認真貫徹《政府投資條例》依法更好發揮政府投資作用

文/何立峰

近日，國務院頒布了《政府投資條例》（國務院令712號）（以下簡稱《條例》），決定于2019年7月1日起正式施行。《條例》是我國關于政府投資管理的第一部行政法規，也是投資建設領域的基本法規制度，標志著全面規范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。

一、出臺《條例》是推動政府投資法治建設的重大舉措

政府投資作為一項重要政府職能，事關經濟社會發展全局，既是實施宏觀調控、落實國家發展戰略的重要手段，也是引導和帶動社會資本擴大有效投資的有力抓手。隨著中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央對我國社會主要矛盾的變化作出新的重大政治論斷，對貫徹新發展理念、推動高質量發展、建設現代化經濟體系、深化供給側結構性改革作出重大決策部署。新形勢下，政府投資必須正確把握功能定位，更好發揮在穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險、保穩定以及補齊發展短板、優化供給結構、增強發展后勁等方面的關鍵作用。這需要全面加強和改進政府投資管理，以科學規范的體制、機制和制度，有效保障其作用的發揮。

加強和改進政府投資管理，必須運用法治思維和法治方式。長期以來我國政府投資領域主要依據規范性文件、部門規章和地方相關規定進行管理，權威性不足、指導性不夠、約束性不強，不僅難以適應政府投資管理的新需要，也不符合深化依法治國實踐、加快建設法治政府的新要求。《條例》的頒布，實現了我國政府投資法治建設的重大突破。《條例》全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，充分體現了黨中央、國務院關于深化投融資體制改革和“放管服”改革的要求，科學總結了我國政府投資實踐經驗，圍繞貫徹新發展理念、正確處理政府和市場關系、加強補短板和防風險等進行了有針對性的制度設計，對政府投資管理的關鍵環節確立了基本規范。這一立法成果，為更好發揮政府投資作用提供了法治保障。

二、《條例》將政府投資管理制度化、規范化、法定化

（一）明確約束政府投資范圍，為充分發揮市場作用配置資源、激發社會投資活力創造條件

經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系。習近平總書記指出，“市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。”黨的十八大以來，我國投融資體制改革持續深化，推進要素配置市場化、落實企業投資主體地位成效顯著。近年來企業投資約占全社會固定資產投資總額的95%，民間投資占比保持在60%以上。

《條例》著眼于鞏固改革成果和為深化改革提供法治依據。一是明確政府投資資金主要投向現階段市場還不能有效配置資源的領域；二是發揮政府投資資金的引導和帶動作用，鼓勵社會資金投向公共領域項目；三是安排政府投資資金應當平等對待各類投資主體。這一系列制度設計，就是著眼于正確處理政府和市場的關系，要求政府投資不能越位，牢牢把握“有所不為”的邊界，為市場主體讓渡乃至創造投資機會，更不能與市場主體爭利。為了能不斷激發社會投資活力，政府投資的基本作用主要應當體現在為企業投資創造必要的基礎設施和外部環境條件上。對于發展需要但成本和風險較高、盈利能力不足的公益性領域，政府投資要帶動社會投資，發揮其成本風險共擔、市場效率高的優勢。

（二）嚴格界定政府投資方向，為貫徹高質量發展要求、發揮政府投資補短板作用提供基本遵循

黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”著力解決好發展不平衡不充分問題，必須把提高供給體系質量作為主攻方向。對標新發展理念，我國現階段投資需求潛力仍然巨大，并對投資方向和結構提出更高要求。

《條例》緊扣時代主題，將黨中央關于補短板、防風險等促進高質量發展的要求轉化為法律制度。一是要求政府投資要聚焦社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等領域。二是要求建立政府投資范圍定期評估調整機制，以促進政府投資方向和結構的優化。三是強調對防范風險、促進健康可持續發展的剛性約束，明確要求加強預算約束，不得通過違法違規舉借債務籌措政府投資資金。這些制度設計，就是要在“有所為”上體現政府投資在新時代的功能價值，發揮好政府投資對提高基礎設施供給能力、優化基礎設施供給結構等促進高質量發展中的作用，促進經濟平穩健康可持續發展，滿足人民日益增長的美好生活需要。

（三）完善政府投資管理體制和管理方式，依法理順管理職責、提升管理能力

黨的十九大報告將建設法治政府作為深化依法治國實踐的重點內容。《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》明確提出，到2020年基本建成法治政府。

