推進鄉村法治建設 共建幸福和諧緱城

浙江省寧波市寧海縣普法教育領導小組辦公室

浙江省寧波市寧海縣，俗稱緱城，農村人口在常住人口中占比60.06%。要實現法治寧海建設，鄉村的法治化建設起著重要作用。“七五”普法以來，寧海縣著力開展法治寧海創建，連續14年被省委、省政府評為“平安縣”，《打造民主法治示范村“三融合”基層治理體系法治化樣本》被評為2017年全省法治宣傳教育優秀項目，“推行村級小微權力清單制度”2018年初被寫入中央一號文件，2019年6月，全國法治鄉村建設工作會議在寧海召開，將寧海縣鄉村法治建設工作推向新臺階。

一、寧海鄉村法治建設情況

（一）創新治理機制，筑法治之基

2014年，寧海縣委探索實施村級小微權力清單制度，出臺《寧海縣村級權力清單36條》。依法合理界定了村級組織和村干部的權力邊界，堵住暗箱操作、謀取私利等問題，成為干部群眾都要遵循的“村內法”，確保村級權力運行“一切工作有程序、一切程序有控制、一切控制有規范、一切規范有依據”。村級小微權力清單制度實施幾年來，反映干部的信訪量以84%、17%、12%、9%的比例逐年下降，切實提升廣大干部群眾法治素養，有效推進基層依法治理。

一是厘清權力邊界，完善運行體系。梳理出臺《寧海縣村級權力清單36條》，該清單涵蓋了村級重大事項決策、項目招投標管理等19項村級公共權力事項，以及村民宅基地審批、土地征用款分配等17項便民服務事項，基本實現對村級組織和村干部小微權力內容的全覆蓋，并清晰劃出村級事務“可為”范疇和“不可為”邊界，明確村干部權力“邊界”，規范運行流程，實施陽光村務。2018年以來，寧海縣根據新形勢、新任務、新要求，在原有36條的基礎上，進一步調整完善清單內容，新增惠農補貼清單15條和村務監督規范2項內容，取消和歸并計劃生育、戶口遷移等權力事項11項，修改完善宅基地審批、低保申請等流程28項。確保村級小微權力清單制度貼近農村實際、跟上時代步伐。

二是明晰操作流程，推動民主治理。有了操作流程，干部群眾都能“看圖說話”“照單辦事”，有效防范村干部推諉扯皮、故意刁難等情況發生。36條明確了凡是有關村內建設規劃、公益事業興辦、工程項目承包、集體經濟收益分配、宅基地使用等涉及村集體和村民利益的重大事項，必須經過村黨組織提議、兩委會商議、黨員會議審議、村民代表大會決議和兩委辦實施決議等“五議決策法”民主程序通過及公開，確保群眾的知情權、參與權、監督權。2017年，寧海縣把村級權力清單36條作為自治章程和村規民約的重要內容納入《關于印發〈寧海縣民主法治示范村(社區)創建考評標準〉的通知》，推進基層民主法治建設。近年來，寧海縣393個村（社區）通過“五議決策法”共決策1700余個村級重大事項。

三是推動監督升級，從嚴鍛造法治鏈條。突出事前、事中、事后全過程監管，健全黨委政府、村監會、村（社）群眾“一條鏈”監督體系，進一步織密農村巡查、農村干部“五險一金”廉政風險干預、村級重大事項報備、村集體資產資源承包合同備案、農村法律顧問等17項保障機制組成的“一張網”。2014年以來，寧海縣累計開展“36條”專項督察82次，糾正違規村務行為226件次，責任追究348人次。同時，結合深化推行“村民說事”制度，試點實施“鄉賢議事會”“村務評說會”等制度，既擴大監督覆蓋面，又提升監督實效性。

（二）推進“三心”服務，揚法治之帆

村級小微權力清單制度，不僅在于規范基層權力運行，更是按照“放管服”的要求，以法治規范促進服務增效，實現村民“辦事不費力、監督不受阻、求助不出村”，提升村民獲得感、幸福感、滿足感。

