基層政府社會治理困局亟待上下協同破題
——以廣東省部分鄉鎮為觀察樣本

李枚娜

黨的十九大提出實現社會治理“社會化、法治化、智能化、專業化”的新要求，習近平總書記殷切期望“廣東在營造共建共治共享的社會治理格局上走在全國前列”?；鶎诱纳鐣卫硎菄抑卫眢w系與治理能力現代化的必然組成和基本元素。近年來，筆者在走訪調研中發現部分鎮一級基層政府不同程度地處于社情任務復雜、產業發展粗放、上級轉嫁事責、行政效能低下、公共資源短缺等瓶頸狀態，同時又受制于統籌設計責權利的失衡以及自身主動作為能力欠缺等多重制約性因素，相關困局亟待上下聯動，從財權事權人權改革以及自身賦能創新等多方面著手破題。

基層政府在社會治理方面存在多重困局

（一）外來人員涌入勞動密集型產業集聚地區，給當地基層政府帶來巨大的管理和服務壓力。位于珠三角地區的S鎮和X鎮作為近年來依靠特色產業發展起來的特大鎮，轄內常住人口中80%為外來務工流動人口，人口倒掛現象普遍。人口流動性大、受教育程度偏低，帶來人口計生、出租屋管理、就業管理、環保保潔、治安維穩等諸多方面的社會管理負擔。且外來人員多處于被城市邊緣化的狀態，與屬地社會融合度不高，歸屬感缺失、底層生存壓力大、表達訴求能力欠缺等，共同導致外來人員容易以極端方式表達負面情緒，社會摩擦燃點低。2011年至2016年間，廣州增城區新塘鎮、白云區三元里、海珠區中大布匹市場都先后爆發過外來人員聚眾滋事以及聚集抗法的群體性事件，給當地鎮街一級的基層政府帶來沉重的維穩和綜治壓力。

（二）粗放型發展的特色產業，給當地基層政府帶來較大的負面外部效應和管理負擔。特色產業主要表現為“小亂散”的低端生產方式，如X鎮和S鎮分別以牛仔服裝和皮革皮具作為特色產業，小微規模的手工小作坊占據絕對大數，落戶在村社隊，相關安全生產措施嚴重不足，衍生出百千萬級的散亂污單位、無證企業、“兩違”建筑和“三小場所”（指小檔口、小作坊、小娛樂場所），安全生產事故頻發、環境影響突出。同時，以“散工、小時工”方式就業的外來人員脫離規范就業管理，就業環境差、工傷事故多、拖欠工資的現象突出，涉勞糾紛和信訪事件頻發。“信訪不信法”的認知慣性，造成基層政府每年近千人數的接訪工作量，甚至早年曾發生過政府墊付工資的現象。

（三）上級政府將自身承擔的事責和考核任務下移到基層，基層政府多重承壓。

一是上級政府通過資金分配的方式，將本級承擔的事責轉移給基層政府。如區政府將本應由區各職能部門承擔的逾百項事務下移給鎮政府，其中近九成的事務須由鎮級政府耗用自身的人力和工作經費替代上級完成。

二是上級政府以考核督查、評比表彰等方式，使基層政府承擔“三定”方案之外的職責任務，以及成立編制外的專職機構。如區政府將未列入鎮“三定”方案中的工作進行考核，并以考核和專項發文等方式要求鎮成立編制外的多個專職機構，用于對接本該由區本級承擔的職能事務。

（四）基層政府行政效能低下、政企不分的現象較為普遍，社會治理和公共服務的能力經驗明顯不足。

一是基層政府機構設置重疊膨脹，外聘人員不合理增長，人手緊缺和人浮于事的現象并存。如個別鎮“三定”方案以外自設機構數十個，內容重疊、職能交叉，相關負責人均為聘用人員。僅編制外機構辦公場所每年租金花費就達數百萬元之巨。編外聘用人員龐大，“有人無事做、有事無人做”的現象并存。外聘人員中行政工作人員數倍于編制人員，“臨時工領導公務員”有一定普遍性。

二是政企不分，鎮辦企業衍化成為基層政府的職能部門。Z鎮下屬企業作為政府職能機構使用，由其代政府承擔財政支出事務。公司自身無任何經營活動和收入來源，相關事務開支全部由財政實報實銷；S鎮辦企業代政府行使不當收費，對市場、步行街、公園、停車場等每年收取相關管理費。

（五）基層政府在人員編制、財力、行政權力方面處境困窘，難以提供滿足需求的公共服務和社會治理。

一是基層的人員編制未隨自身發展與管理需求同步調整，行政執法方面呈現典型的“小馬拉大車”現象。S鎮作為中心特大鎮，GDP年平均增長率5%左右，經濟社會管理職責逐年增多，而其人員編制自2012年區編辦核定后并未同步增長，反而調減14%，尤其是執法編制缺口明顯，如公安干警和出租屋管理人員缺口高達4至6倍，處于超負荷運轉狀態。