《條例》的制定適應了新時代建設法治政府的要求。其在內容上有兩大特點，即它關注的是政府投資的關鍵環節、確立的是基本的制度規范，既有遵循又避免繁瑣，既滿足政府投資管理中建設法治政府的客觀需要，又避免與其他相關法律法規相矛盾。一是理順政府投資管理體制，明確規定國務院投資主管部門履行政府投資綜合管理職責，國務院其他相關部門依照規定的職責分工履行相應的政府投資管理職責。二是確立了政府投資資金的基本管理方式，即直接投資、資本金注入、投資補助、貼息等，并規定了按項目安排的原則和相應的程序。三是規范了政府投資和預算的關系，明確規定政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接，財政部門應當根據經批準的預算及時、足額辦理政府投資資金撥付。這些制度設計，實現了政府投資職能、權限、程序、責任法定化。

（四）嚴格項目和資金規范化管理，強化政府投資管理剛性約束

政府投資作用的發揮，必須落實到每一個項目、每一筆資金的效益上。政府投資主要投向關乎國計民生的基礎設施和公益民生領域，一般投資規模大、協作因素多、建設條件復雜，既需要嚴格按規律、程序辦事，又必須完善管理、落實責任。

《條例》堅持問題導向，總結經驗教訓，對項目和資金管理從嚴從細作出規定。一是立足科學決策，統一規范政府投資項目的審批程序，并明確規定審批重大政府投資項目應當履行咨詢評估、公眾參與、專家評議、風險評估等程序。二是立足提高效率，落實“放管服”改革要求，明確可以簡化審批程序的項目范圍以及利用技術手段優化審批流程。三是立足資金統籌規范安排，明確政府投資年度計劃是對資金按年度落實到項目的基本方式，是全流程管理的關鍵抓手。四是立足投資控制和厲行節約，加強對投資概算的剛性約束。五是立足全周期管理，強化事中事后監管措施。六是立足權責一致，詳細規定了違法違規情形和法律責任。

（五）突出重點、統籌兼顧，為推進改革、深化實踐提供方向和空間

在高質量發展階段，對政府投資的要求不是單維度的，而是涉及到我國治理體系的方方面面，涉及到必要和可能、當前和長遠、質量和速度、剛性需求和約束條件等各種復雜的關系，也涉及到建設發展、其他公共資源配置、公共安全管理等各有關部門復雜的職能行使。

《條例》以規范政府投資為主線、統籌兼顧各個方面。一是兼顧發展需要和條件，明確要求依據國民經濟和社會發展規劃、中期財政規劃和國家宏觀調控政策，統籌安排政府投資。二是銜接各方改革和管理，明確規定政府投資管理應當符合推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的要求，并與建設工程質量管理、安全生產等公共管理事項銜接。三是刪繁就簡，著眼于對政府投資的普遍約束性和明文所不及的行政裁量領域的普遍指導性。這種制度設計既立足當前，又為今后制度細節的延伸留下了空間。比如《條例》規定的統籌安排使用政府投資資金、國務院投資主管部門和其他有關部門的決策職責劃分等還需要進一步配套相關制度。實踐中要把握《條例》“可以做、應當做、禁止做”層次分明的立法特色，在遵循基本規范的前提下繼續深化改革。

三、有力有序有效推動《條例》落到實處

習近平總書記強調，“全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施”。當前和今后一段時期，我們要把學習好、宣傳好、貫徹好、執行好《條例》作為一項重大而緊迫的任務，全面提高依法加強政府投資工作的水平。

（一）認真做好《條例》的學習和普法工作

深入學習、全面理解《條例》的立法目的、基本要求和各項具體規定，增強投資管理法治意識，自覺把《條例》的各項制度規范作為從事政府投資工作的行為準則。發展改革部門作為投資主管部門，要全面掌握法規要求，不斷提高依法履職能力。廣泛開展普法宣傳，引導社會公眾知法用法，依法支持國家建設、依法開展社會監督、依法表達訴求建議、依法維護自身權益。

（二）加強《條例》的配套制度建設

《條例》作為我國政府投資管理領域的第一部行政法規，其所規范和調整的政府投資領域非常復雜，在與已有各項法律法規的銜接中工作難度很大，其制定和實施又處于我國全面深化改革的重要時期，因此它對符合改革方向又難以一刀切的問題僅做了原則性規定，對有些操作和執行層面的細節問題也還沒有作出具體規定。這就需要根據《條例》確定的基本原則、基本要求及其授權，繼續完善相關規章制度，為投資法治建設創造實踐基礎。

（三）以貫徹《條例》為契機推進投融資體制改革工作

以《條例》為依據進一步完善政府投資體制，是當前和今后深化投融資體制改革的重要任務。要協調推進《條例》的貫徹實施和政府投資體制改革，圍繞優化投資結構、完善投資方式、規范項目管理、推進政府和社會資本合作以及審批制度改革等方面不斷深入探索創新，加強宏觀調控、統籌銜接和服務監管，不斷提高政府投資管理水平。