行政公益訴訟訴前檢察建議質效問題研究

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隨著司法實踐的不斷深化，檢察建議成為檢察機關實現行政公益訴訟訴前程序的主要方式，但實踐中訴前檢察建議的發出卻存在諸多難題，如何提高訴前檢察建議質效成為檢察機關履行監督職能的當務之急。

一、正確認識行政公益訴訟中檢察建議

行政公益訴訟中的訴前檢察建議是在提起公益訴訟前，先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責，以減少訴訟環節和節約司法資源。在司法實踐中，訴前檢察建議逐漸顯現出其具有主動性、約束性、獨立性的特質。

（一）訴前檢察建議主動性

主動性是指檢察機關作為提起行政公益訴訟的主體，對行政機關未依法履職，導致社會公益受損的行為主動通過訴前檢察建議進行監督，督促行政機關依法履職。

訴訟具有糾錯性、補償性、謙抑性的特征，因此行政公益訴訟的提起也必然十分慎重，應避免對行政部門的過多干預，訴前程序的設置也體現了這點。但法律監督是檢察機關的主業，在對行政行為的干預與積極履行法律監督職能之間，以干預程度最小的檢察建議方式，實現對行政違法行為或不作為依法監督，能夠實現兩者的兼顧?？梢哉f，督促行政機關積極主動依法履職才是訴前檢察建議的主要目的。

（二）訴前檢察建議約束性

約束性是指訴前檢察建議作為訴前程序的監督方式，其后續訴訟階段的設置為檢察建議的執行提供了約束力。行政機關在收到檢察建議后仍未履職，導致社會公益仍處于被侵害或未恢復的狀態，則符合行政公益訴訟提起的條件，檢察機關可通過提起訴訟以督促行政機關履職。因此，相較于其他訴訟活動中的檢察建議，行政公益訴訟中的檢察建議則更具約束性。2018年1月至12月全國檢察機關在公益訴訟案件領域，共立案辦理自然資源和生態環境類案件59312件，辦理訴前程序案件53521件，訴前程序行政機關整改率達到97%。［1］該組數據也能夠印證這一點。

（三）訴前檢察建議獨立性

獨立性是指訴前檢察建議雖作為行政公益訴訟的必經程序，但其具有獨立的結案功能和監督價值。

一是能夠獨立結案。行政公益訴訟進入檢察機關立案環節后，結案方式包括終結審查、提出檢察建議、提起公益訴訟三種，其中最多的結案方式即提出檢察建議后結案。最高人民檢察院在2018年3月的新聞發布會上，也明確指出2017年7月至2018年1月，全國各地檢察機關辦理的行政公益訴訟中通過訴前檢察建議結案的案件9497件，而提起公益訴訟案件僅272件。二是具有獨立的監督價值。每一份訴前檢察建議都是針對被監督事項獨立作出的，其需要各項前期工作予以支撐，且監督內容十分完備。

二、行政公益訴訟中訴前檢察建議亟待解決的問題

（一）訴前取證固證難

發出檢察建議前，檢察機關必須對發現的問題進行調查取證，從而保證監督的準確性。由于當前行政公益訴訟主要針對生態環境和資源保護、食品藥品安全、英烈名譽保護等領域，各領域的取證方向皆有所區別，例如國有財產保護、土地出讓主要以調查走訪、書證為主；生態環境和資源保護則以調查取證、監測鑒定為主。取證方向上的差異對個案的取證提出更高的要求，而受調查介入時間相對滯后、相關證據本身存在缺陷、生態損害程度鑒定難等因素影響，收集的證據難以達到辦案所需要的證據標準，也致使很多檢察建議由于取證難而無法發出。

例如，某縣檢察院接群眾舉報稱該縣一水域內有漁民養殖珍珠，導致水質受污染變差，侵害公益。后該院迅速調取縣環保局在2013-2018年對該區域水質的檢測報告，通過分析發現，珍珠養殖前后水質無明顯變化，但在檢察人員的仔細核查下，發現檢測報告不是針對同一時間段、同一地點水質情況進行的檢測，專家無法給出明確意見且無法補正，最終無證據證明養殖珍珠給水質造成污染，訴前檢察建議因證據不足無法發出，檢察機關陷入發現問題又無能為力的尷尬窘境。

