綜合排污許可制度運行的體制基礎及困境分析*

李摯萍 陳曦珩

(中山大學法學院，廣東 廣州 510275)

排污許可制度在我國的推行已經有30年左右的時間，取得了一定的成效。但是排污許可制度的功能定位不明確，排污單位責任不落實，環境保護部門依證監管不到位，使得許可管理制度效能難以充分發揮。①其中一個突出問題是我國排污許可制度分散割裂，存在碎片化的現象，包括管理范圍碎片化②、管理環節碎片化③和管理目標碎片化④。當前，我國排污許可制度正從單一許可向著綜合許可轉型。國務院2016年發布的《控制污染物排放許可制實施方案》(以下簡稱《實施方案》)中要求：“到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作?！薄芭盼墼S可證管理內容主要包括大氣污染物、水污染物，并依法逐步納入其他污染物。”這是對實施綜合排污許可制度的明確要求?！熬C合許可”一詞正式在法律文件中出現，是原環保部于2016年12月23日發布的《排污許可證暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)。 原環保部指出“實施綜合許可，是指將一個企業或者排污單位的污染物排放許可在一個排污許可證集中規定，現階段主要包括大氣和水污染物。這一方面是為了更好地減輕企業負擔，減少行政審批數量；另一方面是避免為了單純降低某一類污染物排放而導致污染轉移。環保部門應當加大綜合協調，充分運用信息化手段，做好不同環境要素的綜合許可。”⑤2018年1月10日，原環保部發布《排污許可管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法(試行)》)，其第8條再次明確地規定：“依據相關法律規定，環境保護主管部門對排污單位排放水污染物、大氣污染物等各類污染物的排放行為實行綜合許可管理。”綜合排污許可制度的推行已經在路上，本文希望在此主要研究綜合排污許可制度實施的體制基礎是什么，目前環境管理體制的改革與綜合排污許可制度的實施是否銜接，綜合排污許可制度的實施是否需要進一步完善現有的環境管理體制。

一、環境管理模式轉型與綜合排污許可制度的目標定位

(一)我國環境管理模式升華

我國排污許可制度存在碎片化缺陷的根源之一，在于其背后的環境監管體制本身長期呈現碎片化狀態。在橫向層面上，環境監管權力分散、重復、交叉，甚至沖突。⑥在縱向層面上，環境監管權力配置的法律規定欠明晰，形成環境監管職責同構的局面。⑦針對環境管理制度，包括排污許可制度的碎片化問題，習近平總書記反復強調環境保護要體現山水林田湖草一體化的思路。2016年10月，環保部印發《全國生態保護“十三五”規劃綱要》提出，“按照山水林田湖系統保護的要求，以改善環境質量為核心……大力推進生態文明建設”。新的環境管理模式要體現了系統化、綜合化環境管理理念，在對生態系統具有整體性、系統性及其內在規律科學認識的基礎上，統籌考慮自然生態各要素。[1]此外，我國目前的環境管理已經從污染控制為核心向著環境質量改善為核心的目標導向過渡，后者也是強調綜合的環境管理和環境整治，要求理順提高環境質量的核心目標與環境管理手段的關系，系統整合現有的管理手段，對環境實施整體保護和監管。排污許可制度是環境治理的重要內容，在綜合環境管理理念推行的背景下，綜合排污許可制度的改革恰逢其時。

(二)綜合排污許可制度運行的目標定位

鑒于排污許可制度的碎片化缺陷以及我國環境管理模式轉型提出的新要求，綜合排污許可制度實施的目標定位為：

第一，綜合排污許可制度的實施要求以改善環境質量為導向，使綜合排污許可制度的各項內容服務于改善環境質量的核心目標。為此，排污許可證各項要求的設置必須與環境質量目標盡可能地銜接，確保通過許可證的實施達到環境質量改善的效果。在許可制度運行的監管上，應上收環境質量監測權、環境監察權，使得省級或市級環保部門直接獲取環境質量數據，及時發現重要區域和跨界環境質量問題，對基層環保部門執法權力的行使形成監督及約束，防止數據造假，從而能夠引導基層政府要求排污企業按照所在地改善環境質量和保障環境安全的要求承擔相應的污染治理責任。

