論市場監(jiān)管體制改革
——從智慧監(jiān)管的視角

周方圓

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

一、市場監(jiān)管改革現(xiàn)狀及反思

按照國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20 號）和《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕6 號）的要求，此輪改革的重點(diǎn)措施是整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，建立一個市場綜合監(jiān)管大部門。近年來，全國有四分之一以上的地市，70%以上的區(qū)縣完成了市場綜合執(zhí)法體制改革，著力解決了職責(zé)交叉、分段監(jiān)管、多頭執(zhí)法的問題，市場監(jiān)管體制改革取得重大突破。在監(jiān)管手段方面，信用監(jiān)管機(jī)制逐步建立并發(fā)揮重要功能，對市場主體的誠信經(jīng)營發(fā)揮了積極作用。大數(shù)據(jù)監(jiān)管逐步運(yùn)用，市場信息化水平不斷提高。總體而言，《規(guī)劃》實(shí)施成效顯著，市場監(jiān)管體制正在不斷健全。

在肯定改革成效的同時，還需審視改革存在的問題，只有不斷反思，才能防闕補(bǔ)漏，推動改革的進(jìn)一步深化。

在監(jiān)管主體方面，把政府當(dāng)做市場監(jiān)管體制改革當(dāng)然的唯一主體，對社會組織和企業(yè)自身的監(jiān)管作用重視不夠。必須承認(rèn)，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革是變革市場監(jiān)管體制的基礎(chǔ)，正如汪基強(qiáng)同志指出，“職責(zé)調(diào)整和機(jī)構(gòu)整合構(gòu)建了統(tǒng)一市場監(jiān)管模式的組織發(fā)展框架”。但是需要明確的是，《規(guī)劃》提出市場監(jiān)管改革的目標(biāo)是到2020年“初步形成科學(xué)高效的市場監(jiān)管體系，構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)、企業(yè)自律和社會共治為支撐的市場監(jiān)管新格局”，顯然，《規(guī)劃》要求構(gòu)建的“大”市場監(jiān)管格局并非僅僅指監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“大部門”建制，其內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是包括社會組織、企業(yè)自身以及社會公眾在內(nèi)的多元主體共治格局。再者，《規(guī)劃》雖然強(qiáng)調(diào)推動社會共治，但是尚未明確各個主體在市場監(jiān)管中的地位和作用，對于各方主體如何共治還未理出清晰的思路。

在監(jiān)管手段方面，總體上數(shù)量多，類型也較為豐富。但在個案適用中，監(jiān)管手段卻呈現(xiàn)出單一、有效性不足的問題。“尤其是在社會性的監(jiān)管領(lǐng)域，在政府監(jiān)管部門用盡了突擊檢查、查證索票、查驗(yàn)進(jìn)貨原料等常用的監(jiān)管方式，并利用風(fēng)險評估與數(shù)據(jù)實(shí)時監(jiān)測等現(xiàn)代的監(jiān)管方法之后，仍然對于潛在的風(fēng)險缺少有效識別的手段，對問題監(jiān)管對象的處罰也多為‘一刀切’的行政或刑事處罰方式。”而且，不是每一種監(jiān)管手段都可適用于所有監(jiān)管對象，目前的監(jiān)管工作實(shí)際缺乏對監(jiān)管對象的合理分類，并在此基礎(chǔ)上設(shè)置差異化的監(jiān)管手段，導(dǎo)致監(jiān)管手段的有效性、針對性不足。此外，現(xiàn)有改革在探索新型監(jiān)管手段方面取得了明顯成效，但是對于每種監(jiān)管手段自身的優(yōu)劣沒有深入研究，對于如何運(yùn)用多種監(jiān)管手段達(dá)到監(jiān)管效益的最大化更是鮮有涉及。

