科研項目經費規范化治理的法理元素考察

(華南理工大學法學院，廣東廣州 510006)

近年來，雖然我國頻繁出臺新的科研項目經費管理政策，但科研人員違法違規套用、濫用科研項目經費的現象仍屢屢發生。這既有科研人員自身的原因，也有科研項目經費管理制度的原因。因為“在特定的制度約束下，行為主體面對著一個由不同策略組成的策略空間，行為主體的行為也就是從這一策略空間中選擇的結果”。(1)丁煌、柏必成：《論鄉鎮政府行為選擇的優化》，《政治學研究》2006年第4期。科研項目經費管理制度影響著科研人員行為目標的厘定、行為方式的選擇以及最終行為結果的產生。面對現行科研項目經費管理的困境，要實現對科研人員人格尊嚴的尊重、各主體間權力(利)的合理配置、激發科研創新活力、維護良性科研項目經費使用秩序，我國科研項目經費管理的政策之治亟需向法律之治轉化。(2)實際上，近年來我國制定了一系列的科研管理制度改革的政策，其中蘊含并釋放出明顯的法治信號。參見蔣悟真：《科研管理政策改革釋放的法治信號解讀——以<關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知>為例》，《法學》2018年第10期。探索科研項目經費治理立法，關鍵是對科研項目經費治理法律關系進行認真考察，并以此作為立法者制定科研項目經費治理法律規范的基礎和指引。然而，由于傳統法律關系理論框架囿于單一的權利義務或權責關系，難以突破單一私法或單一公法適用領域的桎梏，無法同時對科研項目經費治理法律關系中的權力(利)因素做出周延性解釋，使得科研項目經費治理中公私法律關系無法得到合理的規制。筆者擬于本文中以規范分析為視角，(3)規范分析覆蓋價值實證、社會實證與規范實證三個維度，分別代表規范分析的價值之維、事實之維與技術之維。參見謝暉：《論規范分析方法》，《中國法學》2009年第2期。試圖突破傳統法律關系理論框架，全方位考察科研項目經費治理法律關系的構成要素，致力打造以“主體-行為-責任”為理論分析架構的立體模式，(4)在現代一些新型部門法領域如經濟法、社會法和環境法領域中，其法律關系兼具權力關系與權利關系的雙重屬性。然而，傳統私法關系以權利義務為核心要素，難以涵蓋其中權力的要素。因此，當代一些學者嘗試建立以“主體-行為-責任”理論框架來作為現代新型法律關系的核心要素(或分析框架)，其中主體、行為、責任為公法和私法共同的要素，便于對具體法律規范進行發散性解析。參見王全興：《經濟法基礎理論專題研究》，中國檢察出版社2002年版，第47～51頁。對科研項目經費治理法律關系的主體資格、行為要求與責任約束進行合理闡釋、建構，以期對科研項目經費治理法律關系的合理調整與科研項目經費的規范化、法治化有所裨益。

一、科研項目經費治理主體的類型及其法律邏輯

主體問題是科研項目經費治理立法不可回避的基礎性理論問題，因為任何法律制度的建構總是依賴于主體理論，其決定著法律的方向。(5)參見[德]古斯塔夫·拉德布魯赫：《法律智慧警句集》，舒國瀅譯，中國政法大學出版社2001年版，第141頁。對科研項目經費治理主體類型及其法律邏輯的不同解讀，將決定科研項目經費治理主體的不同定位、主體間法權的不同配置、科研項目經費治理立法的不同范疇體系、治理規范與事實能否統一以及能否實現良性科研項目經費治理秩序，甚至決定科研項目經費治理的法治藍圖。

(一)科研項目經費治理主體的類型化解析

傳統概念化思維模式伴隨著過度抽象化的風險，往往使抽象化的概念處于封閉的邏輯范疇之中，難以適應變化的現實，而類型是“有聯系的、有意識的意義關聯”，是“法理念與生活事實的這個中間點”，是“規范正義與事物正義的中間點”，恰當地處理事實與規范之間的關系，保證了規范對變化不居的事實的開放性和適應性。(6)參見[德]亞圖·考夫曼：《類推與事物本質——兼論類型理論》，吳從周譯，學林文化事業有限公司2003年版(臺北)，第111～113頁。類型化的過程是對多樣性的經驗事實和法律現象予以概括和提煉的過程。在對科研項目經費治理主體予以類型化的過程中，不僅需借助“經驗法則”從不同的科研項目經費治理現象中抽象出主體類型化的特征，形成經驗性的“表現形象”，而且離不開對“規范目的及規整背后的法律思想”這些具有決定性影響因素的考量。(7)在形成類型及從事類型歸屬時，均同時有經驗性及規范性因素參與其中，而這兩類因素的結合正是“規范性的真實類型”的本質。參見[德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2013年版，第340頁。由于受概念化思維、計劃體制和工具主義的影響，我國傳統的科研項目經費管理政策僅將科研管理機關、依托單位視為科研項目經費管理主體，科研人員、同行評議專家等往往被視為管理的對象或實現特定管理目標的工具。這種僵化的科研項目經費管理主體的厘定模式(思維)無法實現科研項目經費管理理念與事實的調適以及事實與規范間的統一，從而導致科研項目經費管理效率低下，甚至出現科研項目經費使用中的腐敗現象。隨著科研項目經費管理改革的推進，我國出臺了一系列的科研項目經費治理規范性文件。(8)如《國家社會科學基金項目資金管理辦法》《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》《教育部人文社科研究項目資金管理辦法》《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革方案的通知》《高等學校哲學社會科學繁榮計劃專項資金管理辦法》《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》等。綜觀這些規范性文件，可以發現我國科研項目經費行政主導的權力管理體制正向多方主體參與的治理體系轉變，科研項目經費管理工具性目標導向正向尊重科研自主權、保障科研公平、維護社會公共利益等多元化價值導向轉化，科研人員、同行評議專家等多元獨立的主體資格日益被尊重，主體類型化的思維模式正在逐步確立。我國科研項目經費治理主體類型應在經驗性因素和規范性因素的雙重影響下，形成一個由科研管理機關、依托單位、獨立第三方主體、科學自治共同體、科研人員等組成的多元化開放的類型化體系。以下將分別敘述它們的結構和功能。