第二，綜合排污許可制度的實施要求協同控制多種污染物在不同環境媒介中的影響。為實現協同控制，《管理辦法(試行)》第八條規定，環境保護主管部門對排污單位排放水污染物、大氣污染物等各類污染物的排放行為實行綜合許可管理。其表現形式是將大氣污染物排放、水污染物排放、噪聲污染排放和固體廢物排放的環境管理要求在一個排污許可證上統一規定。為此，應整合分散的環保職能，防止出現過于分散的污染管理而導致污染物在不同的介質之間、不同的形態之間、不同的區域之間的轉移，實現對多種污染物排放的協同管理。

第三，綜合排污許可制度的實施要求將各類固定源的環境管理行為視作一條環環相扣的鏈條，確保環境管理對固定源環境行為的全過程覆蓋。為實現全過程覆蓋，《實施方案》確定了“誰核發、誰監管”的原則。許可與監管應形成聯動鏈條，這一方面能改變申請核發與證后監管相脫節的缺陷，明晰主管部門的權責；另一方面可避免排污許可管理實施中排污企業的多級管理，減輕企業的守法負擔。

第四，綜合排污許可制的實施要求尊重地方實際，做到“一企一證”。實施“一企一證”的基礎是要對當地的環境污染底數和環境容量基數有清晰的認識和了解。環保職能整合有助于杜絕“數出多頭”的尷尬境地，⑧這對摸清真實環境質量狀況，推動數據歸真至關重要。此外，應下放環境執法權力，使得基層政府執法力量得到加強，在綜合排污許可制度實施過程中，基層環保部門能夠集中力量排查核實污染源情況，摸清當地“環境家底”，為核發排污許可證以及合理分配企業排污量提供數據支持。

為了實現以上目標，排污許可制度不僅要在許可證內容上進行改革，更需要在許可證運行的體制上進行改革。

二、相關管理體制基礎的奠定及新困境

“十三五”計劃以來，我國在法律層面全力推動排污許可制度改革。我國2014年修訂的《環境保護法》、2017年修訂的《水污染防治法》、2015年修訂的《大氣污染防治法》等均明確提出實行排污許可管理制度。法律的有效落地需要一定的環境管理體制作為支撐。自新《環境保護法》頒布以來，我國開展了一系列的環境管理體制的改革，為綜合排污許可制度的實施奠定了一定的體制基礎。

(一)綜合排污許可制度實施相關的宏觀管理體制改革

為加快解決現行以塊為主的地方環保管理體制存在的突出問題，建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環境保護管理體制，我國開展了一系列的環境管理體制改革。在橫向關系上，為克服環境監管權力零碎、重復、交叉，甚至沖突的困境，國家對分散于各部門的環保職能進行了整合。2018年3月，根據中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，國務院機構進行了重要調整，將分散的生態環境保護職責進行整合，組建生態環境部。在縱向關系上，為克服政府環保職責籠統、央地環保職責同構、地方保護主義等的缺陷，我國進行環境管理縱向權力結構的重新調整。2015年7月，財政部、國務院辦公廳印發《生態環境監測網絡建設方案》，提出將生態環境質量監測事權上收，將污染源監督性監測和監管重心下移。2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，提出上收環境監察權、環境質量監測權至省級，下放環境執法權至市縣，并要求“試點省份環保廳(局)牽頭建立健全區域協作機制，推行跨區域、跨流域環境污染聯防聯控，加強聯合監測、聯合執法、交叉執法。鼓勵市級黨委和政府在全市域范圍內按照生態環境系統完整性實施統籌管理，統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，整合設置跨市轄區的環境執法和環境監測機構?！边@一系列的改革為綜合排污許可制度的實施奠定了一定的體制基礎。

(二)綜合排污許可制度運行的監管體制設計

1.綜合排污許可證的核發

排污許可證的核發權限依照行政級別進行配置，各地做法不一，主要分為以下三種模式：第一，排污許可證的核發權限實行三級配置，主要依照綜合排污許可的單位規模、管理繁簡程度劃分權限。比如，《浙江省排污許可證管理實施方案》規定，省環保廳負責全省排污許可證管理工作的組織實施與監督指導，負責總裝機容量30萬千瓦以上燃煤發電企業的排污許可證核發工作?？h(市)環保部門負責本行政區域排污許可證核發工作；市轄區環保部門負責本行政區域內實行簡化管理的排污許可證核發工作，其他排污許可證原則上由市級環保部門負責核發。第二，排污許可證的核發權限實行兩級配置，主要依照綜合排污許可管理繁簡程度劃分權限。比如，《遼寧省控制污染物排放許可制實施計劃》規定，省環保廳負責全省排污許可制度的組織實施和監督，不具體核發排污許可證?？h級環境保護主管部門負責實施簡化管理的排污許可證核發工作，其余排污許可證原則上由市級環境保護主管部門負責核發。第三，排污許可證的核發權限實行一級配置。比如，《海南省排污許可證試點管理辦法》第五條規定，省環境保護主管部門負責對本省行政區域內的排污許可證管理工作實施統一監督管理，并具體負責排污許可證的核發和監管。