（一）智慧監(jiān)管理論概述

智慧監(jiān)管是（Smart Regulation）是 20世紀(jì) 90年代末在西方社會發(fā)展起來的新型監(jiān)管理論，其概念最初由Gunningham 等學(xué)者在其《智慧監(jiān)管：設(shè)計(jì)環(huán)境政策》（1998年）一書中提出，指的是“一種包含靈活、富有想象力和創(chuàng)新的社會控制形式在內(nèi)的多元化監(jiān)管形式”。上世紀(jì)70年代，命令控制型監(jiān)管在解決第一代環(huán)境問題上取得了卓越的成效。但是到了80年代，命令控制型監(jiān)管因?qū)夂蜃兓⑸锒鄻有詥适У刃滦铜h(huán)境問題監(jiān)管成效緩慢而不斷受到批評，一時間，命令控制型監(jiān)管幾乎成了“繁瑣”“死板”“成本高昂”的代名詞，已經(jīng)“接近其技術(shù)能力的極限”甚至可能在“自身的重壓下崩潰”。同時，由于政治格局和意識形態(tài)發(fā)生變化，新自由主義興起，環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)了大規(guī)模的“放松管制”（De-regulation）運(yùn)動，命令控制型監(jiān)管逐漸失寵。然而，環(huán)境問題并沒有隨著管制的放松而消失，于是環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得不探索傳統(tǒng)管制方式的替代品而不是完全放松管制。在這一背景下，為了破解傳統(tǒng)命令控制型監(jiān)管和放松管制之間的理論僵局，以及有效應(yīng)對層出不窮的環(huán)境問題，Gunningham 等學(xué)者提出了“監(jiān)管的第三階段”理論，即智慧監(jiān)管。“總的來說，智慧監(jiān)管可謂是在命令控制型監(jiān)管和放松管制之間建立中間道路的全部努力的總稱。”

智慧監(jiān)管理論提出后，迅速在西方國家掀起了法律和政策的改革浪潮，并且從環(huán)境監(jiān)管逐漸蔓延到金融、食品監(jiān)管等領(lǐng)域，在短短的十余年間已經(jīng)成為全球監(jiān)管模式改革的新趨勢。加拿大聯(lián)邦政府在2002年的“王座演說”中首次使用了“智慧監(jiān)管”一詞，還成立了“智慧監(jiān)管外部咨詢委員會”專門開發(fā)智慧監(jiān)管方式，致力于使智慧監(jiān)管體系成為“加拿大的一個關(guān)鍵競爭優(yōu)勢”。幾年后，歐盟將智慧監(jiān)管作為實(shí)現(xiàn)“更清潔、更公平、更具競爭力的歐洲”的一種手段加以推廣。在具體層面上，歐盟和荷蘭的監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)用智慧監(jiān)管手段來應(yīng)對全球電子廢物問題，并考慮用來治理其他全球化的新興產(chǎn)業(yè)。英國在智慧監(jiān)管理論的指導(dǎo)下，啟動了“更好監(jiān)管”改革，改革的內(nèi)容除了為行業(yè)自律提供官方支持外，還包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革，基本目標(biāo)是設(shè)立單一的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)為特定的商業(yè)組織執(zhí)行環(huán)境衛(wèi)生、許可證、消防安全和貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)法，使企業(yè)在更簡單和更少干擾的監(jiān)管環(huán)境中運(yùn)營。

（二）主要內(nèi)容

Gunningham 指出，智慧監(jiān)管“泛指一種新興的廣義監(jiān)管方式，旨在不僅利用政府，還利用企業(yè)和第三方提供政策選擇，包括但不限于直接監(jiān)管”，其“為滿足具體環(huán)境問題的需要而量身定做監(jiān)管主體和監(jiān)管工具的互補(bǔ)組合”，“比迄今在大多數(shù)情況下所采取的環(huán)境監(jiān)管方法更為靈活和有效率”。智慧監(jiān)管彰顯的是后現(xiàn)代社會的大監(jiān)管理念，監(jiān)管主體和監(jiān)管形式多種多樣，“國家法律只是權(quán)力和責(zé)任分散的世界中許多節(jié)點(diǎn)中的一個”，政府的任務(wù)被描述為“能夠進(jìn)行社會政治互動，鼓勵用各種各樣的安排來處理問題，并在幾個行動主體之間分配服務(wù)”。

不同于傳統(tǒng)的政府（監(jiān)管者）與企業(yè)（被監(jiān)管者）之間的雙向規(guī)制，智慧監(jiān)管最大的特色在于多元化，包括監(jiān)管主體多元化和監(jiān)管方法多元化。

