“一帶一路”視閾下中國-東盟南海海洋環境保護合作機制的構建*

薛桂芳

(上海交通大學凱原法學院,上海 200030)

一、“一帶一路”建設：中國-東盟構建合作機制的契機

依據2015年《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》與2017年《“一帶一路”建設海上合作設想》提出的綱要，南海是“一帶一路”建設的關鍵區域，環境保護合作則是“一帶一路”建設的內在維度。在南海爭端的背景下，南海也是我國經略周邊、推動人類命運共同體建設的重要一環。中國與東盟自1991年開啟對話進程以來，雙方關系快速發展，在經貿等多個領域開展了卓有成效的合作。其中，環境合作成為雙方合作的新亮點。然而，受歷史與現實因素的影響，雙方的環境保護合作在“外圍”議題上徘徊，導致南海海洋環境保護合作機制的構建欠缺主導力量。在“一帶一路”建設的背景下，中國需要思考如何通過與東盟的密切合作打破這種“困境”，構建適合本區域的合作途徑，拓展和深化中國-東盟合作的新領域，為區域海洋治理提供新的路徑與方向。

(一)南海：失衡的依賴結構與凸顯的環境問題

南海的海洋環境復雜，島嶼和海灣眾多，獨特的生態系統蘊藏著豐富的生物資源，但是在半閉海地理環境下，南海的水體交換緩慢，易受污染，而且海水中的污染物不易擴散，海洋環境脆弱。[1]P1443多年來，南海周邊國家過度依賴對海洋資源的開發，又由于缺乏資金和技術以及解決環境問題的意愿等，南海的資源與環境呈現出失衡的依賴結構與凸顯的環保問題并存的局面。

一是過度捕撈和陸源污染對海洋環境的破壞。南海生態系統復雜獨特，素以生物資源種類豐富著稱。[2]P37在沿岸國倚重海洋經濟，發展漁業、航運等海洋產業的同時，人類活動與生活污水排放、多年的過度捕撈和破壞性漁業活動對資源的可持續發展造成了嚴重的影響。目前南海海域內大部分漁場面臨漁業資源衰退、捕撈量大幅減少的嚴峻現實。南海的“珊瑚金三角”受到人類活動的破壞和氣候變化等自然災害的多重影響而嚴重退化，南海海洋生態系統蘊藏的巨大價值面臨著嚴峻的危機和現實挑戰。[1]P1446-1448二是油氣資源開發對海洋環境的破壞。作為西太平洋最大的邊緣海盆，南海蘊藏深海多金屬結核和天然氣水合物等重要的礦產資源，是世界四大海洋油氣富集區域之一，具有相當大的持續生產潛力。[3]P56由于南海周邊各國競相加快對油氣資源勘探與開發，海上鉆井平臺和海底輸油管線以及海上石油儲藏運輸等的逐年增加，南海海域已屬于溢油事故多發海域和污染密集區域。[4]P54-56并且，海底開發活動產生大量的垃圾和污水全部排入海洋，也對生物資源和海洋環境造成破壞性影響。三是繁忙的航運交通要道隱含著巨大的環境風險。南海是連接亞洲、歐洲、大洋洲和非洲國家之間的核心地帶、重要的海上貿易通道和原油運輸要道，是全球最繁忙的國際航道之一。高頻率的油輪進出和高密度的航線意味著更多的船源污染和巨大的風險——在造成海洋污染的諸多因素中，大型溢油事故所帶來的影響最具破壞性。馬六甲海峽承擔著繁重的國際貿易和石油運輸任務，歷史上發生過重大溢油事故。加之運輸危險及有害物資的船舶經過，使南海面臨著日益嚴峻的事故隱患威脅。綜上所述，南海所承擔的經濟交往和開發活動為南海周邊國家帶來發展機遇，也隱含著巨大的環境風險。嚴重的環境破壞必然導致慘痛的經濟損失，海域的污染不僅影響南海的海洋環境和生態健康，更影響沿海國海洋經濟的發展和居民生活水平的提高。