二是基層政府普遍財政壓力大，在“吃飯財政”的現狀下公共投入乏力，供需矛盾凸顯。鎮政府在剛性支出占比較大、保運轉為主的財政總基調下，教育、科學和公共安全支出以及醫療衛生、社保就業投入均低于區級財政支出水準，民生設施硬件落后、多有欠賬。不僅不能滿足當地居民的社會期望，更難以實現對來穗人員的公共服務全覆蓋和均等化。

三是基層政府權力配套不足，行政施力和社會監管處于被動。目前鎮一級基層政府普遍情況是事多、責大、權小。特別是在鎮域經濟發達、社會事務膨脹的特大鎮，由于缺乏相應的行政許可權、處罰權和強制權，有責無權的矛盾表現更為突出。鎮政府由于在行政司法、城鎮規劃、市政建設、項目審批等方面缺乏足夠權限，管理事項需上級部門審批，導致“自己的事情自己不能說了算”，影響事項的決策；鎮一級政府基本沒有執法權，對于公共安全管理、人口資源環境監管、市場秩序管理等方面的執法主要依靠上級的派駐機構，鎮一級執法無依據，職能限于口頭警告、責令整改的協助執法層面，無強制執行力，造成“基層看得見管不了，上級管得了看不到”的尷尬局面。同時由于執法體制實行垂直管理，鎮政府對派駐機構難以統籌，“條塊分割”的模式不能有效整合執法力量，多頭執法陷入“越管越亂”的怪圈。

基層政府社會治理“破局”存在的制約性瓶頸

（一）上級政府因鎮施策的統籌設計能力不足，利益格局重構面臨“破繭”。

上級政府和鎮級政府在財政事權和支出責任方面的協調性不足，簡政強鎮的改革推進緩慢，基層政府壓力不減、獲得不夠，帶來發展不平衡不充分的“成長”陣痛。具體來說，一是權力和事責不匹配。上級政府把責任、事務下放給基層，卻沒有將相應的管理權限轉移，基層政府在夾縫中承擔責任，“天大的責任、巴掌大的權力”。不斷擴張的城鎮面積、急速增長的人口數量、產業發展的管理需求，鎮政府在廣泛的社會事務和巨大的公共投入面前顯得有心無力。二是財權和事權不匹配。利益格局的重構舉步維艱。按照現有的財稅管理體制，上下級政府財權、事權不平衡，財政收入集中、支出責任下放，基層政府用小頭的財政承擔著大頭的事務。經濟發達鎮需要承擔的財政支出位于全區前列，稅收分成比例卻未得到相應傾斜，上級政府“只管窮孩子不管大孩子”。三是事責和編制不匹配。特大鎮編制多年存在缺口，編制名額“倒三角”的現象屢見。部分特大鎮的人口、面積已經相當于內地一個中等城市，但目前的政府架構和職能定位仍然按照鎮一級的標準設置，嚴重跟不上當地的社會發展、人口規模、城鎮化進程。

（二）基層政府亟待賦能，主動“破局”能力缺乏。

一是基層政府疲于應付上級要求，存在“等靠要”思維慣性?；鶎诱晳T聽命于上級的考核指揮棒行事，“考核在哪里、工作就在哪里”，缺乏對自身鎮情、發展路徑的系統思考和整體謀劃。如某些特色產業鎮在目前支柱產業長期處于貼牌代工、外部負效應集聚的情況下，缺乏對鎮內產業轉型升級、擴容體制的整體布局。對于散落龐雜的小作坊，未有統一的工業園區建設規劃，治理成效停留在救急情、打補丁的水準。產業格局在目前仍然依靠勞動要素成本優勢，可持續前景不容樂觀，基層政府對此缺乏未雨綢繆。

二是基層政府的治理效能較為低下，普遍處于素質偏低、人才短缺和激勵考核機制匱乏的窘境。反觀當前基層政府，學歷偏低、年齡偏大、專業偏差、晉升無望、人才流失的人事現狀具有相當的代表性，直接導致了基層政府的低能低效以及粗暴執法，使得權力尋租、官本位和腐敗行為有了滋生的土壤。

三是基層社會治理方式還較多地停留在依靠自身人力投入的階段，外包化、社會化、智能化、網格化的管理體系還未有效形成?；鶎诱晳T用萬能政府的思維包攬一切，習慣于耗用自身大量的人力、物力、財力管理當地社會事務，往往容易陷入走升級、加人力的老路。在調動多方力量的協調推進、運用大數據進行智能管理，構建“小政府、大服務”的集約化治理生態方面的主動性不足、協調力不夠。