第一，科研管理機關。科技部、國家自然科學基金委員會、全國哲學社會科學規劃辦公室、教育部、省社會科學規劃辦公室等部門分別作為科技計劃項目、國家自然科學基金項目、國家社會科學基金項目、教育部項目、省社會科學規劃項目等國家級和省部級項目的管理機關向財政部門申請撥付項目經費，監督項目經費使用。省級社會科學規劃辦公室配合全國社會科學規劃辦公室對國家社會科學基金項目經費的使用進行監督、檢查。

第二，依托單位。依托單位一般是指我國的高等院校、科研院所等項目主持人所在的單位或團體。依托單位應當跟蹤國家社會科學(自然科學)基金項目經費的使用，配合基金管理機構對項目經費的使用進行監督、檢查，同時，依托單位受教育部、省社會科學規劃辦公室委托對科研項目經費予以具體管理。

第三，科學自治共同體。科學自治共同體是擁有相同科研范式的科研工作者組成的正式或非正式的社會組織。(9)參見[美]托馬斯·S·庫恩：《必要的張力——科學的傳統和變革論文選》，紀樹立等譯，福建人民出版社1987年版，第291頁。科學自治共同體作為一種擁有科研專業性的組織在科研項目經費治理中有著自身獨特的優勢，既是連接科研管理機關與科研人員的紐帶，又是科研管理機關專業信息與服務的供給者，還是科研人員內部自治、利益表達與實現的平臺，更是制衡科研管理機關不可或缺的主體。

第四，科研人員。科研人員作為科研項目經費治理的直接利害關系者，是科研項目經費治理的核心。科研人員科研權利能否得到保障、創新活力能否得到激發，事關科研項目經費治理的成敗與科研項目經費治理最終價值的實現。

第五，獨立的第三方主體。獨立的第三方主體是指獨立于權責雙方的第三方主體，是除政府組織、科研人員(科學自治共同體)之外的公民、社會組織主體等，包括會計師事務所、第三方評估機構、第三方評估專家、社團組織、行業協會、新聞媒體等。獨立的第三方主體在科研項目經費治理過程中處于中立地位，通過評估、特定服務供給以及監督等參與科研項目經費治理，能夠有效地增進科研項目經費申請、使用和監督全過程的客觀公正。

(二)科研項目經費治理主體間的法律邏輯闡釋

主體間的開放性與制衡性是我國由“管制型”科研項目經費政策向“治理型”科研項目經費立法轉化所應當具有的理論品性和內在法律邏輯，決定著科研項目經費治理主體能否突破傳統主客體關系模式的桎梏，從而在多元主體間的互動中，實現自身在科研項目經費治理中的獨立性、能動性和創造性，推動科研項目經費的有效治理。

1.開放性

“法律主體資格的開放性，是指在法律關系的邏輯結構上，其主體類型及主體范圍隨著社會發展可以逐漸發展。”(10)李萱：《法律主體資格的開放性》，《政法論壇》2008年第9期。任何法律主體都是對特定情境下社會關系中不同主體的擬制，法律制度則是以特定的主體模式對不同主體間的權利、義務、責任為基礎予以構造的。“傳統民法主體化法律結構過度強調‘主體-客體’的二分支配模式”，“無視主體之間的溝通和融合必定促成個人原子化的對立和社會組織基礎的渙散”，導致“社會性調整缺漏”和“法律體系化適用的封閉”，使得民法無法適合真實世界秩序的需要。(11)龍衛球：《民法主體的觀念演化、制度變遷與當下趨勢》，《國家檢察官學院學報》2011年第4期。與此類似，“主體-客體”二元分配模式下的科研項目經費治理政策或法律亦必然伴隨著制度體系的封閉性、管理主體權力的絕對支配性、規范與事實的不相一致性，使科研人員、同行評議專家或第三方主體等僅僅被視為行為受體，面臨客體化、工具化的風險，造成主體間處于不平等地位，無法實現良性互動、溝通，進而導致科研項目經費管理的無序、無效。科研項目經費治理立法要克服傳統民法主客體關系模式的弊端，保障科研項目經費治理主體的開放性理論品性，在主體間性關系模式上，實現不同科研項目經費治理主體間權利、義務、責任的構造，從而實現不同主體間利益配置的平衡、科研項目經費治理規范與事實的統一以及維護科研項目經費治理秩序的合理。因為對于主體間哲學理論而言，“法之發現……是一種建構行為，法之發現者一同進入行為過程，這意味著，法不是實體的事物……一切法具有關系特征，法是某種聯系的事物，它存在于人的相互關系之中，并面對物而存在。之于這種法思維，只能存在一種‘敞開的體系’，只能存在‘主體間性’”。(12)[德]阿圖爾·考夫曼、溫弗里德·哈斯默爾：《當代法哲學和法律理論導論》，鄭永流譯，法律出版社2002年版，第146頁。主體間性關系模式使科研項目經費治理主體和立法內在地具有開放性品質。在主體間性關系模式下，一方面，科研項目經費治理的每一方主體只有在其與另一方主體的聯系中才能獲得自己的(本質)規定，此方主體只有反映彼方主體，才能反映自己，彼方主體也是如此；(13)參見[德]黑格爾：《小邏輯》，賀麟譯，商務印書館1980年版，第254～255頁。另一方面，科研項目經費多元治理主體連成一體，“參與者的同意與主體間的承認相聯系，并表現出準備承擔來自共識的那些同今后交往相關的義務”。(14)[德]哈貝馬斯：《在事實與規范之間——關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，三聯書店2003年版，第5頁。不同科研項目經費治理主體在追求自己的利益和愿望時，“必須同時不斷地問自己，在追求自己的愿望和利益的過程中，其他人會受到什么樣的影響”。(15)[德]U·伯姆：《思想的盛宴——與西方著名思想家伽達默爾等對話》，王彤譯，浙江人民出版社2001年版，第116～117頁。主體間性模式下的科研項目經費治理立法以交往理性為基礎，將不同主體視為相互關聯的交往共同體，不同主體在科研項目經費治理過程中不以自我利益為中心或將其他主體作為對立面，而是將其他主體視為“他我”的存在，不同主體的行為也只能在相互間交往和承認中獲得合法性。此外，科研項目經費治理立法是以主體為中心，展開特定法律關系與法律事實建構的制度體系，應是形式理性與價值理性的統一。科研項目經費治理立法只有保持主體資格結構的開放性，才能在不斷變化的社會環境下，實現科研項目經費治理主體范圍的合理厘定，保障規范建構與價值追尋、法律事實的統一，保持立法對科研項目經費治理真實世界的適應性。