2.排污許可證后的監管

排污許可證后監管的權限配置遵循“誰核發，誰監管”的原則，執法工作的具體分工安排則由各地環保主管部門結合地方實際開展。盡管各地的分工做法不一，但基本都采取了核發部門、監測部門、執法部門聯合執法的工作機制。吉林省的排污許可證專項檢查工作由排污許可管理部門、環境監察和監測人員及專家組成聯合檢查組開展。⑨江蘇省的排污許可證專項檢查工作由環境監察執法部門根據許可證核發部門提交的發證企業清單、環境監測管理部門提交的數據報送和自行監測不到位的企業清單，并結合日常檢查、專項檢查掌握的未持證排污企業清單，對企業是否持證排污、是否按證排污進行檢查。⑩

(三)綜合排污許可制度實施過程中新的體制困境

在《實施方案》及相關法規的推動下，綜合排污許可制度的實施在各地有序鋪開。然而，實施情況并不理想。綜合排污許可證的核發質量有待提高。一方面，一些核發機關在主觀上對核發工作的認識仍存在隨意性。比如，一些地方環保部門存在放寬環保標準和要求核發排污許可證現象。另一方面，由于排污許可證核發工作量大、時間緊、技術要求高，一些核發機關囿于客觀能力的限制，導致一些排污許可證的核發與相關技術規范要求相距較遠。隨著排污許可證核發工作的逐步完成，證后監管工作亦逐步啟動，而執法檢查結果亦不樂觀。一方面，企業尚未形成自覺守法的意識，企業守法仍然依賴于政府的“保姆式監管”，存在大量無證排污、未按證排污、未按證監測等問題。另一方面，一些執法部門實施依證監管存在障礙。比如，存在與核發部門銜接不暢的問題。

綜合排污許可制度實施中暴露出了環境管理體制改革和綜合排污許可制度的銜接存在一些障礙。根據垂直改革的要求，縣級環保局不再作為同級政府的組成部門，調整為上級環保部門的派出分局。這意味著，縣級環保局不再當然獲得行政主體資格，其行使排污許可證的核發和監管的權力需要得到法律的明確授予。然而，目前已有法律并未對縣級環保派出機構及其他環保執法機構進行明確的授權，對綜合排污許可制度實施造成障礙。

1.綜合排污許可證核發的體制困境

首先，根據垂直改革的要求，現有的環境許可職能上收至市級環保部門，縣級環保部門在市級環保部門授權范圍內承擔部分環保許可的具體工作?！豆芾磙k法(試行)》的第6條亦規定：“排污單位生產經營場所所在地設區的市級環境保護主管部門負責排污許可證核發。地方性法規對核發權限另有規定的，從其規定?！比欢?，通過梳理相關的地方規定發現，除了《吉林省排污許可管理辦法》規定了派出機構的工作外，其余地方都規定由縣級以上環保部門核發排污許可證，沒有規定對環保派出機構的授權，與垂直改革的要求不能完全契合。由此，若遵照垂改要求，在缺乏地方法規的相應授權的情況下，縣級環保部門作為派出機構，以自己的名義核發排污許可證的行為實際上是“超越法定職權”的違法行為。然而，通過統計國家排污許可信息公開系統上的排污許可證信息，發現地方在推行綜合排污許可制度的實踐中，由縣級環保部門“違法”行使排污許可證核發權力的情況并非個例。

《吉林省排污許可管理辦法》的規定是否可以解決縣級環保派出機構缺乏核發權限授予的問題呢？根據該辦法第5條的規定，市(州)人民政府環境保護主管部門有派出機構的，由市(州)人民政府環境保護主管部門組織派出機構實施相關排污許可證的核發和監督管理工作。從法條表述上看，該法條并沒有明確授予縣級環保派出機構獨立行使排污許可證的核發權力，縣級環保派出機構是接受市級環保部門的組織開展工作，不能以自己的名義進行核發。