基層政府社會治理困局需要上下聯動、共同破題

（一）上級政府要在“簡政強鎮”的總體思路框架下，因地制宜地推進經濟發達鎮街的財權、事權、用人權三者的協調改革。

一是遵循事權要素的內在邏輯，兼用權力下放和事權上收的雙向調節手段，實現上下級政府間事權劃分的激勵相容。財政部財政科學研究所研究員劉軍民（2013）認為，劃分支出責任的標準主要依據三條，“第一看外部性有誰承擔，第二看信息復雜程度，第三要激勵相容?！苯梃b這樣的思維邏輯，我們可以傾向性地認為，關乎全局的社會福利性事務，如教育、醫療、養老、就業等，應由上級政府上劃事權或加大其上下共擔的比重；而與此相反，外部性效益主要外溢在當地的一些社會管理事務和基礎設施建設事務，如出租屋管理、散亂污治理、環保保潔、鄉鎮規劃等，應將管理權力和決策資源大膽下放；特別是一些對信息依賴度較高的治安維穩、群體性事件的管理，要充分依靠當地基層政府的屬地融合優勢，引導基層政府做到“自己的事情自己能管好”。在這其中，迫切需要上級政府的自我革命，既要敢于將更多的重心和資源向基層下移，又不得將應由自身承擔的責任轉移給基層，從根本上破除利益格局的藩籬，最終實現利益和效率的最優重置。

二是以城鄉基本公共產品供給均等化為目標，構建上下級政府財權與事權的平衡機理。在明確上下級政府供給公共產品的責任、標準、范圍和次序的前提下，逐步形成財權與事權的最佳匹配關系，既要做到事責有財力作支撐來落地，也要切實保障財力精準覆蓋到相應的事責領域。從現狀來看，主要需防止上下級政府由于話語權的強勢和缺失，而陷于“上級點菜、下級買單”的怪圈。同時也需要上級政府合理考慮不同區域的下級政府財力與事責的配比關系，既不能是“撒胡椒面”式的無效均衡，也不能是簡單粗暴的“劫富濟貧”，要將下屬鎮的財政分配比例與承擔的管理事務相互協調平衡。

三是以推進基層政府職能優化、效能提升為著力點，建立與事權、財權高度匹配的用人權管理體制。各級政府均須以《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》為根本遵循，將編制改革與政府職能轉型配套銜接，提升基層政府治理能力現代化的協同高效。要依據基層政府厘清的事責范圍，進行“加減法”的治理體制供給側改革。具體來說，要清理上級隨意轉嫁事責的亂象，對一些職責相近的機構進行歸并，對基層的編制管理因當地發展和管理需求進行動態調整，從而從根本上保證機構編制法定化的執行根基。上級政府在編制核定中要堅決摒棄“因人設崗”，做到“因事定責、因責定崗、因崗擇人”，引導基層政府形成“事事有人做、人人有事做”的良性職能體系。

（二）基層政府要積極自我賦能、自我變革，從戰略和戰術的雙重層面統籌推進基層治理體系和治理能力的現代化進程。

一是基層政府要善于用發展來解決發展帶來的問題，著眼長遠、標本兼治，為所在鄉鎮低端特色產業的轉型升級發揮主導作用?；鶎诱小膀v籠換鳥”的堅決之心和因勢而變的前瞻謀劃，痛下決心擺脫傳統產業低附加值、負外部性的泥潭，告別“低小散”，在引導品牌創建、創意設計、研發科技、產品宣傳等方面尋找新路徑，形成集群化、品牌化、智能化的特色小鎮和生產園區。在這其中，基層政府要當仁不讓地唱主角，為當地鄉鎮的產業轉型升級把方向、出政策、引人才、擴融資、創品牌，成為當地產業戰略的設計師和引路人。

二是基層政府要突出“人才興政”的效能變革理念，將納才用才的人才戰略模式與自身效能優化協同推進。要做好人力資源存量與增量的雙重優化，既要善于選拔吸引優秀人才到基層一線，用廣闊的成長空間和發展的快車道鼓勵他們干事創業，形成重視人才、用好人才、留住人才的良好氛圍；又要運用新公務員法“職務與職級并行”的激勵手段，讓長期在基層工作的人員看到希望、得到實惠，充分發揮他們熟悉社情的優勢扎根基層治理。在這樣的人才優化路徑之下，構建出系統完備、科學規范、運行高效的基層政府職能體系。

三是協同共治，整合運用黨建、法治、制度、科技、社會參與、道德文明等多種資源形成基層治理合力?；鶎诱饤墶叭f能政府”的思路慣性，探索多元共治的新型社會治理模式。要切實加強黨的全面領導，重視提升基層黨組織的組織力、戰斗力，發揮基層黨組織的領導核心和戰斗堡壘作用；基層政府要實現從管理者轉向服務者的角色轉變，深化政府公共購買服務改革，培育引導社會組織參與社會治理，完善公共服務體系，既要發揮主導作用不缺位，也要推動形成“小政府大社會”格局不越位；管理方式上要善于運用大數據、“互聯網+”技術，形成精細化的智能網格管理，借助現代科技手段實現無縫隙、扁平化、動態化的科技治理變革，從而節約人力成本、形成治本長效；同時，要將依法治理和以德治理有機結合，既要暢通社情民意的表達渠道，引導群眾尋求更加法治化、規范化的訴求表達方式，構建良法善治的規則文化，又要注重培育法治和道德相融合的核心價值體系，凝聚傳承中華美德的社會正能量，以道德感召、身份認同、文化融入形成治理軟實力。