六大體系：建構公共法律服務完整框架

楊 凱（華中師范大學法學院教授）

前不久，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，提出新時代公共法律服務體系建構的指導性意見。近年來，為適應新時代人民群眾對公共法律服務提出的新要求，各地結合實際進行深入實踐探索，大力推進公共法律服務實體、熱線、網絡三大平臺建設，努力滿足人民群眾不斷增長的公共法律服務需求，廣獲群眾點贊。然而，當前公共法律服務建設僅依托平臺體系建設是不夠的，配套制度不健全成為公共法律服務無法延伸至“最后一公里”的重要原因，制約著公共法律服務體系建設向縱深推進的步伐。

公共法律服務體系建設存在跛腿走路的現象，是由于制度設計上對整體框架把握不明確，導致公共法律服務僅有少量骨骼而沒有豐富的血肉之軀。基于基層公共法律服務體系現狀，建議完善公共法律服務體系框架，建成以產品體系為核心，平臺體系為窗口，政策體系、人才機構體系、供給體系、評鑒體系為支撐的公共法律服務體系框架。通過對上述六大體系的詳細化設計，統籌規劃公共法律服務的各項制度，實現體系建設各環節齊頭并進。

公共法律服務平臺體系是需求側獲得公共法律服務的途徑。然而作為窗口和渠道，平臺建設的完善只是公共法律服務能夠為人民所用的契機。真正發揮支撐作用的，是平臺背后的公共法律服務政策體系、供給體系、人才機構體系、產品體系、評鑒體系，這些才是真正支撐公共法律服務體系的四梁八柱。

公共法律服務產品體系是公共法律服務體系表達的內容。公共法律服務產品，存在有形產品和無形產品之區分，有形產品包括看得見摸得著的各種文書范本、法律服務工具等，而無形產品則是豐富的與法律相關的業務咨詢服務。公共法律服務的產品體系應當是多層次、多維度的立體式供給體系，從而滿足不同人群的需求，為不同年齡段、不同經濟收入水平、不同文化水平和不同訴求的人們提供多元的法律服務。

公共法律服務人才機構體系為公共法律服務供給體系提供人才機構供給。人才和機構都屬于服務提供的主體。按照登哈特的理解，公共官員日益重要的角色就是公共服務，亦即要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需要，而不是試圖通過控制或者“掌舵”使社會朝著新的方向發展，并為公共利益承擔起應有的責任。傳統意義上的公共服務人才和機構就是政府和相關公務部門。而如今，隨著政府購買服務的發展，公共服務的提供者逐漸拓展到社會和市場，對于公共法律服務來說，就是包括了律師和社會工作者，以及部分志愿者。這些人才和社會組織、企業等主體，在政府主導下參與公共法律服務，其人員素質、知識結構、服務水平等都需要更進一步的規范，從而在源頭上保障服務質量。人員和機構體系的建設，也應當成為公共法律服務體系建設的重中之重。

公共法律服務供給體系為公共法律服務產品與公共法律服務需求者之間提供實現方式。許多學者從薩繆爾森的公共物品理論出發，認為公共服務就是提供公共物品。由于公共物品具有非競爭性和非排他性，因此，公共服務產品的供給有別于普通產品的供給。一方面，國家應在公共法律服務安排中“負總責”，國家的此項責任主要由政府來承擔，落實在日常，主要由司法行政部門承擔；另一方面，為避免政府在某些方面供給公共法律服務存在效率低下等問題，應當理性確定政府承擔公共服務具體供給責任的界限，以最大限度發揮政府優勢。政府作為公共法律服務的安排者，主要通過以下方式進行供給：政府服務、政府間協議、合同承包、特許經營、補助等。這其間的政府與社會、政府與市場供給職能的劃分，有待在供給體系建設中予以明確。

公共法律服務評鑒體系為公共法律服務供給體系提供反饋以保障公共法律服務質量。司法部部長傅政華提出，要著力提升人民群眾對公共法律服務的知曉率、首選率、滿意率，開展公共法律服務同步評價，在服務中做到即時評價、隨單評價，服務一次、評價一次。各地司法行政機關要普遍建立“領導干部直接面對群眾、直接聽取批評意見”機制、“領導干部公共法律服務接待日”制度、“群眾批評意見分析報告”制度，不斷改進服務群眾工作。建議結合國家級現代服務業體制機制改革創新示范區江漢區公共法律服務體系建設現狀，針對其公共法律服務評鑒體系缺失問題，以江漢區現有的公共法律服務項目為評鑒對象，豐富多元化的公共法律服務評鑒主體，統一公共法律服務質量標準，以一定的手段和方式對公共法律服務作出客觀、公正的評價，通過激勵機制激發公共法律服務工作者的工作積極性和工作潛能，不斷提升公共法律服務質量，完善公共法律服務體系。

公共法律服務政策體系為公共法律服務的順利開展提供制度保障。公共法律服務在現實中的成效除了受靜態的基本理論、核心原則及不同組織之間職責分工、不同組織形式法律制度的影響外，還受動態的具體運行方式、手段、途徑的影響。為了防止公共法律服務偏離維護公共利益、保障公民基本權利的大方向，建立一套規范公共法律服務運行的法律制度和政策體系顯得尤為重要。其中最重要的是確定公共法律服務競爭機制的制度、建立公共法律服務績效評估制度和規范柔性公共服務行為的相關制度。在實踐中將這些制度轉化為靈活的政策，根據公共法律服務體系的不斷發展而更新，才能保障公共法律服務有序開展。

公共法律服務六大體系之間相互關聯、相互補充，形成有機統一、不可分割的整體。六大體系協同構建，將推動公共法律服務體系工作可持續化發展。武漢市江漢區作為示范區，充分落實公共法律服務體系建設任務，在完成公共法律服務全覆蓋的基礎上，探索江漢模式的公共法律服務體系建設，以公共法律服務產品為核心，依托公共法律服務平臺體系，打造公共法律服務政策體系、供給體系、人才機構體系和評鑒體系，最終形成司法行政部門統籌管理、社會組織積極參與、便捷公民使用的“淘寶式”公共法律服務體系。如何將江漢區對于公共法律服務六大體系建設貢獻的寶貴經驗拓展到全國其他地區，仍有待進一步的總結和探索。