在監(jiān)管主體上，政府不再是唯一的監(jiān)管主體，第三方機(jī)構(gòu)以及企業(yè)自身都是監(jiān)管者，例如一些商業(yè)利益群體和非政府組織可以以“代理監(jiān)管者”的身份實(shí)施自律監(jiān)管和合作監(jiān)管。其次，雖然政府的直接規(guī)制仍然是必要的，但卻不再是首要的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)和企業(yè)自身的監(jiān)管作用，政府處于協(xié)調(diào)和墊后位置。具體而言，智慧監(jiān)管理論主張建立一個“三面執(zhí)行金字塔”，第一面是政府執(zhí)行，第二面是自我執(zhí)行，第三面是第三方執(zhí)行。每一面都設(shè)置了不同強(qiáng)度的監(jiān)管手段，從金字塔底端到頂峰由輕到重，運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管（Responsive Regulation）的方式啟動監(jiān)管手段的升級。即監(jiān)管機(jī)構(gòu)先通過說服教育等策略實(shí)施監(jiān)管，當(dāng)被監(jiān)管企業(yè)未能按預(yù)期行事時，就會采取更具懲罰性的威懾反應(yīng)。除了每一面上監(jiān)管手段的升級，不同的“面”之間也存在升級，即第二面或第三面的監(jiān)管手段升級到頂峰仍然不起作用時，轉(zhuǎn)向第一面“政府執(zhí)行”，這個時候，政府可以直接干預(yù)，也可以促使其他各方開展行動。政府就像是“壁櫥里的大猩猩”，起著補(bǔ)充監(jiān)管和戰(zhàn)略威懾作用。在這樣的制度安排下，大部分的監(jiān)管都可以在第二面和第三面上獨(dú)立運(yùn)作，有利于監(jiān)管效能提升，行政成本降低。

在監(jiān)管方法上，智慧監(jiān)管理論認(rèn)為，監(jiān)管方法應(yīng)當(dāng)多樣化而非單一化，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用多種工具方法的組合來彌補(bǔ)單一監(jiān)管方法的不足。監(jiān)管方法的多樣化絕不是指各種政策工具糅合成的“雜燴”，因?yàn)楦鱾€政策工具在搭配使用時會相互作用，搭配不當(dāng)可能會產(chǎn)生反面效果，因此必須謹(jǐn)慎地設(shè)計(jì)工具組合（Instrument Combinations），以確保多元政策工具是相互加強(qiáng)的，而不是重復(fù)甚至是相互沖突的。在可供采用的政策工具中，有的存在天然互補(bǔ)關(guān)系，可以直接搭配使用，有的則相互排斥，組合使用可能適得其反，而在大多數(shù)情況下，工具組合使用的效果好壞取決于使用的具體案件情況，需要監(jiān)管者在個案中分析裁量。智慧監(jiān)管理論的一個重要貢獻(xiàn)就是“討論了不同監(jiān)管工具之間的內(nèi)在互補(bǔ)性和不兼容性”，因此，智慧監(jiān)管理論又可以被稱為“工具選擇理論”。

《規(guī)劃》提出，要“構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)、企業(yè)自律和社會共治為支撐的市場監(jiān)管新格局”，“要與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，不斷完善市場監(jiān)管體制機(jī)制，創(chuàng)新市場監(jiān)管方式方法，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化趨勢，提高市場監(jiān)管的科學(xué)性和有效性”，其中“社會共治”和“創(chuàng)新市場監(jiān)管方式”的提法，與智慧監(jiān)管的基本理念不謀而合，而后者經(jīng)過近些年的實(shí)踐已經(jīng)具備了一定的成熟度并有了一些成功經(jīng)驗(yàn)。因此，借鑒智慧監(jiān)管理論，對我國搭建監(jiān)管體制的具體架構(gòu)以及完善操作層面的細(xì)節(jié)具有一定的指導(dǎo)意義。