2.制衡性

在傳統主客體關系模式建構的科研項目經費治理立法或政策中，科研項目經費治理主體處于封閉狀態，主體之間難以形成理性互動和制衡，強勢主體往往在經費治理中存在權力行使的越位、缺位和錯位現象，弱勢主體的主體性被忽視，由此導致科研項目經費治理的失序和無效率。科研項目經費治理立法應從傳統的主客體關系模式立法轉變為主體間性關系模式立法，從而使多元治理主體在交往理性下發揮各自的能動性，實現多元主體間的互動、權利(力)配置的平衡以及良性科研項目經費治理秩序的維護。

(1)科研主管機關與科研人員間的制衡

我國當前的科研管理規定存在科研管理機關“權力異化”和科研人員“權利虛化”現象。(16)參見周海源：《從政府職責到科研權利：科技法虛置化的成因與出路》，《華中科技大學學報》2016年第6期。無論是《國家社會科學基金項目資金管理辦法》和《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》，還是《教育部人文社科研究項目資金管理辦法》等省(部)級科研項目經費管理法律規范均對科研管理機關的權力做出了宣示性規定，而對科研人員的權利卻鮮有規定，更多地是對科研人員課以義務。科研主管機關對經費的監督管理權與科研人員的科研項目經費自主權、勞動報酬權、科研獎勵權以及相應的救濟權利間存在嚴重失衡。我國科研項目經費立法若要實現兩者間的制衡，亟需在遵循科研規律的基礎上合理建構以科研人員經費自主權、勞動報酬權、獎勵權以及相應的救濟權為內容的科研人員科研項目經費權利體系，明確科研管理機關的科研項目經費監管職責，限制科研管理機關濫用科研項目經費管理權，從而為國家科研項目經費的合理供給、監管提供明確的行權限度和職責，為科研人員合理地使用科研項目經費提供保障，實現兩者間權利(力)的制衡，提升科研項目經費治理的績效。(17)參見蔣悟真、郭創拓：《邁向科研自由的科研經費治理入法問題探討》，《政法論叢》2018年第4期。

(2)依托單位、科研主管機關與科研人員間的制衡

高等院校、科研院所等作為項目主持人科研項目的依托單位，具有跟蹤科研項目經費使用、受科研管理機關委托具體管理科研項目經費使用、配合科研管理機關監督與檢查科研項目經費使用，以及為科研人員科研項目經費權利實現提供保障的職責。依托單位的行政職責與外部科研主管機關行政職責的“合力”，將更加有利于科研立項權的實現。依托單位是學術權力與行政權力雙重作用的場域，兩者共同致力于科研人員科研權利的保障。依托單位內部的行政權力具有“對內服從和服務于大學學術權力的功能”與“對大學外部的(科研主管機關)行政權力承擔‘防火墻’的功能——當外部行政權力試圖入侵和損害大學學術權力時，內部行政權力應基于大學自治的原則對缺乏正當性的外部行政權力進行抵制乃至反抗，以維護大學學術自由，保障大學學術權力的生存空間”。(18)潘愛國：《論大學學術權力與行政權力關系之重構》，載湛中樂主編：《教師權利及其法律保障》，中國法制出版社2015年版，第320頁。然而，當科研主管機關行政權力與依托單位行政權力“合謀”時，就會出現依托單位僅僅履行行政權力而忽視其學術保障權力功能，阻礙科研人員科研項目經費正當的獲取和使用的情況，甚至出現腐敗現象。當前我國科研項目經費管理中依托單位更多地是在管制思維下履行行政權力，而非出于對科研人員科研權利的保障，從而導致依托單位對科研項目經費使用的管理、監督、檢查權與科研人員權利保障之間的沖突。要實現依托單位、科研管理機關及科研人員之間權利(力)配置的平衡，應在尊重科研人員與依托單位的獨立主體資格的基礎上，通過學術委員會職能的合理配置，回歸依托單位內部行政權力與學術權力之間的平衡和服務科研人員的本質，明確科研人員經費使用救濟權，通過特定程序與實體制度明確限制外部行政權力的行權邊界。

(3)科學自治共同體、科研主管機關與科研人員間的制衡

科學自治共同體同時具有行使權力與權利的主體資格，這使其在科研項目經費治理法權結構的配置中承擔著重要的角色和責任。一方面，科學自治共同體作為科研人員的集合體，向科研主管機關反映科研人員對科研項目經費的訴求，反抗科研主管機關對科研人員科研權利的不當侵害，保障科研人員科研項目經費的獲得與使用權；另一方面，科學自治共同體發揮其專業優勢與政府合作共同實現科研項目經費的合理治理。(19)參見張靜：《法團主義》，中國社會科學出版社2005年版，第3頁。由于我國科學自治共同體現階段存在獨立性差、能力弱小、容易發生內部人控制的缺陷，不僅難以發揮其在科研項目經費治理中的應有作用，甚至會產生阻卻作用，如同行評議專家在經費評議過程中可能會出于對極少數學術利益共同體成員利益的保護，從而選擇道德悖逆，損害其他科研人員科研項目經費獲取權。另外，由于科學自治共同體掛靠政府部門，其自身獨立性差，往往只能發揮弱科研項目經費管理職能，失去了保障科研人員權利的功能。要實現科學自治共同體、科研主管機關與科研人員間權利(力)配置的平衡，關鍵在于合理保障科學自治共同體準科研管理經費管理權能，建構合理的內部治理制度以防止內部控制，實施合理激勵機制促使其發展。

(4)依托單位、科研主管機關與獨立的第三方主體間的制衡

獨立的第三方主體作為社會主體是社會權力的載體，通過“分權”、“參權”和“監權”的形式制衡國家權力，“監督國家權力依法、正當、有序運作”。(20)郭道暉：《社會權力與公民社會》，譯林出版社2009年版，第69頁。在科研項目經費治理中，獨立的第三方主體可以行使社會權力，參與科研項目經費的立項、運行等全過程，既為科研主管機關、依托單位提供了科研人員對科研項目經費供給、分配、使用的意見，也通過社會主體或特定輿論媒體監督國家科研項目經費供給、分配情況，督促國家公開科研項目經費供給、分配的信息，從而實現對不同主體間行為目標的整合，維護科研項目經費治理中多方主體利益間的平衡。例如，會計師事務所、第三方評估機構作為獨立的第三方主體，不僅可以為科研管理機關、依托單位提供專業性的服務，彌補這些主體在科研項目經費治理特定領域的不足，更能發揮獨立的第三方主體優勢，保持公平、公正，而輿論媒體作為“無冕之王”在監督科研主管機關、依托單位科研項目經費的治理過程中具有天然的優勢。獨立的第三方主體在法治導向下基于制約公權力機關科研管理權力、保障科研人員權利與維護社會公共利益目標，在與科研主管機關、依托單位間的良性互動中，實現具有“民主參與性、自主反思性和回應超越性”的科研項目經費治理法治秩序。(21)馬長山：《市民社會與政治國家：法治的基礎與界限》，《法學研究》2001年第3期。