那么，在缺乏對派出機構明確授權規定的情況下，完全由市級以上環保部門承擔排污許可證核發工作是否具有可行性？首先，由于企業數量眾多，若全部企業排污許可證的核發工作均由市級以上環保部門承擔，難免會出現“發證的不了解企業, 了解企業的不發證”的尷尬境地。[2]此外，此種核發權限的配置方式會對證后監管造成阻礙。如上所述，證后監管的執法任務仍然十分艱巨，若完全遵照垂改中“誰許可，誰執法”的要求，在缺乏相關法律授權的情況下，市級以上環保部門是否能夠承擔如此繁重的執法任務是存在疑問的。如若不能，市級以上環保部門還是要向下分工，進行一定的授權。如此一來，就會出現核發權限與執法權限被配置給不同的行政主體，導致排污許可的核發與監管相脫節的問題。比如，海南省排污許可證核發與監管權均由省級環保部門實施，該做法與垂直改革的要求是相契合的，但在制定規范性文件時，海南省政府辦公廳并不只把證后監管權力配置給了省級環保部門。根據《海南省排污許可證試點管理辦法》第25條和第27條的規定，相關證后監管權力還配置給了縣級以上的環保部門。由此，這種實施模式將可能阻斷“誰核發，誰監管”的管理鏈條，從而對綜合許可排污許可管理環節的銜接帶來障礙。

2.綜合排污許可證發放后監管的體制障礙

根據垂直改革的要求，環境執法權下移至市縣，由市縣級環保部門對環境違法行為實施現場檢查、行政處罰和行政強制。然而，縣級環保部門成為上級環保部門的派出機構以后，不再當然獲得行政主體資格。根據《環境保護法》的相關規定，縣級環保派出機構行使現場檢查、行政處罰和行政強制的權力缺乏明確的法律依據，造成環境執法權責體系混亂。[3]環境執法機構的地位更為被動。在垂直改革以前，環境監察執法就面臨著“執法權限不足、權限不明、甚至無法可依的境況?！盵4]具體而言，環境監察機構不得行使行政強制權，[5]其行使現場檢查、行政處罰的執法權限也需要獲得縣級環保部門的委托，缺乏獨立性。垂直改革以后，縣級環保部門調整為上級環保部門的派出分局。根據行政委托的一般原理，派出機構不能進行行政委托。由此，環境監察機構通過行政委托獲得的執法權限亦不復存在。

《管理辦法(試行)》亦未解決該問題。由于排污許可證原則上由排污單位生產經營場所所在地的設區的市級環境保護主管部門核發排污許可證。根據《實施方案》規定的：“按照“誰核發、誰監管”的原則定期開展監管執法”?！豆芾磙k法(試行)》第55、56、57、58、60條規定了縣級以上環境保護主管部門的各種行政處罰等措施，但卻未規定對派出機構的授權。這是否與垂直改革以及《實施方案》的精神不一致？地方制訂的《管理辦法》也未能完全契合垂直改革的要求。比如，《吉林省排污許可管理辦法》第27條和第32條的規定，由縣級以上人民政府環保主管部門實施排污許可執行檢查以及行政處罰的權力。此外，一些地方的實踐也不符合垂直改革的要求，仍然存在由縣級環保部門委托環境執法部門實施現場檢查和行政處罰的做法。比如，根據《成都市青白江區排污許可證專項檢查工作方案》，區環境監察執法大隊受成都市青白江區環保局委托實施排污許可證的現場檢查、督促整改等工作，對環境違法行為依法立案處罰。上述《管理辦法》和地方實踐都是在垂直改革推行后才發生的，這一定程度上可以推測，在綜合排污許可制度實施過程中，僅由市級以上環保部門行使相應的執法權力可能會無法滿足實踐需要。

三、深化綜合排污許可制度改革的思考

我國環境管理體制的改革為綜合排污許可制度的實施奠定了堅實的基礎，但也帶來了一些障礙。目前，直接遇到難題表面上看，來自于不同改革方案之間的不銜接。而深層次的原因還是法律法規的滯后及不協調，綜合排污許可所需要的法律支撐和體制支撐沒有完全建立起來。因而，需要構建起適應綜合排污許可制度實施的立法保障，進一步夯實綜合排污許可制度實施的體制基礎，理順體制改革與現有法律、管理實踐之間出現的錯位。此外，應該對排污許可證的核發與監管權限進行重新配置，克服綜合排污許可制度實施的體制障礙。