上述案例中，我們不難發現訴前檢察建議取證難的原因在于調查取證受外界影響較大，具體表現為：一是公益訴訟的取證多依靠其他行政部門的配合，很多行政機關或個人因害怕對其自身產生不良影響，多只愿口頭介紹或配合調查，不愿出具書面的調查資料；二是其他行政機關在行政監管中所形成的材料并不完全符合證據效力要求，導致證據證明力不高，關聯性不強；三是行政公益訴訟監督事項多為事后監督，但取證卻要求對事前的環境狀態、生態情況等進行調查，導致取證先天不足。

（二）檢察建議監督難

監督難是檢察機關長期關注的問題，具體到行政公益訴訟檢察建議監督上，則主要存在以下三個問題：

1.行政監管存在盲區導致監督難。司法實踐中，筆者發現某些事項存在行政監管盲區，檢察建議無法確定被監督行政機關。例如，根據《畜禽規模養殖污染防治條例》規定，規模養殖企業應由畜牧局、環保局進行監管，但有些農戶為規避管理，在規模養殖的臨界點進行生產作業，導致畜牧局無法監管；糞便堆積造成的大氣、溝渠的污染，環保局也無法進行監測。最終，因不能確定被監督對象，訴前檢察建議未能發出。

2.行政機關拒絕、推諉導致送達難。根據行政公益訴訟的要求，提起訴訟需提供檢察機關已經履行訴前程序的證據材料，故要提供檢察建議簽收人的姓名、職務等信息，以此證明行政機關已確定收悉檢察監督內容。因此，檢察建議須采取直接送達的方式。但在司法實務中，一些行政部門領導法治意識淡薄，當被告的擔憂和敗訴的風險使其不愿接受監督，害怕追責，對檢察建議的送達找各種理由拖延，甚至拒絕簽收，造成送達難。

3.專業化建設難。訴前檢察建議監督的對象為行政機關違法行使職權或不履職的行為，因此發出檢察建議前必須明確法律依據。但行政法規卷帙浩繁，且多部門內部文件，有些專業性較強的更是難以理解概念或原理，為檢察機關認定行政機關是否履職帶來困難，影響檢察建議的說理性。

（三）認定是否履職標準難

根據“兩高”聯合發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定，行政機關應當在收到檢察建議書之日起2個月內依法履行職責，并書面回復檢察機關。而實踐中，一些監督事項在2個月內無法整改到位，社會公益仍處于被侵害狀態，例如植被恢復、設備更換等。此情況下，判斷行政機關是否已經履職成為檢察機關認定是否需要審查終結或提起行政公益訴訟的關鍵環節。

例如，某縣檢察院在接到線索移交函后，發現該縣疾病預防控制中心的疫苗管理存在設備超期使用情況，導致疫苗保存存在風險，致使社會公共利益具有受到重大侵害危險，后該檢察院針對此情況向該縣衛生和計劃生育局發出訴前檢察建議。該局收到檢察建議后即提交報告要求采購，但因采購需要相應的審批程序及設備安裝調試時間，2個月期滿后，該中心的疫苗設備仍未更換，社會公益仍處于危險之中。在此情況下，判斷行政機關是否履職成為檢察機關決定下一步訴訟程序的難題。

三、如何提升訴前檢察建議的質效

（一）注重雙贏共贏，確立監督理念

監督是手段，不是目的。在行政公益訴訟中，訴前檢察建議的目標是實現行政職能的正確行使，與行政機關的職能目標是一致的。這要求檢察機關在工作中注重方式方法，樹立雙贏共贏的監督理念，實現監督效果與社會效果的有機統一。