二、市場監(jiān)管改革的創(chuàng)新思路

（一）擴(kuò)張監(jiān)管主體

從市場制度改革至今的一系列監(jiān)管改革措施，體現(xiàn)了我國從命令型國家向監(jiān)管型國家轉(zhuǎn)變的趨勢。但是由于“我國的市場監(jiān)管脫胎于傳統(tǒng)的行政體制，受著原有的計(jì)劃、行政體制的某些習(xí)慣的影響”，加之改革歷時尚短，我國的市場監(jiān)管仍然帶有濃厚的行政色彩，現(xiàn)有的改革也主要圍繞政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行，對政府之外的監(jiān)管力量發(fā)掘的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而在現(xiàn)代社會治理理念下，所有的監(jiān)管活動都是為了促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，因而一切有利于市場總體利益的監(jiān)管主體都應(yīng)該在監(jiān)管方案的輻射范圍內(nèi)。政府應(yīng)利用市場以及市場主體作為監(jiān)管機(jī)制，而不是將其作為監(jiān)管的對立面。企業(yè)和行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織不再是監(jiān)管的被動接受者或形式上的參與者，而是要實(shí)質(zhì)性地參與到市場監(jiān)管的決策和執(zhí)行過程中來。在操作層面上，政府一方面要提倡企業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)管，另一方面要真正地與社會組織分享監(jiān)管權(quán)限，授予其相應(yīng)的經(jīng)營管理權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)以及法律或非法律處罰權(quán)，使其逐步填補(bǔ)“放管服”改革后政府撤退留下的監(jiān)管真空。例如，上海自貿(mào)區(qū)曾經(jīng)于2014年成立“社會參與委員會”，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會、商會類行業(yè)組織，法律、會計(jì)等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，消費(fèi)者協(xié)會、工青婦等社會團(tuán)體參與市場監(jiān)管。該“社參委”雖終陷于停滯，但這場局部試驗(yàn)實(shí)際上就是政府分權(quán)的一次有益嘗試，對今后在監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行創(chuàng)新具有重要的參考價值。

（二）實(shí)行有層次的社會共治

智慧監(jiān)管的主要特征不是社會共治，而是社會共治的層次化。在智慧監(jiān)管理論下，企業(yè)自身和第三方機(jī)構(gòu)是第一層次的監(jiān)管者，政府的主要工作是為企業(yè)和第三方承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任創(chuàng)造條件，而不是直接干預(yù)。簡言之，政府在市場監(jiān)管中的角色定位應(yīng)當(dāng)是“掌舵者”而非“劃船者”，主要負(fù)責(zé)社會共治總體方案的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。政府應(yīng)優(yōu)先發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部控制和第三方監(jiān)管的作用，在金字塔第二面和第三面可以解決的問題，就不用轉(zhuǎn)換到第一面。比如，就企業(yè)而言，政府可以實(shí)施一種“基于管理的監(jiān)管”（Management-based Regulation），在這種形式中，政府不再是直接監(jiān)管，而是鼓勵企業(yè)建立自己的監(jiān)管體系和監(jiān)督機(jī)制，但采取必要行動確保這些管理機(jī)制有效運(yùn)作。就第三方監(jiān)管而言，政府應(yīng)充分給予其優(yōu)先、獨(dú)立運(yùn)作的空間。例如，于1993年在加拿大成立的森林管理委員會（Forest Stewardship Council，F(xiàn)SC），是一個全球森林產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定系統(tǒng)。FSC 既建立了可用于認(rèn)證森林為“負(fù)責(zé)任地經(jīng)營”的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，又對能根據(jù)FSC 標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證森林經(jīng)營單位和林產(chǎn)品企業(yè)的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證。在這樣的制度體系下，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施在幾乎獨(dú)立于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的完整系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行。我國的監(jiān)管實(shí)踐中也出現(xiàn)了這方面的有益探索，例如，廣告執(zhí)法部門可以委托數(shù)據(jù)公司進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)違法廣告監(jiān)測，該受托公司監(jiān)測到違法廣告后，不是直接報(bào)送給執(zhí)法機(jī)關(guān)，而是先反饋給廣告發(fā)布者，而后者在接到反饋后大多會自行改正，如此不僅促進(jìn)了企業(yè)的自律，還大大減少了執(zhí)法機(jī)關(guān)直接介入的煩累。但是，政府“退居二線”并非意味著政府監(jiān)管不再重要，恰恰相反，“監(jiān)管機(jī)構(gòu)越是具有強(qiáng)的懲罰手段，就越有能力將監(jiān)管推到金字塔底端基于合作的方式上。”如果沒有政府特有的暴力懲罰手段作為威脅，前述自我監(jiān)管和第三方監(jiān)管將因缺乏后盾而難以為繼。由此可見，只有三方主體有層次、有側(cè)重地合力監(jiān)管，才能實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管效益的最大化。