二、科研項目經費使用行為的法律規制

科研項目經費使用(含支出)行為作為聯接“科研主體”與“科研責任”的橋梁與紐帶，是科研項目經費治理立法的核心內容。科研項目經費使用行為的本質屬性是不同行為的權利(力)義務關系的組合，并最終體現為在實現科研目標這一公共利益基礎上不同行為關系之間的均衡。只有關注科研項目經費使用行為，分析不同行為所蘊含的法律意義，才能洞察科研項目經費治理行為的品行與特質。(22)參見蔣悟真：《我國預算法修訂的規范分析》，《法學研究》2011年第2期。申言之，欲實現對科研項目經費使用行為的有效規制，需對科研項目經費治理行為中的權力(利)義務組合進行全面解構，以明晰科研項目經費治理行為的法律品性，并規范和完善不同行為的法權配置。

(一)科研項目經費使用行為的法律品性

科研項目經費使用以出人才、出成果為最終目標，對科研項目經費使用行為的法律規制既應契合公共財政的基本精神，又要體現科研活動的客觀規律，實現控制性與自主性的均衡。

1.從屬性

科研項目經費使用行為作為一種技術性的資金供給行為，本質上是一種科研附屬行為，并無獨立存在之價值。目前，隨著科研項目經費支出規模的日益膨脹，經費使用行為愈加體現出權力性特征，特別是隨著科研項目經費使用亂象的不斷曝光，強化對經費使用行為的法律控制已是當務之急。然而，對科研項目經費使用行為的法律評價應內置于科研活動之中并堅持科研活動優先原則，當科研活動的基本規律與科研項目經費管理政策相沖突時，應堅持科研效率優先，以保障科研活動的順利進行。我國當前的科研項目經費治理政策和法律規范，過于側重對經費使用行為的管控，忽視了作為科研活動本體的科研人員的科研行為，甚至對科研項目驗收實行財務驗收“一票否決制”，有本末倒置之嫌。(23)參見楊詩琪：《堵住科研經費“黑洞”——中央巡視之后有關部門加強科研經費管理工作一覽》，《中國紀檢監察報》2015年6月26日，第1版。科研項目經費使用應“回歸至手段與工具的定位”，(24)李俠、周正：《科研經費是手段還是目的？》，《科學與社會》2014年第3期。是服務科研活動而非凌駕于科研活動之上。

2.自制性

科研項目經費使用的自制性是指科研人員自發地約束其科研行為，使科研活動合法合理運行的一種自主行為，即科研人員對自身違法或不當行為的自我控制。(25)參見崔卓蘭、劉福元：《行政自制的可能性分析》，《法律科學》2009年第6期。不可否認，科研活動的信息不對稱性極可能誘發的道德風險，宣告了僅僅依靠科研人員的道德責任與自我調節機制無法確保科研活動的誠信與產出效率，昭示著科研管控的必要性。(26)參見[美]大衛·古斯通：《在政治與科學之間：確保科學研究的誠信與產出率》，龔旭譯，科學出版社2011年版，第78頁。科研管理機關對科研活動特別是科研項目經費的管控應以有益于科研活動且對科研人員負擔最小為基本原則。(27)參見[美]戴維·雷斯尼克：《政治與科學的博弈——科學獨立性與政府監督之間的平衡》，陳光、白成太譯，上海交通大學出版社2015年版，第194頁。當下中國，科研管理機關和項目依托單位欲通過詳細的投入控制，來確保科研項目經費使用與所審批的預算保持一致。不過，實踐證明，科研管理機關和項目依托單位的科研管控存在控制范圍有限、控制成本高昂和糾偏能力不足等缺陷，甚至科研管理機關和項目依托單位的科研管控行為成為阻礙科研項目經費治理的最大障礙。(28)參見王海燕：《許多教授級科研骨干，為何不愿申報科研項目，代表建議改變科研經費管理辦法》，《解放日報》2016年3月27日，第06版。貫徹落實“以信任為前提、以責任為核心、以監督與激勵為保障的”科研項目經費“包干制”改革試點，需深入挖掘科研人員及科研共同體的自制空間，通過構建自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等機制彰顯科研活動的自主性，同時依靠科研自治所具有內發性、專業性以及同步性等優勢，有效彌補科研管控的不足。

3.績效性

科研項目經費以“平等競爭、擇優支持”為基本原則，科研項目經費的公共財產屬性以及科研成果的公共物品屬性決定了科研項目經費使用應以社會公共利益最大化為終極價值追求。檢視我國科研項目經費管理政策和法律規范，其雖已強調“強化資金使用績效”，但受制于科研管理機關和項目依托單位專業能力的限制，無法對所有項目經費使用的合理性做出有效界定，科研項目結項評審主要對經費使用的合法性進行審查，由此導致我國財政科研資助項目處于“低效、浪費甚至揮霍”的尷尬境地。(29)參見尚虎平、葉杰、趙盼盼：《我國科學研究中的公共財政效率:低效與浪費——來自國家自然科學基金、社會科學基金項目產出的證據》，《科學學研究》2012年第10期。為此，需轉化科研項目經費使用的規制方向，完善科研項目經費使用績效評價機制，并構建科研項目經費績效評價獎勵機制，激勵科研人員不斷提升科研項目經費使用效能。

(二)科研項目經費使用行為的法權配置

考察我國當前科研項目經費管理規定，可將科研項目經費使用行為分解為科研預算編制行為、科研項目經費支出行為和科研項目經費監督行為三種類型。科研項目經費使用行為的法律規制需以科研信任為前提，通過踐行科研契約精神，提升科研績效。(30)參見前注②，蔣悟真文。