(一)宏觀層面上的法律整合

由于環境管理模式的調整，環境保護理念的升華，排污許可制度作為環境管理的核心制度被賦予更多的功能和任務，而現行的法律、法規與排污許可證的新定位并未完全匹配。首先是在法律層面給予的支撐非常不足?！董h境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》均只對排污許可制度做了原則性的規定，法律要求國務院制定的實施辦法遲遲未能出臺，配套法規的缺失，導致各地許可證的適用各有差異，遏制了許可證作用的發揮。其次，由于綜合排污許可涉及多個法律法規，我國污染防治分散立法的格局所導致的法律規范之間的不協調也會給許可證制度改革帶來掣肘。根據立法先行的精神，完善相關立法是當務之急。目前，我國已經啟動了《排污許可管理條例》(以下簡稱《管理條例》)的起草工作。從上文分析可知，由于缺乏法律的明確授權，垂直改革的要求使得基層排污許可證的核發及證后監管工作受到掣肘。在行政法規中規定相關的授權機制可以一定程度上解決一些緊迫的問題。

從長遠來看，綜合的排污許可制度需要綜合的環境立法來支撐。分割的環境許可制度是由分割的管理體制和立法造成的。要整合環境管理體制機制，就必須進行環境法的整合。歐美國家從20世紀九十年代開始，以環境法的綜合化推動綜合環境許可制度的實施。如歐盟為例，歐盟的環境法從20世紀七十年代到九十年代中，各種環境指令和規定已經達到200多件。這些立法幾乎涵蓋了所有重要的領域。如水體、空氣、土壤、噪聲和廢物管理等。但是立法非常分散，即使是在單一領域，也同時存在多個不同的立法，導致對同一個類型的污染問題有不同的對策措施。如此分散的立法遭到來自于各方的批評，產業界認為這會增加他們執行法律的成本和難度，降低效率。成員國認為太分散的立法導致立法不能協調統一，環境問題的整體性得不到考慮。歐盟不得不開始考慮其內部立法的協調統一問題。

1996年頒布的《綜合污染預防與控制指令》(Integrated Pollution prevention and Control Directive/IPPC)是歐盟環境法律最早的整合，也是最顯著的舉動，這個指令體現了立法者的一種新認識，即針對單一環境媒介采取單獨控制對策，可能會導致污染排放在不同的環境媒介之間轉移。單一控制也不能從整體上控制污染、改善環境質量，因而，有必要建立一個綜合的框架進行污染防治。這個指令融合了部分污染防治法中的許可證制度，它適用于6大行業，即能源、金屬生產及加工、采礦、化工、廢物管理和其他行業(其它在當地污染嚴重的行業)。指令涵蓋的運營排放裝置必須取得主管部門發放的綜合排放許可證，其內容和條件應能確保有關設施滿足指令的要求，所有許可證的授予和修改都必須包含保護空氣、水和土地的具體安排。為了保障以綜合的方法發放許可證，當許可證的發放涉及兩個以上的主管部門時，指令的第7條要求成員國采取必要的措施，確保許可證的條件和發放程序經過充分的協調，保障所有機構能有效地參與到一個綜合協調過程之中。2009年7月，歐盟委員會通過了一項新的有關工業污染防治的指令，即《工業排放指令》(Industrial Emission Directive/IED)。IED進一步將分散的七個有關工業排放活動的立法融合為一個單一的指令，這七個立法包括：IPPC，《揮發性有機化合物溶劑指令》，《廢棄物燃燒指令》，《大型燃燒廠指令》，《二氧化鈦廢物指令》，《監督和監測氧化鈦行業的環境影響的程序指令》和《減少及消除氧化鈦行業廢物污染的協調程序指令》。綜合許可的范圍進一步擴大。[6]

國外的經驗表明，實施綜合排污許可制度必須首先對相關環境立法進行整合。一方面，確保綜合許可證的實質內容能夠滿足不同領域污染控制的要求。另一方面，為綜合許可制度的申請、審批、監管建立協調統一的程序，以清除導致許可制度分散的法律障礙。歐盟所采取的路徑是有限法典化，先從污染防治立法法典化開始。我國學術界目前也在討論環境法法典化的問題。綜合許可立法可否放進這一框架中來考慮呢？

