深化行政執(zhí)法體制改革提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理能力

文/王龍江

黨的十八屆五中全會(huì)提出，要實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，著力解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的“4個(gè)突出問(wèn)題”①，中央編辦配合環(huán)保部（當(dāng)時(shí)為環(huán)保部，現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部）開展垂直管理改革工作（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保垂改工作”），取得了積極進(jìn)展和明顯成效。

一、基本情況和主要做法

2016年9月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)環(huán)保垂改工作作出全面部署。改革的任務(wù)主要包括：一是調(diào)整現(xiàn)行的環(huán)保行政管理體制，將市級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)調(diào)整為以省級(jí)環(huán)保部門管理為主的雙重管理，縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)直接作為市級(jí)環(huán)保局的派出分局，實(shí)現(xiàn)省以下環(huán)境保護(hù)治理的集中統(tǒng)一，避免地方保護(hù)主義的行政干預(yù)；二是調(diào)整現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為省環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，人財(cái)物由省級(jí)直接管理；三是對(duì)應(yīng)國(guó)家層面環(huán)保監(jiān)察體制，由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)察職能，探索建立環(huán)境監(jiān)察專員制度；四是加強(qiáng)市縣環(huán)境執(zhí)法，環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化屬地環(huán)境執(zhí)法。關(guān)于執(zhí)法工作，《意見》還要求，市級(jí)環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內(nèi)縣級(jí)環(huán)境執(zhí)法力量，由市級(jí)承擔(dān)人員和工作經(jīng)費(fèi)。依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段等。

《意見》下發(fā)后，環(huán)保部確定在河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海12個(gè)省（市）開展改革試點(diǎn)。中央編辦配合環(huán)保部切實(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時(shí)對(duì)各地試點(diǎn)方案的共性問(wèn)題進(jìn)行研究，擬定了審核備案口徑，完成了河北、重慶、江蘇、山東、湖北、青海、上海、福建、江西、天津、陜西11個(gè)試點(diǎn)省（市）的環(huán)保垂改工作方案審核備案工作。改革中，試點(diǎn)省份大力推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法力量下沉，市縣環(huán)保局更加聚焦“查企”，由市級(jí)環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮縣級(jí)環(huán)境執(zhí)法力量，有效提高了執(zhí)法效率。同時(shí)，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)一步規(guī)范，基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，執(zhí)法能力明顯提升。比如，湖北、江蘇、天津等地規(guī)范和加強(qiáng)了基層環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍；江蘇省在優(yōu)化整合市轄區(qū)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立了跨區(qū)域、跨流域環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)；山東、福建、重慶等地探索了網(wǎng)格化和綜合巡查相結(jié)合的農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法模式。

二、初步成效和存在的難點(diǎn)

經(jīng)過(guò)一年多的探索實(shí)踐，各試點(diǎn)省份初步建立起省以下垂直管理的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法管理體制，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作取得了初步成效。

一是地方保護(hù)主義對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的干預(yù)減少。試點(diǎn)省份通過(guò)調(diào)整地方生態(tài)環(huán)境部門領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制、改變機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系、變更財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障渠道等措施，進(jìn)一步增強(qiáng)了基層生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法力度和成效。

二是生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)進(jìn)一步優(yōu)化。省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)一步聚焦對(duì)市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)考核和生態(tài)環(huán)境保護(hù)履責(zé)情況的監(jiān)督檢查，市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門聚焦執(zhí)法監(jiān)測(cè)和監(jiān)督執(zhí)法，較好解決了地方生態(tài)環(huán)境部門權(quán)責(zé)劃分不盡合理等問(wèn)題。

三是市縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法得到進(jìn)一步加強(qiáng)。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量下沉，由市級(jí)環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮縣級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力量，統(tǒng)一部署開展執(zhí)法檢查行動(dòng)，承擔(dān)人員和工作經(jīng)費(fèi)，使執(zhí)法者“腰桿更硬”、行動(dòng)更有效。

四是地方生態(tài)環(huán)境部門設(shè)置更加規(guī)范。一批原為事業(yè)單位的環(huán)保局轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職責(zé)得到強(qiáng)化，執(zhí)法能力得到提升。上海、天津等地結(jié)合環(huán)保垂改工作，持續(xù)推進(jìn)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

五是探索建立跨流域環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法體制。山東、貴州、福建等地編制了省內(nèi)流域試點(diǎn)實(shí)施方案，積極探索建立流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。青海省組織開展湟水流域上下游聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法，并不定期組織交叉執(zhí)法，推動(dòng)市縣流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一檢測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法。

改革還存在以下難點(diǎn)：一是關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理與基層管理體制相互銜接。部分試點(diǎn)省份反映，縣級(jí)環(huán)保部門上收到市里以后，縣級(jí)政府仍對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)主體責(zé)任，但具體工作缺乏有效抓手，基層政府存在權(quán)責(zé)不一致的擔(dān)憂，責(zé)任壓力和工作難度都很大。二是關(guān)于人員力量統(tǒng)籌管理。市級(jí)對(duì)上收的不同身份執(zhí)法人員在統(tǒng)籌管理方面存在一定困難，財(cái)政支出壓力比較大。下一步市級(jí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸工作力量，可能會(huì)遇到縣級(jí)政府支持配合不力的情況。三是關(guān)于因地制宜推進(jìn)改革。個(gè)別試點(diǎn)省份反映，各地情況差異較大，需客觀分析不同地區(qū)的工作基礎(chǔ)和面臨的形勢(shì)任務(wù)，結(jié)合實(shí)際細(xì)化政策措施。比如，有的地方縣級(jí)環(huán)保部門與其他部門已實(shí)行大部門制綜合設(shè)置，不宜再拆分上收實(shí)行垂直管理。

三、下一步改革的考慮

黨的十九屆三中全會(huì)作出了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重大決定，把改革生態(tài)環(huán)境管理和執(zhí)法體制作為改革重要內(nèi)容。將環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)以及國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局等有關(guān)部門的相關(guān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行整合，組建生態(tài)環(huán)境部，作為國(guó)務(wù)院組成部門，由其統(tǒng)一擬定生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)跨區(qū)域、跨流域環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌職責(zé)，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域流域統(tǒng)籌、地上地下統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)污染治理的要素綜合、職能綜合、手段綜合，進(jìn)行全防全控。

同時(shí)，為解決生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法力量分散問(wèn)題，提高執(zhí)法效能，減少對(duì)企業(yè)的重復(fù)檢查和重復(fù)收費(fèi)，改革整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。

改革后，將建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)新的管理體系，明確和落實(shí)環(huán)境治理責(zé)任，形成權(quán)責(zé)明確、協(xié)同高效、監(jiān)管有力的生態(tài)文明管理新的體制機(jī)制。

根據(jù)中央精神，中央編辦配合生態(tài)環(huán)境部起草了《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》稿，征求了中央有關(guān)部門和31個(gè)省（區(qū)、市）意見。目前，正在履行審核報(bào)批程序。同時(shí)，指導(dǎo)地方將環(huán)保垂改工作、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革納入地方機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌推進(jìn)和實(shí)施，確保按照中央要求完成生態(tài)環(huán)境部門組建、環(huán)境保護(hù)垂直管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍整合組建等改革任務(wù)，為我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)提供有力的體制機(jī)制保障。

注釋：

①“十三五”規(guī)劃說(shuō)明中提出，現(xiàn)行環(huán)保體制存在4個(gè)突出問(wèn)題：一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求，四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。