一是提升法律服務，讓村民更“放心”。按照方便群眾隨時隨地都能獲得隨心的法律服務的“3S”服務理念，實施村（社區）法律顧問制度，堅持上門為村民提供專業法律服務。試點“普法宣傳”聯片入戶制度，以鄉鎮為單位，根據劃定的網格，以村調委會為依托，結合農村法律顧問制度，構建“兩員一顧問”網格化普法模式，開展“普法進萬家”活動，及時滿足當地群眾法律服務需求。由浙江知仁律師事務所組建專業服務顧問團，以種植大戶法律需求為導向，依據“責任到人、服務到位”原則，以“1對N”方式（每位律師負責5戶種植大戶）構建智能普法網絡，與種植戶簽訂了“法律醫生”責任狀，把創新法律服務向長效化、常態化機制轉變，通過微信、視頻、網絡通話等各類方式為種植大戶做好法律服務。目前，寧海縣已實現農村法律顧問全覆蓋，累計提供法律服務4萬余人次，辦理法律援助案件近1700件，挽回經濟損失2600余萬元，有力維護了村民合法權益。

二是建立“法治診所”，讓干部群眾更“省心”。設立“法治診所”，人員由法官、農村法律顧問、社區民警、村監會主任、人民陪審員、人民調解員及相關志愿者組成。主要提供法治宣傳教育、法律咨詢和法律援助、社會矛盾糾紛化解、法律事務審核、指導村級權力清單36條執行等服務。診所人員在固定時間、規定地點區域進行全日制坐診，現場提供矛盾糾紛調處、文書代寫、法律咨詢解答服務，確保村里群眾遇到法律問題不出村即可尋求到及時有效的法律幫助。在村監會的牽頭下，“法治診所”相當于村里的“法制辦”，在現有“五議決策法”的基礎上，在村民代表會議決議前增加“法議”程序作為必須前置，確保村級事務決議內容的合法合規，同時對一些重大村級決策事項的法律審查材料及“法治診所”出具的法律意見書進行公示，開展“法務公開”。通過“法宣”“法診”“法治”“法議”“法務公開”五種方式，為鄉村依法治理把脈問診、疏經通絡，推進鄉村治理有跡可循，形成規范化法治參與路徑。

三是建立“陽光義警”，讓群眾更“舒心”。陽光公益服務社是2016年11月由寧海縣民政局批準登記的民辦非企業單位，該組織成立了包含村干部、公益活動成員、網格員、個體戶、工人、農民等社會各界群眾廣泛參與的“陽光義警”志愿服務隊伍。“陽光義警”自成立以來，緩解了不斷增長的法治需求和有限的法治資源之間的矛盾，有效激發了群眾參與基層治理的積極性。該志愿隊伍自成立以來，累計開展矛盾糾紛摸排調處30余次，化解矛盾糾紛87起，參與普法宣傳教育2萬余人次，義務夜巡1.5萬余人次，成為了基層法治力量的重要補充，營造了共建共治共享的社會治理格局。“陽光義警”的一系列志愿服務鼓舞了群眾參與鄉村法治建設的熱情，得到了各方面的肯定，市“81890志愿服務網”為每位志愿者提供了理賠額100萬的意外險和理賠額10萬元的24小時意外險。此外，還吸引了商會企業、律師協會、保險行業、慈善總會、教育、銀行等社會各界的大力支持，形成了“有人出人、有錢出錢、有力出力”的良好格局，為基層社會治理的可持續發展注入了強大的生命力。

（三）開展農村普法，護法治之航

一是借“智”補短，實現以“法”惠民。2014年創新構建“智法達人”社會普法教育平臺，針對企業風險防范、人力資源管理、安全生產、稅收等方面存在的問題，建立常見隱患庫，梳理相關對應法律法條，組織不同崗位工作人員開展專題、專場次菜單式法律培訓，形成普法教育“民有所需、我有所應、應有其效”的局面，有效提高學法積極性、普法實效性和尊法自覺性，該平臺獲得了“六五”普法創新獎。2018年，以服務中心、主題多元化為原則，圍繞促進鄉村依法治理、服務經濟發展，逐步充實“36條”宣傳、營商環境宣傳等內容，該平臺從初級版改善到升級版，逐步建立精準普法標準化體系，充實宣傳內容、拓寬服務對象，開展針對性普法，惠及更廣民眾。