(二)微觀層面上改進許可管理的權限設置

1. 授權地方政府配置排污許可證核發權

從以上分析可以看出，在綜合排污許可制度的實施過程中，縣級環保派出機構以自己的名義獨立行使核發權的情況并非少數。然而，由于缺乏法律的明確授權，縣級環保派出機構以自己名義行使的核發權存在合法性瑕疵。為彌補這一瑕疵，《管理條例》應對縣級環保派出機構進行特別授權，使其獲得獨立的法律地位。授權的方式有二：一是由《管理條例》規定由地方政府或者人大制定地方性法規進行具體規定；二是由《管理條例》直接規定權限配置及授權事宜。筆者認為，《管理條例》不宜對排污許可證的核發權限進行統一配置，而是應明確市級環境保護主管部門有派出機構的，派出機構可在地方性法規授權范圍內負責排污許可證核發。這種授權方式可為將來進一步精細化的排污管理留下空間。

隨著綜合排污許可制度實施的深入，各項信息逐步搜集完備(包括環境資源稟賦、區域行業發展、企業工藝技術等信息)，各地環境質量改善和環境安全保障的要求將進一步明確，呈現出差異化的特征。綜合排污許可證的核發要求也將相應地逐步呈現個性化，以應對不同地區差異的環保管理需求。以排放量控制指標設置為例，根據《管理辦法(試行)》第17條的規定，“核發環保部門按照排污許可證申請與核發技術規范規定的行業重點污染物允許排放量核算方法，以及環境質量改善的要求，確定排污單位的許可排放量。”排污許可證申請與核發技術規范規定的排放量為國家統一環保要求，為環境質量改善而要求的排放量則具有顯著的地方性。環境問題天然地具有地方性，[7]不同的地理環境、氣候要求不同的排放管理，以達致某一環境質量標準。實行某一環保要求的成本也因地方條件或特點的不同而存在差異，[8]因而基于效率考量，要求個性化的排放管理策略。那么接下來的問題是，縣級環保派出機構可就哪一類型企業確定個性化排放策略？針對該問題，如若存在可適用于全國的唯一答案，那么應由《管理條例》直接規定權限配置及授權事宜；如若不存在，則由《管理條例》規定由地方政府或者人大制定地方性法規進行具體規定。

實踐表明，基層核發權限的配置并非全國統一，而是分成了三種模式：(1)縣級環保部門負責本行政區域排污許可證核發工作；(2) 縣級環保部門實施簡化管理的排污許可證核發工作；(3)縣級環保部門不負責排污許可證的核發工作。當然，僅憑已有的地方實踐尚不足以論證地方政府為合適的核發權限配置主體。畢竟在這三種模式中，依照排污許可管理繁簡程度確定縣級環保派出機構的核發權限的做法較為普遍，且繁簡程度劃分標準主要還是以國家統一頒布的《固定污染源排污許可分類管理名錄》為依據。然而，《固定污染源排污許可分類管理名錄》的科學性是存疑的，致使對排污許可證的核發權限進行統一配置的合理性基礎亦不牢靠。《固定污染源排污許可分類管理名錄》是與建設項目分類管理目標相銜接的，編制環境影響報告書的行業基本屬于排污許可重點管理行業；編制報告表的行業基本屬于排污許可簡化管理行業；編制登記表的行業絕大多數暫不納入排污許可管理。由于《建設項目環境影響評價分類管理名錄》本身就飽受詬病，存在相關概念不明確、分類不科學[9]等問題，與之銜接的《固定污染源排污許可分類管理名錄》的科學性也不免會遭到質疑。中國環境科學院原副院長夏青就指出，排污許可制度中“重點管理、簡化管理和登記管理”的分類缺乏科學性，“沒有環境質量規劃設計”及“區域加嚴簡化要求”，排污許可管理將脫離于環境質量保護核心。[10]針對該問題，環境影響評價審批體制的設計具有參考意義。根據《環境影響評價法》第23條的規定，國務院審批權限之外的建設項目的環境影響評價文件的審批權限，由省、自治區、直轄市人民政府規定。該規定為地方政府開展個性化環境管理留下了空間。

