整合力度，精簡執法隊伍數量。三是妥善處理銳意改革與科學論證的關系。充分論證整合執法職責和隊伍的必要性、合理性、可操作性，確保改革思路清晰、方向明確。

（二）統籌推進重點任務

一是優化綜合執法職責整合范圍。有統有分，減少“九龍治水”問題。在“統”方面，整合較為分散的生態保護執法職責；在“分”方面，充分發揮交通、農業、城市管理等其他綜合執法隊伍的作用。二是規范設置各層級執法隊伍機構、職責。與事業單位分類改革相協調，規范設立各級執法機構及其內設機構，明確省、市、縣三級執法隊伍的事權劃分方案，市、縣兩級執法隊伍要避免職責交叉，嚴格控制多層重復執法。三是合理劃轉執法隊伍和人員。按照“編隨事走、人隨編走”原則，適當劃轉人員。合理確定劃轉方式和范圍，確保職責與人員相匹配。

（三）及時制定配套措施

一是完善法制體系。建構適應生態文明體制改革需要的法律法規和標準體系，由中央統一規范綜合執法隊伍身份編制，確保綜合執法有法可依。二是完善制度保障。搭建解決重大環保問題的協調溝通平臺，完善形式上的統一監管職能，制定發布生態環境保護責任清單，確保條塊結合、各負其責、順暢高效。三是規范執法行為。健全規范執法、監督問責相關制度，清理規范執法事項和程序，創新執法方式，減少執法擾民，確保執法科學性、合理性、程序性。