1.預算編制行為

預算編制行為是科研項目經費治理的邏輯起點。項目負責人應根據“目標相關性、政策相符性和經濟合理性”原則編制科研項目經費預算，且經科研管理機關核準的項目預算一般不予調整。然而，科研成果來自科研人員的“靈感”而非被“制造”，(31)參見[德]馬克斯·韋伯：《學術與政治》，馮克利譯，外文出版社1997年版，第9頁。科研活動的不確定性與預算剛性之間的矛盾決定了科研項目經費治理改革勢在必行。

第一，合理設置預算科目。科研項目預算科目既要符合財政管理政策的基本要求，更應遵循科研活動的基本規律。當前我國科研項目預算科目設置無法涵蓋科研活動的全部支出，尤其是缺乏對科研人員特別是項目負責人人力資本的合理補償，致使部分科研人員選擇通過虛開發票等“票據化”方式彌補人力資本的投入，嚴重損害了科研活動的嚴肅性。為此，需優化科研項目預算科目設置，一方面，根據自然科學研究和社會科學研究方法的不同，實行差異性的預算科目設置，如《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出，對于“試驗設備依賴程度低和實驗材料耗費少的基礎研究”或者“純理論基礎研究項目”可適當調節間接費用的比例；另一方面，精簡預算科目設置，同時增加項目負責人的勞動報酬權，使其獲得與其勞動相匹配的尊嚴。(32)如2018年8月30日中共江蘇省委、江蘇省人民政府印發的《關于深化科技體制機制改革推動高質量發展若干政策》(蘇發[2018]18號)明確將直接費用中的預算科目縮減歸并為“設備費”、“材料費/測試化驗加工費/燃料動力費”、“差旅費/會議費/國際合作與交流費”、“勞務費/專家咨詢費以及其他支出”等五類。

第二，提升科研項目預算編制與審核的精準性。一方面，項目依托單位應充分提升科研服務意識并優化服務職能，通過對科研人員的預算編制進行必要的培訓、落實財務助理等制度，在強化科研人員對預算編制重要性的認識的同時提升其預算編制能力；如有必要，科研人員可以根據科研活動的具體需求從市場購買專業化的財會服務。另一方面，可充分發揮第三方獨立機構的作用，充分發揮其專業技能和財務領域的優勢，對項目預算進行審核，之后交由項目依托單位和科研管理機關最終核準。

2.經費支出行為

科研項目經費支出行為是科研項目經費治理的核心。科研項目經費支出既體現為以科研權力和義務為內容的管理關系，也體現為以科研權利與義務為內容的契約關系。我國當前科研項目經費支出管理簡單套用一般公共預算管理制度，導致科研權力(利)義務配置錯位，一方面，科研項目經費支出由項目依托單位審核，卻由項目負責人承擔法律責任；另一方面，作為科研活動主體的科研人員的科研權利無法形成對科研管理權力的有效制衡，科研管理的權力性壓倒科研活動的規律性。科研項目經費支出行為的法律規制需要合理厘定科研人員、項目依托單位和科研管理機關的權力(利)義務配置，以保障科研人員權利，并對科研管理職權形成有效制約。

第一，擴大科研人員經費使用自主權。科研活動是充分發揮科研人員積極性、創造性的實踐性活動，為打破當前經費管理剛性，有必要構建經費使用彈性機制，通過擴大科研人員經費支出自主權增強經費支出的有效性。首先，構建科研項目經費支出負面清單制度，設定經費禁止使用的條件，凡列入禁止類的經費使用項目，一律不得支出，科研項目負責人在對清單以外事項享有廣泛的使用自主權，而無需獲得項目依托單位或科研管理機關的事先審核。例如，2019年3月5日廣州市科技局制定的《廣州市合作共建新型研發機構經費使用“負面清單”(2019年版)》明確科研項目經費禁止支出事項，科研人員在不違反禁止條件的情況下，可基于科研活動的實際需求使用項目經費。其次，賦予項目負責人充分的預算調劑權。科研活動的靈感瞬間性、方式隨意性以及路徑不確定性等特征決定了科研項目經費的預算調整是必要的。國務院已出臺一系列改革政策下放項目經費預算管理權限，甚至部分高校采取“浮動制”預算調整政策，賦予科研人員在一定限度或者數額范圍內自行調整經費預算的權限，而無須項目依托單位事前審批(但僅限于必要的小范圍或者是技術性變動)。(33)參見《東北大學縱向科研經費預算編制與預算調整管理辦法(試行)》第13條，http://kjc.neuq.edu.cn/info/1048/1392.htm，2019年5月8日訪問；《西北工業大學科研經費管理辦法(試行)》第12條，http://caiwu.nwpu.edu.cn/info/1190/2720.htm，2019年5月8日訪問。為落實科研項目經費服務于科研活動的本質定位，應當允許項目負責人在經費總額控制范圍內自主調劑預算科目，以確保科研活動的順利進行。(34)如筆者于本文中提到的2018年8月30日中共江蘇省委江蘇省人民政府印發的《關于深化科技體制機制改革推動高質量發展若干政策》(蘇發[2018]18號)明確規定：“在省級科研項目總預算不變的情況下，項目負責人可根據科研活動實際需要自主調整直接費用全部科目的經費支出，不受比例限制，由項目承擔單位辦理調劑手續。”最后，加強科研人員科研誠信建設，構建激勵與約束并存的經費管理機制，通過建立科研誠信檔案，將科研人員的誠信狀況與經費使用自主權限直接掛鉤，將規范、高效使用科研項目經費內化為科研人員的職業習慣。與此同時，應完善科研誠信修復制度，包括明示科研信用修復的申請條件、申請程序等，使失信科研人員在滿足一定條件后恢復正常科研信用，并及時向社會公示。

第二，轉移經費支出審核(報銷)控制重心。長期以來，我國科研項目經費支出審核以發票報銷制度為核心，雖有利于確保經費支出的合法性，但忽略了科研項目經費使用的特殊性，同時也體現出對科研人員的不信任，有違科學社會契約的基本精神。賦予科研人員更大的經費使用自主權意味著科研項目依托單位的預算管理重心也應發生相應的改變。一方面，對于科研人員可自主支配的項目支出，探索以“支出備案制”、“直接劃撥制”等取代當前的“票據報銷制”，甚至對于一些可具體量化成果的市場化導向的科研項目，可弱化經費支出審核，嘗試“科研成果購買制”。(35)如2016年11月7日中共中央辦公廳國務院辦公廳發布的《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》明確提出，“對目標明確的應用型科研項目逐步實行合同制管理”，“對符合條件的智庫項目，探索采用政府購買服務制度，項目資金由項目承擔單位按照服務合同約定管理使用”。然而，經費支出自由意味著科研人員須“承擔自由行動的后果，并接受對自己行動的贊揚或非難”，(36)[英]哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國社會科學出版社1999年版，第107頁。因此，需完善科研項目經費使用信息說明制度，并強化科研項目經費使用行為問責。另一方面，對于須經項目依托單位或科研管理機關審批的預算調整事項，應加大對經費支出的實質性審核，如有必要可邀請同行專家、財務、法律等領域專家論證支出的可行性，同時項目依托單位或科研管理機關對經費支出承擔法律責任，實現權利與義務相統一。