（三）策略性運(yùn)用監(jiān)管工具

盡管通過一段時間的深度改革，信用監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)測等先進(jìn)的監(jiān)管方式已逐漸步入正軌，但是不可否認(rèn)的是，行政處罰這種帶有命令控制色彩的直接監(jiān)管手段仍然是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“心頭之好”并在市場監(jiān)管實(shí)踐中占據(jù)主導(dǎo)地位，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管工具的運(yùn)用上缺乏一定的策略思維。要改變這種局面，首先要明確，每個政策工具都有其優(yōu)勢和局限，沒有一個可以單獨(dú)作為一個有效方法應(yīng)用于整個監(jiān)管過程，所以沒有任何政策工具擁有適用上的特權(quán)。正確的方法是通過任何可行的手段，適用可能的任何監(jiān)管或準(zhǔn)監(jiān)管工具組合，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)質(zhì)性遵守。例如，一些知名的大型企業(yè)處于競爭、降低成本以及鞏固名譽(yù)的需要，往往愿意主動去做“正確的事”甚至做得更多更好。對于這類企業(yè)，政府通過約談、訂立非強(qiáng)制性契約的方式促使它們自愿服從可能比直接的命令更為有效。而在更多情形下，自愿主義和命令控制監(jiān)管搭配使用效益更大。命令控制監(jiān)管為被監(jiān)管者設(shè)定最低的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，同時在自愿基礎(chǔ)上，鼓勵被監(jiān)管者超越最低標(biāo)準(zhǔn)。如果有部分監(jiān)管者自愿“超越合規(guī)”，那么便可獲得額外的監(jiān)管收益，即便沒有自愿“超越合規(guī)”的情形出現(xiàn)，也無損于監(jiān)管目標(biāo)，因?yàn)樽畹蜆?biāo)準(zhǔn)可起到“保底”作用。除此以外，其他的監(jiān)管工具如經(jīng)濟(jì)手段、信息策略、行業(yè)自律等都應(yīng)被放入監(jiān)管的“工具箱”，監(jiān)管者要學(xué)會根據(jù)監(jiān)管對象的不同合理配置監(jiān)管手段，并充分考察不同監(jiān)管工具的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)互補(bǔ)的工具組合，通過打“組合拳”的方式提高監(jiān)管效能。

三、結(jié)語

鑒于智慧監(jiān)管理論的先進(jìn)性與我國監(jiān)管改革思路的部分相通性，新時期我們可借鑒智慧監(jiān)管理論來推進(jìn)市場監(jiān)管的改革創(chuàng)新。在客觀上，我們也應(yīng)認(rèn)識到將智慧監(jiān)管理念完全轉(zhuǎn)化為我國監(jiān)管實(shí)踐在短期內(nèi)有一定的困難。其一，行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織尚無法律上的監(jiān)管主體資格，這是其參與市場監(jiān)管的先天障礙。其二，行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織發(fā)育還不夠完善，缺乏監(jiān)管的能力和公信力。其三，社會合作共治的前提是存在一種充滿高度信任和道德標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)文化，以及各方對核心價值觀的共識，而當(dāng)下社會環(huán)境恰恰在此方面有所欠缺，不僅社會公眾普遍對企業(yè)自控和行業(yè)自律缺乏信心，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對社會組織能否“獨(dú)當(dāng)一面”也持懷疑態(tài)度。在今后的改革中，建議加快社會共治具體方案的設(shè)計(jì)，明晰社會共治主體的權(quán)利和義務(wù)，并以法律的形式固定下來。政府要重視對社會組織的培育和扶持，著力提高其自治能力和監(jiān)管能力，使其“擔(dān)得起”政府轉(zhuǎn)移的監(jiān)管權(quán)力。同時，在文化層面上，要逐步塑造從最低限度遵守法律要求到完全遵守以企業(yè)社會責(zé)任為基礎(chǔ)的價值觀，建設(shè)多方主體協(xié)調(diào)互助的共治文化。

總之，智慧監(jiān)管是一個全新課題，無論從技術(shù)框架還是從管理機(jī)制上，都應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新形勢，拿出新舉措，力爭新成效，各級監(jiān)管部門要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，強(qiáng)化規(guī)劃和管理的剛性，確保基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用系統(tǒng)的更新迭代，加快實(shí)現(xiàn)信息化、數(shù)字化和監(jiān)管方式的深度融合發(fā)展。