此外，還應注意到，目前我國排污許可制度的實施尚處于污染底數清查的起步階段，仍是以滿足現行法律底線的達標排放要求核發許可，所以，在排污許可證的核發上仍未體現地方差異性管理需求。隨著數據逐步完備，地方差異性的管理要求將會逐步顯現。在此情形下，一種做法是由國家單獨就各省個性化的環境管理要求分別進行核發權限的配置，但這將會耗費極大的信息搜集成本。相較于國家，地方政府掌握了更為詳實的地方環境質量信息、經濟發展信息等，從而更能依據信息精細安排排污許可證的核發工作。

綜上，若由《管理條例》統一配置排污許可證的核發權限，將可能耗費巨大成本或可能導致排污許可證的核發要求與地方環保要求不相適應，重蹈排污許可管理碎片化的覆轍。反之，授權地方配置排污許可證的核發權限，能夠推動實現污染固定源的精細化管理。在《管理條例》的指導下，地方政府在制訂地方性法規時，需根據地方需要對縣級環保派出機構的核發權限進行明確規定，避免縣級環保派出機構的核發無法可依。

2. 授予縣級環保執法機構完整的排污許可證監管權

根據“誰核發，誰監管”的原則，由縣級環保部門核發許可證的企業應由縣級環保執法部門監管。然而，垂直改革后，縣級環保執法部門的執法權限面臨著無法可依的窘境。為解決該問題，《管理條例》應對縣級環保執法部門進行特別授權，具體路徑有二：一是授予縣級環保派出機構完整的執法權；二是授予縣級環保執法機構完整的執法權。筆者認為，《管理條例》應當明確賦予縣級環保執法機構完整的排污許可證后監管權，原因如下：

第一，若賦予縣級環保派出機構完整的執法權而不賦予環保執法機構完整的執法權，則難以解決縣級環保執法機構執法權限的來源問題。如上所述，縣級環保執法機構執法權限來源于行政委托。根據《行政處罰法》第18條的規定，行政處罰權的委托主體限定為行政機關?？h級環保派出機構并非是行政機關，因而其委托縣級環保執法機構進行行政處罰的做法于法無據。相似的，根據《環境保護法》第24條的規定，現場檢查權的委托主體也只限于“縣級以上人民政府環境保護主管部門”，從而縣級環保派出機構關于現場檢查的委托亦無法可依。

第二，相較于縣級環保派出機構，縣級環保執法機構更能因地制宜落實縣級排污許可證監管工作。這是因為縣級環保派出機構和縣級環保執法機構的負責對象不同。根據垂直改革的要求，縣級環保局派出分局由市級環保局直接管理。根據《環境監督辦法》第5條規定，環境監察機構對本級環境保護主管部門負責，并接受上級環境監察機構的業務指導和監督。一些地方關于垂直改革的文件亦作了相似規定。比如，《江西省環保機構監測監察執法垂直管理制度改革實施方案》、《河北省環保機構監測監察執法垂直管理制度改革實施方案》均規定，縣環保執法機構的具體工作接受縣級環保局領導。根據上述規定，縣級環保派出機構對市級環保部門負責，縣級環保執法機構對縣級環保派出機構負責。若賦予縣級環保派出機構完整的執法權而不賦予環保執法機構完整的執法權，完全由縣級環保派出機構承擔縣級環保管理工作，可能會導致縣級環保管理與縣級環保要求不相適應的情況。由于縣級環保派出機構是由市級環保部門直接管理，縣級環保派出機構容易形成“對上負責”的管理思路，從而忽略了地方實際環保管理要求，重蹈管理手段碎片化的覆轍。此外，由于縣級環保派出機構是“對上負責”，縣級黨委政府也失去對環境質量負責的抓手。比如，貴州省環保廳經調研發現，“縣(市、區)生態文明建設局調整為貴陽市生態文明建設委員會的派出機構，由貴陽市生態文明建設委員會直接管理后，縣(市、區)人民政府落實生態文明建設工作將失去有效的載體或部門支撐，尤其是在開展林業、園林和森林防火等工作時，縣(市、區)人民政府的責任難以落實，在林地、項目資金和人力等方面給予的支持可能會削弱，將對生態文明建設整體工作的推進造成影響。”因此，應當授予縣級環保執法機構完整的執法權，確保縣級環保管理工作具有穩定的支撐載體。

第三，縣級環保派出機構無需法規的特別授權，其執法權限可來自于市級環保部門的委托。這種安排便于市級環保部門指揮執法力量向重點地區傾斜，有利于在全市域范圍內實現“按照生態環境系統完整性實施統籌管理”。