3.經費監督行為

科研項目經費監督是科研項目經費治理的制度保障。當前我國科研項目經費監督既包括科研管理機關、項目依托單位的監督，還包括審計監督和紀委等部門的監督以及社會公眾的科研參與監督。然而，我國科研監督在權責分工、監督程序、信息披露等方面的建設仍比較薄弱，且不合理的科研監督行為對科研活動的正常開展造成過度的干擾。(37)參見趙永新：《“我只有三分之一時間做科研”——與某國立研究所課題組組長的對話》，《人民日報》2010年8月10日，第020版。雖然《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》明確要減少對科研活動的檢查、評估、抽查，“材料一次報送”以及構建“監督檢查結果信息共享和互認”機制等，但該制度的具體落實還需進一步完善科研項目經費監督主體的行為，轉變科研項目經費監督方式，分享監督權力，實現由權威型監管向合作型監管轉變。

首先，監督主體多元化。科研項目經費使用監督具有較強的專業技術和信息的依賴性，需各主體之間相互配合：一是要構建第三方獨立機構監督，培育具有科研審計資質的審計機構，并健全第三方獨立機構科研監督的程序規則與行為規范，在發揮其專業性、獨立性優勢的同時明確其監管職權，提升監管的權威性與客觀性；二是規范社會公眾的科研監督，明確社會公眾的科研監督參與權限、參與渠道以及監督效力，同時強化科研人員對社會公眾監督的回應性。

其次，監督手段柔性化。命令控制型的經費監督方式不僅有違科研項目合同的基本屬性，更易加劇科研管理機關與科研人員之間的緊張關系，經費監管應由“命令—控制”型轉變為“對話—互動”式，并建立彼此間的信任，以簡化經費使用與監督行為。一方面，要基于科研活動的本質屬性制定出符合創新規律的科研項目經費審計方式，建立分類審計制度；另一方面，應加強科研管理機關、項目依托單位以及科研人員之間的溝通交流，對有爭議的經費支出，就支出的合理性、必要性展開討論、論證，避免“一刀切”的武斷監管。

最后，監督重心的轉變。當前，我國科研項目經費監督重心在于支出是否符合經費管理相關規定，具有較強的管理剛性。科研活動的不確定性決定了科研項目經費支出應契合基本科研規律，而非僵化的科研項目經費管理規定。申言之，經費監督要注重對“度”的把握，而不是對合規要求的簡單對照。《國務院辦公廳關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》已明確提出在審計監督中發現的“符合中央精神和改革方向，但不符合部門、地方、單位現有管理規定的行為，要有針對性地提出對具體規定修改調整的建議”。科研項目經費監督重心應由過程管制向目標或結果導向轉變，對于為完成科研活動的需要而突破現有經費管理政策的經費使用行為予以寬容與豁免。

三、經費治理中的法律責任機制重構

法律責任是法律行為的邏輯終點和自然延伸，它能夠指引和評價科研項目經費治理主體的行為，因此，厘清各方主體的法律責任是科研項目經費規范化治理不可回避的重要內容。現行的相關法律規范針對經費治理規定了較嚴厲的處罰，主要為行政責任和刑事責任。然而，當前我國科研項目經費治理中的法律責任機制存在以下問題：一是法律責任的模式設計未遵循科研規律，激勵性法律責任付之闕如；二是直接追究科研人員的刑事責任過于嚴厲；三是僅規定科研人員經費使用行為的法律責任，欠缺其他主體的法律責任。為解決上述問題，應以科研規律為本，重構法律責任機制，實現科研項目經費規范化治理中法律責任的最優化配置。

(一)科研項目經費治理中的法律責任類型

包括法律責任在內的法治體系是一種制度安排，“使生活物資和滿足人類對享有某些東西和做某些事情的各種要求的手段，能在最小阻礙和浪費的條件下盡可能多地予以滿足”。(38)[美]龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，商務印書館2016年版，第39頁。傳統法律責任理論堅持認為只有對不法行為人進行負面懲罰性制裁才是法律責任，但法理上這種單純以“制裁”為后果的傳統法律責任已經被以“制裁”和“激勵”并重的新型法律責任所取代。我國針對科研人員的科研項目經費使用規定了一系列嚴厲的懲戒措施甚至包括行政責任和刑事責任，(39)當前我國的科研經費規范性文件嚴禁科研負責人、依托單位“侵占、挪用”科研經費，具體處理方式“由國務院財政部門會同基金管理機構制定”(參見《國家自然科學基金條例》第22條)，同時，《國家自然科學基金條例》從第35條到第40條亦針對科研人員規定了一系列懲罰性法律責任。但欠缺激勵性法律責任的狀況使有關治理機制未能最大程度地提升科研人員的創新積極性，未能發揮科研項目經費資源的最大功效。為遵循科研活動的特點和特殊規律，科研項目經費治理中的法律責任應在傳統法律責任基礎上結合“激勵”形成新的科研法律責任機制，從正反兩方面促進和激勵科研活動的順利進行，推動我國創新驅動國家發展戰略目標的早日實現。