二是以點擴面，構建普法格局。以“最多跑一次”改革為牽引、權力清單36條為準繩，開通運行“寧海e點通”APP，開展政策法規在線查詢，推動便民服務事項變“路上跑”為“網上跑”。運用“法律課堂”廣播、《法在身邊》電視專欄、樓宇廣告、“兩微一端”等平臺，構建普法宣傳網絡，全面開展“互聯網+法治宣傳”，推進權力清單36條落地生根。投資200余萬元建成“陽光村務網”和數字電視公開平臺，在線提供農村集體“三資”管理、農村財務審計及村務、黨務公開等政策信息，村民不僅可以看到本村村務明細、原始票據，還可以掌握申報事項進程，有效打消群眾對村干部的懷疑，真正實現“讓群眾安心，還干部清白”。

三是精準普法，提升法治思維。出臺《加強精準普法實施方案》，公示各單位精準普法項目，以鄉村振興發展為契機, 結合三治融合村、民主法治示范村創建，開展“鄉村法律課堂”“百名執法干部講百堂法治課”等活動，邀請全縣各地各部門百名執法干部、專業律師、講師團成員、人民調解員等，講解就村民干部生產生活中碰到的宅基地糾紛、重大事項實施、征地糾紛等問題如何運用“36條”思維化解矛盾糾紛。

二、鄉村法治建設存在的困難

（一）法治建設發展不平衡，法治意識相對薄弱

不同地區間的法治建設不平衡。同時，近年來，越來越多的農村人口特別是農村青壯年涌入城市，而留守家中的更多是老人、婦女和小孩，由于他們法律知識水平和法律意識相對較低，對法律缺乏信任感，不善于運用法律手段維護自身合法權益，“信訪不信法”，造成一些本可以通過法律訴訟、調解等法律途徑解決的問題，最終演變成為了信訪問題。

（二）普法形式比較單一，應對需求相對不足

隨著物質生活水平和科學文化素質的提高，鄉村居民對普法宣傳的需求也發生了一些新變化，從單純地了解法律知識向尋求維權途徑、了解訴訟成本和訴訟時效等多層次、綜合性需求轉變；從被動地、靠宣傳部門單向地灌輸向主動要求參與的雙向式、互動式需求轉變。目前的普法宣傳形式雖然在不斷豐富，但仍然滿足不了人民群眾的多樣化法律需求，普法部門仍然存在“單體作戰”問題，部門之間的聯動不夠，對群眾多樣化的法律需求的應對能力略顯不足。

（三）治理投入比較薄弱，人力財力相對不足

推進鄉村依法治理，需要一定的專業人才及經費支撐。但是現實情況是普法工作僅靠普法辦的經費支撐，靠普法辦的普法隊伍開展工作，基層普法工作存在人少、錢少的客觀困難，基層普法工作的難度增大。基層經費不足，購買普法資料、開展普法工作沒有足夠的經費保障，制約了普法工作的持續有效開展。鄉村專職普法工作人員不足，導致普法宣傳教育方式的創新后勁不足。少數基層干部自身法律專業能力不強，在實際開展普法宣傳工作時，容易出現宣傳偏差，直接影響普法宣傳的實際效果。

三、突破困境，推進鄉村法治建設更上臺階

（一）進一步增強法治意識，立足普法實踐

一是轉變思想，提高認識。深入學習貫徹落實習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略和實施鄉村振興戰略重要講話精神，按照全國法治鄉村建設工作會議部署，努力打通公共法律服務的“最后一公里”，為鄉村法治建設奠定堅實基礎。全面培養“法律明白人”，推廣“鄉村法律課堂”，從思想上充分認識到普法工作的重要性和必要性，做好打持久戰的思想準備，高度重視法治精神的傳播，不斷增強法治意識、培養法治素養，將普法工作內化于心外化于行。

二是轉變觀念，立足需求。普法工作要與實際需求相結合，普法創建要實現數量與質量并重，普法效果要歸于實踐化于平常。深入開展精準普法工作，提高各項創建工作質量，大力繁榮法治文化建設，不斷開展“老何說和”專職人民調解室創建，有針對性地開展普法宣傳活動，致力于幫助群眾解決疑難問題，加強對群眾表達合理訴求的方式和渠道的引導，突出對矛盾糾紛解決途徑和方法的宣傳，確保群眾在糾紛發生時能找到正確的方法、通過合法的途徑解決問題。要提高群眾學法的積極性、主動性，使群眾切身體會到學法、守法、用法的好處。