綜上，授權縣級環境執法機構的路徑更為妥當。與此同時，應當吸收地方實踐經驗，建立核發部門與執法部門的聯動機制，銜接排污許可證的核發與證后執法，實現污染固定源的全過程管理。

總而言之，綜合排污許可制度的實施是一種國際趨勢，它回應了生態系統整體性和相互關聯性的內在要求，是實行綜合環境管理、提高環境行政效率、降低環境行政和環境保護成本的重要舉措。綜合排污許可制度的有效運行必須有相應的環境管理體制保障。我國省級以下環境保護機構實行垂直管理以及國家污染防治與生態保護職能的進一步整合為綜合排污許可制度的實施奠定了基礎，隨著我國環境管理體制改革的深入，綜合排污許可制度的實施已經具備了一定的體制基礎，但也面臨著新的體制難題。垂直改革的相關要求使得縣級環保部門不再當然獲得行政主體資格，而實踐中由縣級環保部門獨立行使排污許可證的核發和監管權力的情況卻大量存在，許可證的核發與監管與環境管理體制改革有一定的脫節。本文提出在排污許可管理立法與機構改革過程中需要進一步完善排污許可管理權限的配置，為排污許可制度實施提供更好的體制保障。建議通過《排污許可證管理條例》的制定，授權地方政府配置排污許可證核發權及授予縣級環保執法機構完整的排污許可證監管權，以彌合垂直改革與實踐需求之間的錯位。從長遠來看，我國分散制定的污染防治立法也是許可證各自為證的重要原因，不利于許可證的整合及管理，應該順應綜合環境管理的需要進行環境法的整合，清除綜合排污許可管理的法律障礙。

注釋：

① 見國務院2016年發布的《控制污染物排放許可制實施方案》。

② 管理范圍的碎片化指將環境整體割裂為不同環境媒介進行孤立式的許可管理。我國的污染防治立法是針對大氣、水、固廢、噪聲等不同的污染物類型分別進行，每一項立法都規定了相應的排污許可制度，這些排污許可管理僅著眼于控制排污單位向單一環境媒介排放某種類型污染物，而忽略了污染物的擴散或在不同環境媒介間可能發生的遷移。

③ 管理環節的碎片化指將環境管理活動的全過程切分為不同階段，許可管理只聚焦于某一階段，與其他環節不銜接。比如，我國的排污許可管理制度與環評制度、三同時制度沒有直接聯系。

④ 管理目標碎片化指排污許可管理目標與環境質量改善目標相脫節，與地方實際環保要求不相適應。

⑤ 見環保部排污許可專項小組：《〈控制污染物排放許可制實施方案〉30問》，載于生態環境部網站http://www.zhb.gov.cn/xxgk/zcfgjd/201701/t20170105_394014.shtml.最近訪問日期2018年6月18。

⑥ 根據《環境保護法》的規定，我國實行“環保部門統一監管，其他有關部門各司其職”的體制結構。但該法條過于籠統、抽象，在實際運行中，環保、國土資源、水利、發展與改革委員會等部門分別承擔環保職責，部門間缺乏協調，形成“九龍治水”的局面。

⑦ 根據《環境保護法》及相關單行法的條文表述，各項環境監管權力的配置可概括為“中央政府及其環保主管部門對全國環保工作實施統一監管，各級地方政府及其環保部門根據中央或上級要求對轄區內環保工作實施統一監管”。上下級政府及其環保部門的環境監管權限只在管理的地域范圍上存在差別，而在管理的項目上基本一致，形成縱向職責同構的環境監管體制。

⑧ 2016年，有媒體梳理水利部、環保部、國土資源部三方公布的地下飲用水水源地達標率，前二者數據分別為85%、87%，國土資源部數據則顯示，地下飲用水源中有六成是差水。詳見：劉佳：《大部制落定 解讀“大環?！薄罚dhttp://www.infzm.com/content/134112?from=timeline，于2018年4月17日最后訪問。

⑨ 參見生態環境部網站：《吉林省開展排污許可證專項檢查》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/13/content_5282153.htm，最近訪問日期2018年9月28日。

⑩ 詳見江蘇省環保廳關于印發《開展排污許可證專項執法檢查》的通知，http://hbt.jiangsu.gov.cn/art/2018/3/29/art_57021_7547934.html，最近訪問日期2018年5月27日。