例如，某縣檢察院通過辦理的職務犯罪線索，發現該縣某企業拖欠人民防空易地建設費近300萬元長達4年之久，該縣人民防空辦公室一直收繳未果。后經過調查，該院向縣人民防空辦公室發出檢察建議，督促其正確履職收繳拖欠的易地建設費。發出檢察建議后，在縣人民防空辦公室的配合下，該院和防空辦公室一起到企業宣傳人民防空法律法規知識，并告知拖欠不繳易地建設費所產生的法律后果。該企業于宣傳后一個星期內一次性繳清所拖欠的易地建設費。檢察機關通過發出訴前檢察建議，在喚起相關職能部門的警覺和重視的同時，為行政部門的執法提供司法助力，減輕他們在執法過程中的阻力，使得催繳行動得以快速推進。最終經過多方的共同努力，取得了雙贏多贏共贏的成效，達到了監督效果與社會效果的和諧統一。

（二）多元化取證方式，固定監督依據

證據是事實的載體，也是發出檢察建議的依據。行政公益訴訟證據的取得，需要檢察人員依職權主動調查，且往往調查的領域極具專業性。受專業知識、調查手段、證據保存即時性等影響，取證、固證十分困難，尤其在環境監測、檢材提取、實地考察等方面需要更多技術支持。為此，必須創新取證方式，由被動的接受材料轉為主動調查取證，同時加強經費保障。一是多元化取證方式，在調查詢問、走訪考察外，可以采用視頻、測繪勘察等方式固定事實。例如在辦理某豆制品公司污染水環境的行政公益訴訟案件中，檢察機關就運用現場勘查、實地取樣、視頻錄像的方式對污染事實進行取證，最終固定了豆制品公司直排廢水，污染環境的證據。二是配備執法記錄儀、攝像機、專業的檢材封存設備等，并將鑒定費用、專家意見出具費用納入業務保障體系，加強經費保障。

（三）形成多方聯動協作機制，強化監督實效

行政公益訴訟監督事項可能涉及多個行政執法部門，檢察建議發出后取得監督成效，也需要行政機關配合、上級檢察機關的支持，尤其有些監督事項并非個案，這就更需要加強溝通協作，以點帶面實現監督全覆蓋與實效化。

一是加強與行政機關溝通，形成外部協作機制。開展檢察機關和行政機關的專業知識交流、技術互助。通過建立內外部協作機制助力公益訴訟調查取證，也有助于提升檢察建議的權威性，在督促、助力行政機關更好履職的同時，實現社會公益的及時修復。

二是上下級聯動，形成內部合力。行政公益訴訟具有涉及面廣的特征，其所監督的事項往往也非個例，在此情況下需要檢察機關形成上下級聯動機制，對區域內的類案進行分析，形成合力，提升監督效果。例如2017年7月，廣東省檢察院總結區域內的行政公益訴訟案件，針對涉案較多的國土、林業、財政領域存在的普遍性問題，分別向省直行政執法部門發出了檢察建議，并得到了省直行政機關的積極回應。通過上下級聯動，形成監督合力，提升檢察建議監督實效。［2］

（四）強化跟蹤督促機制，提升監督剛性

檢察建議的發出并非意味著監督的結束。檢察建議發出后，檢察機關應主動加強與被監督單位的聯系與溝通，適時進行回訪，對整改效果進行跟蹤，及時了解被監督單位在落實檢察建議過程中存在的問題和困難，以便進一步提供建議和幫助。同時針對拒不配合、整改的單位，檢察機關可通過建立與紀檢監察機關的協助機制，由紀檢監察機關對其依紀依法嚴肅進行問責。通過監督執紀增強檢察監督的剛性，為順利開展公益訴訟工作奠定堅實的基礎。

注釋：

［1］參見閆晶晶、徐盈雁：《環境資源公益訴訟訴前程序行政機關整改率達97%》，載《檢察日報》2019年2月15日。

［2］參見鄧凌原：《訴前程序：及時有效維護公益》，載《清風苑》2018年第8期。