1.消極法律責任：科研項目經費治理中的懲戒性制裁

項目制是科研管理的基本形式，通過“項目制”的運作，可以在國家和“科研市場”之間形成以特定臨時性組織完成具有明確預期目標任務的科研契約，以打破縱向和橫向的各種制度桎梏。科研項目作為一種在國家和科研人員之間產生的公私混合契約，國家提供作為物質基礎的科研項目經費供科研人員展開研究，科研人員以勤勉負責的科學研究為對價。(40)參見[美]伯納德·巴伯：《科學與社會秩序》，顧昕等譯，生活·讀書·新知三聯書店1991年版，導言。人是能動性的，要尊重人的主體性，實踐活動中必須堅持“人是目的而不是手段”。(41)[德]康德：《法的形而上學原理——權利的科學》，沈叔平譯，商務印書館1991年版，第48頁。科研人員具有控制和選擇行為的能力，這是締結科研契約的前提和產生法律責任的正當性基礎。意志自由和理性選擇結合而構成行為選擇自由理論，是科研人員對經費使用行為承擔法律責任的哲學基礎。科研人員應遵守科研契約中經費使用的約定，如違反科研契約，將破壞科研秩序，應承擔負面懲戒性制裁。科研項目合同的公私交融屬性決定了科研項目經費治理中應盡量減少刑事責任的追究。(42)最高人民檢察院2016年2月19日公布的《關于充分發揮檢察職能依法保障和促進科技創新的意見》指出：“切實貫徹寬嚴相濟刑事政策。對于銳意創新探索，但出現決策失誤、偏差，造成一定損失的行為，要區分情況慎重對待。沒有徇私舞弊、中飽私囊，或者沒有造成嚴重后果的，不作為犯罪處理。在科研項目實施中突破現有制度，但有利于實現創新預期成果的，應當予以寬容。在創新過程中發生輕微犯罪、過失犯罪但完成重大科研創新任務的，應當依法從寬處理。對于科技創新中發生的共同犯罪案件，重點追究主犯的刑事責任，對于從犯和犯罪情節較輕的，依法從寬處理。”自從貝卡利亞提出違法階梯性理論以后，幾乎所有國家都以防止犯罪發生為目的設計了階梯式的懲罰手段。(43)參見[意]貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃鳳譯，中國法制出版社2002年版，第75～77頁。日本學者平野龍一認為即使針對具有社會危害性的行為，刑法也要保持足夠的謙抑性，“即使行為侵害或威脅了他人的生活利益,也不是必須直接動用刑法。可能的話,采取其它社會統制手段才是理想的”。(44)趙秉志：《社會危害性理論之當代中國命運》，《法學家》2011年第6期。當前經費治理中直接追究科研人員的刑事法律責任過于嚴厲和缺乏階梯性，從而導致“反向激勵”和“過度刑法化”的現象。(45)何榮功：《社會治理“過度刑法化”的法哲學批判》，《中外法學》2015年第2期；鞏固：《守法激勵視角中的環境保護法修訂與適用》，《華東政法大學學報》2014年第3期。為此，應根據科研規律設置階梯式的法律責任，根據社會危害性程度追究相應的民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任。與此同時，應當設置追究科研人員的刑事責任前的首次民事處罰、行政處罰程序。

2.積極法律責任：科研項目經費治理中的激勵性措施

功利主義大師邊沁很早便已提出應根據對社會利益是否有促進為標準鼓勵和禁止某種行為的觀點，(46)參見[英]杰米里·邊沁：《道德與立法原則導論》，時殷弘譯，商務印書館2000年版，第59頁。正如博登海默所言：“法律的主要作用不是懲罰或壓制，而是為人類共處和滿足某些基本需要提供規范性安排。”(47)[美]E·博登海默《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第336頁。科研項目成功實現預期目標需科研人員最大程度地發掘自身潛力，構造科研項目經費使用的激勵制度，可激發科研人員的積極性和最大程度實現科研目的。科研項目經費治理中設置積極法律責任，可為科研人員提供具有穩定性、普遍性的激勵制度。以推崇責、權、利相統一原則作為科研項目經費治理的激勵準則，根源于每個相應責任主體皆為“經濟人”與“社會人”的綜合體，前者追求自身利益最大化，后者要求科研活動的有效性，這種矛盾的解決需要以責、權、利相統一為導向設計科研項目經費的激勵機制。必須清楚的是，科研項目經費并非是購買科研成果，而是對即將展開的科研活動的物質支持。在科研活動中，“失敗是一種常態”，(48)[英]貝弗里奇：《科學研究的藝術》，陳捷譯，科學出版社1979年版，第148頁。科研項目經費的治理應尊重科研人員的主體性，允許因技術路線選擇錯誤而導致的科研失敗，保護科研人員的自由探索和對真理的追求。

(二)科研項目經費治理中法律責任的階梯式設計

科研人員“違規”使用科研項目經費的行為在審判實踐中往往被認定為貪污罪，這種不考慮科研性質和現實狀況的法律評價有時并不恰當。作為區分行為合法、違法和犯罪的標準，社會危害性已經被我國《刑法》確立為是制裁犯罪的實質合理性依據。(49)蘇青：《社會危害性理論的反思與構造》，《法學評論》2011年第3期。因此在科研項目經費治理中，應根據經費違規使用行為的社會危害性制定科學的階梯式法律責任規范。

1．不科學科研項目經費體制造成的經費“違規”行為不應被追究法律責任

任何科研活動的開展都需要資金，從實驗室的建設、設備的購買到實驗過程中各種材料的使用等整個科研過程都需要資金，即科研支出并非一定發生在項目受資助期間，科研人員前期墊付的科研資金也應允許在經費中報銷。目前科研項目經費報銷制度采用財務制度中的“權責發生制”，即科研活動的支出必須在會計年度的當年內報銷，這種規范企業收支行為的“權責發生制”與科研規律的要求并不一致。(50)根據我國《會計法》《企業會計準則》等規范，企業實行“權責發生制”，行政單位實行“收付實現制”。2014年12月12日，國務院發布的《關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》要求政府由“收付實現制”向“權責發生制”轉變，但事業單位究竟是采用“權責發生制”還是“收付實現制”并沒有明確的規定。因此，實踐中科研經費的報銷使用“權責發生制”既無法定依據，也與科研活動的規律相悖。更為嚴重的是，現實中科研項目經費延遲撥付甚至是“先結題，后撥付經費”情況的發生，(51)參見李聞鶯：《山西一教授舉報科研項目經費不到位，縣科技局：先結題驗收再撥付》，http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2018/10/419168.shtm, 2019年6月4日訪問。極大地影響了科研活動的正常開展。為確保科研活動進程，科研人員先行墊付項目經費，而后通過虛開發票等形式補償墊付的項目經費，這在當前的經費治理實踐中常常被作為犯罪處理。上述科研項目經費的使用行為看似“違規”卻不具有社會危害性，按需支配科研項目經費是科研活動的本質屬性和必然要求。這種科研項目經費體制亟須改革，否則科研項目經費法律“嚴格立法、普遍違法、選擇執法”的尷尬狀況不會得到改變。質言之，應謹慎對待在經費使用中突破現有經費管理制度的行為，對有利于實現創新預期成果的，應當予以寬容，而對于以科技創新為名騙取、套取、揮霍國家科研項目經費的行為應予以嚴厲打擊。(52)如在“付林案”中，2016年5月19日付林因涉嫌貪污和挪用公款罪被北京市海淀區檢察院提起公訴，但2018年9月20日該檢察院撤回起訴，多名法學家聯名撰寫法律意見書，認為付林的行為無罪。參見胡巍：《清華教授付林科研項目經費案追蹤》，《中國經濟周刊》2018年第3期。