三是結合實際，謀求實效。結合群眾反映突出的征地拆遷、農民工討薪等矛盾比較尖銳的重點工程、重要領域，適時加強《人民調解法》《信訪條例》《治安管理處罰法》等法律法規的宣傳教育，引導廣大群眾依法表達訴求，依法維護自身合法權益。結合鄉村依法治理典型，形成經驗材料，通過法治培訓形式，由先進村莊帶動相對滯后村莊發展，拓展法治宣傳教育覆蓋面，增強普法宣傳的帶動、輻射作用。結合單位、部門工作，在安全生產、勞動就業、社會保障等方面尋找普法契機，開展專題法治宣傳教育活動。結合法律服務、法律援助、調解個案、援助實例，有針對性地宣傳相關法律法規，以普法推動依法治理，以依法治理鞏固普法成果。

（二）進一步創新普法形式，應對普法需求

一是創新方法，問需于民。普法宣傳形式方法要跟隨民眾不同時期對熱點難點問題的關注點而不斷變化更新。舉辦法治文藝匯演，將法治元素融入剪紙、舞蹈、說唱等；利用微信、微博等媒體平臺創新“互聯網+普法宣傳”的普法宣傳方式；在開展法治宣傳教育校園行、鄉村行、社區行、企業行、軍營行等系列宣傳活動中將枯燥的法律條文生動化、形象化，易于群眾接受，更好地提升普法實效。要不斷創新、豐富普法宣傳方式方法，開展精準普法。

二是部門聯動，形成合力。與各部門密切配合互動，如整合工會、共青團、婦聯、工商聯等群團組織優勢資源，打造樞紐型群團社會普法教育組織；加強與宣傳部門聯動，全面部署普法依法治理新規新法新政策的宣傳工作；加強與人社部門的聯動，積極開展公務員學法用法工作；加強與法院合作，編寫集普法案例、新法解讀等于一體的普法書籍；加強與公安、民政、信訪等部門聯動，力促民主法治示范村等成功創建；加強與水利、城建等部門聯動，助力中心工作順利開展；加強與新聞媒體部門聯動，開展媒體普法工作；密切與各司法所聯系，積極組織司法所工作人員面向村民開展普法宣講。要及時跟進需求，普及群眾所需的法律知識，形成政府主導、多部門合作、全社會共同參與的人人學法用法的良好局面。

三是完善機制，加強保障。不斷完善社會普法機制，強化法治宣傳教育工作的針對性和實效性。全面落實“誰執法誰普法”“誰服務誰普法”的普法責任制，確立普法工作屬地管理責任和部門責任；全面落實精準普法實施方案，根據各普法對象法治需求，強化精準普法工作；不斷健全以案釋法工作制度，推動法官、檢察官、行政執法人員、律師等在日常工作中開展普法，使法治理念深入人心。

（三）進一步加大資金投入，落實普法保障

一是加大投入，提供有力保障。做好普法工作、推進普法工作的全面貫徹落實，必須保證財力、人力、物力的投入。各部門、單位要統籌規劃、合理安排，保證“要錢有錢，要人有人，要物有物”，克服普法實際工作中存在的經費缺口大、專職編制人員不足、所需物資短缺等困難。逐步推廣“陽光義警”等普法志愿者隊伍，解決普法人員短缺問題。立足現有機制，揚長處、補短板，避免“面子工程”，切實提高普法工作實效，建設法治寧海。

二是巧借外力，拓展第二課堂。針對青少年這一關鍵普法群體，積極開拓第二課堂，構建學校、家庭、社會“三位一體”的青少年學生法治教育格局。在中小學設立法治知識課程，依托青少年法治教育基地，開展形式多樣、內容豐富的法治教育活動，寓教于樂，培育青少年法治信仰。利用網絡建立《普法小報》互動式群體交流平臺——“大手牽小手”QQ群，青年志愿者以“知心哥哥姐姐”的身份為青少年群體解答法律疑惑、提供法律幫助。創建法律援助服務中心市級優秀“青少年維權崗”，建立健全青少年法律援助工作網絡，暢通法律援助渠道，切實維護青少年合法權益。

三是搭建平臺，發動志愿者服務。利用“互聯網＋黨員志愿服務”，結合黨群同心圓服務管理平臺，群眾提出微心愿，黨員志愿者認領微心愿，提供普法志愿服務，幫助群眾滿足心愿，解決難題。通過這一形式，有效動員了社會不同層次、不同領域普法相關人才加入到普法宣傳工作隊伍中來，結合群眾所需廣泛宣傳法律法規知識，促進了普法活動的深入開展，保證普法宣傳教育工作的全覆蓋。