2.科研項目經費違規使用以追究刑事法律責任為必要的最后手段

應當在追究科研人員違規使用科研項目經費的刑事責任之前設置民事處罰、行政處罰程序，即發現科研人員將科研項目經費使用在與科研活動完全無關的事項和支出后，應根據情節和社會危害性追究科研人員的民事法律責任、行政法律責任，以保護作為國家重要智力資源的科研人員。對科研人員處以民事法律責任或行政法律責任，意味著科研人員以畢生心血積累的科研成果、科研聲譽損失殆盡，在一定程度上意味著科研職業生涯的終結，這對科研人員來說已是相當嚴厲的懲罰措施。只有在追究科研人員的民事法律責任、行政法律責任之后需要彌補社會所受損害的才可追究刑事責任。

科研只有在自由的環境下才可以最大程度地興旺，但這并不意味著國家對科研項目經費放任自流，而要發揮“統籌規范的作用”，(53)參見主要國家科研誠信制度與管理比較研究課題組：《國外科研誠信制度與管理》，科學技術文獻出版社2014年版，第9頁。在國家干預和學術自由之間取得平衡。科研人員享有的是科研項目經費支配使用權而非所有權，不能任意處分科研項目經費。(54)參見蔣悟真：《縱向科研項目經費管理的法律治理》，《法商研究》2018年第5期。科研項目經費被挪用、侵占會導致科研項目缺少必要的物質條件，影響科研進度，甚至造成科研失敗或無法實現科研目的。此種行為具有較大的社會危害性，應當追究科研人員的刑事法律責任。然而，為最大限度地保護科研人員的合法權益，確保科研目的的實現，可以設置“初罪免罰”條款，即科研人員第一次違法使用科研經費，按照項目依托單位或科研管理部門要求及時改正的，免予刑事處罰。

3.打造多元主體承擔法律責任的經費治理體制

科研項目經費治理是多方主體共同參與的，各方主體都需承擔相應的法律責任。實踐中存在科研項目經費管理機關挪用、延遲、冒用、不撥付經費等侵犯科研權利的行為，如果上述不法行為是在履行職務的過程中發生的，應追究該機關及其工作人員的行政責任；如果上述不法行為是在履行科研契約過程中發生的，應追究該機關及其工作人員的民事責任。

依托單位是科研項目經費治理的樞紐和連接點，關系到經費的具體使用。對外而言，依托單位負有落實國家科研政策和法律的義務。對內而言，依托單位享有審核項目預算和科研支出報銷的權力。項目依托單位的法律責任構造也需從外部和內部兩個維度展開。對外而言，依托單位未履行落實國家科研政策和法律的義務，應承擔相應的行政法律責任；對內而言，“權力意味著責任”，應切實改變依托單位享有權力但法律責任由科研人員承擔的現狀，依托單位應承擔經費治理中的民事法律責任和行政法律責任。然而，根據科技部發布的《關于6家單位違反科研項目經費管理規定的通報》，項目依托單位未認真履行職責的，僅需要“完善內部控制和監督制約機制”。為促使項目依托單位認真履行職責，有必要借鑒美國經費管理做法，對于項目依托單位因故意或重大過失導致的經費違法行為，應由行為人與科研人員一起承擔連帶責任，科研管理部門有權要求其賠償損失。(55)參見廖政軍：《財政科研項目經費使用，各國如何監管？》，《人民日報》2015年1月6日，第23版。

在科學自治共同體對經費違法行為監督和展開調查時，監督和調查依據應是公開的法律規范，調查人員既要包括該領域的權威學者，也要包括法律專家、財務專家等。科學共同體在調查過程中存在收受賄賂、不公正處理等行為的，經查證屬實后應公示不法行為，禁止其參加類似的調查行為，取消其獲得的榮譽稱號，如果構成犯罪的，以受賄罪予以刑事處罰。社會公眾等獨立第三方的檢舉、揭發應該有事實和證據，不得故意捏造和歪曲事實。如果第三人故意誣陷科研人員，應該公開賠禮道歉甚至承擔刑事責任，消除誣陷對科研人員造成的負面影響。

四、結 論

從規范分析視角對我國科研項目經費治理法律關系予以法理考察，不僅反映出我國當前科研項目經費治理規范在主體、行為、責任設置上的滯后，而且為科研項目經費治理立法的完善、出臺指明方向，更昭示出法學研究范式的轉型。

雖然我國出臺了眾多的科研項目經費治理規范，但依然無法實現對科研人員權利的保護以及有限科研項目經費配置的帕累托最優和良性科研項目經費秩序的維護，其關鍵原因就在于科研項目經費治理規范“法理”品格的缺乏。正如張文顯教授所言，“‘法理’作為法理學研究對象和中心主題尚未形成理論自覺”，“在部門法學研究中也沒有引起足夠的關注和傾力”。(56)張文顯：《法理：法理學的中心主題和法學的共同關注》，《清華法學》2017年第4期。要實現科研項目經費治理規范學理品格與邏輯自洽性的提升，向“法理”邁進成為必須予以重視的理論進路。在對科研項目經費規范化治理的法理元素予以考察的過程中，不僅需要注重“法理”研究，更應改變傳統只關注法理學對科研項目經費規范化治理的單向度“法理”導向，注重科研項目經費規范化治理中所反映出的主體、行為、責任等部門法問題或理論成果對法理學發展的推動，實現科研項目經費規范化治理“法理”與法理學“法理”之間的相互作用。

任何一部法律都是對特定社會關系的調整，不同社會關系自然應由不同法律調整。(57)參見[英]哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第169頁。由于科研項目經費治理法律關系的復雜性、多重性，在科研項目經費治理中應克服傳統民法、行政法、經濟法等部門法單一適用的慣性路徑，綜合發揮民法、行政法、經濟法等多部門法的作用，實現多部門法規制功能的優化組合。