20世紀70年代以來，隨著國際海洋法律制度的發展，特別是《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)的磋商和實施，①南海的地緣政治環境變得日趨復雜，產生了錯綜復雜的島礁主權歸屬和海域劃界爭端，圍繞生物資源和礦物資源的爭端也不斷激化。毗鄰南海的國家中，除中國外，菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞、新加坡、泰國、柬埔寨和越南都是東盟成員國。這些國家在領土面積、地理特征、社會和文化結構以及經濟和政治體制方面相差甚遠。②沿岸各國由于經濟和社會發展水平的差異，對資源保護和環境治理要求不同，努力的程度和相關措施的實施情況也就彼此相異。在海洋環境保護日趨成為全球共識的情況下，南海環境日益惡化，生物資源銳減的現實使南海國家意識到合作保護海洋環境的必要性，希望采取有效措施應對海洋環境污染和生態退化。[5]P89一方面，南海的海洋權益爭議是相關國家共同面臨的問題，從目前的情況看，南海的島礁主權和海域劃界爭議難以在短期內找到理想的解決方案。另一方面，區域性海洋環境的保護依靠一個或少數幾個沿岸國家的努力無法實現預期的效果，而是需要相關各方的通力合作，在區域層面形成合力，才能夠實現對海洋的有效保護。

(二)直面挑戰：中國-東盟拓展合作的新領域

早在20世紀80年代，中國就提出“擱置爭議，共同開發”的倡議，希望推進與南海沿岸各國的合作治理。但由于南海爭端的復雜化、國際化和司法化態勢，以及域外國家插手南海局勢所增加的不穩定因素，中國尚未與南海其他沿岸國達成有效的區域性海洋環境保護合作。2013年由菲律賓單方向提起的“南海仲裁案”所涉及的“海洋環保類”訴求，“指控”中國環境影響評價缺失、環境法律低于國際法最低要求等，使中國面臨國際社會的輿論壓力。仲裁庭甚至認為中國對于漁民的管理不力以及島礁建設污染等問題構成對《公約》相關“海洋環保條款”的違反。[6]盡管“南海仲裁案”是“一場披著法律外衣的政治鬧劇”，但南海的環境問題已被推至前臺，中國需要對環境問題引發的國際關注和負面影響予以重視。

“一帶一路”契機下的南海海洋環境保護合作對于東盟與中國均有重要的意義。對東盟而言，加強與中國的區域環境合作可成為東盟各國實現可持續發展目標的重要手段。“一帶一路”不是地緣政治的工具，而是共同發展的機遇，更加緊密的“中國-東盟命運共同體”，符合中國與東盟各國的共同利益。[7]對中國而言，與東盟建立信任與合作的關系，加強海上合作，是中國-東盟共建海上絲綢之路需要處理的重大現實問題和關鍵議題。基于以下幾點理由，中國在構建南海環境保護合作的過程中需要承擔起區域大國的責任：第一，中國-東盟南海海洋環境保護合作機制的構建不僅是破解長久以來南海海洋環境治理困局的關鍵，也是中國推動南海周邊國家合作開發、共商共建的重要突破口。第二，在重大利益和關切已經轉向海洋的背景下，中國在全球海洋治理體系變革中的角色已越來越清晰，中國需要進一步參與國際海洋治理體系的發展與變革。這是維護中國自身發展的需要，同時也是作為大國的責任擔當。第三，東盟對中國在區域海洋治理體系變革中發揮更大作用也有較高的期待。建設21世紀海上絲綢之路，可以說是中國維護開放自由、海上共同安全、海洋資源合作開發的國際海洋秩序的重大舉措。因此，中國應當注重發揮南海在“一帶一路”建設中的重要節點作用，推動南海治理機制的轉變，將中國思想和中國話語融入到區域海洋治理體系的變革與“海洋命運共同體”的構建過程當中。

(三)抓住機遇：為區域海洋治理提供新的方向

“一帶一路”倡議強調中國機遇、世界共享。“建立中國-東盟海洋環境保護合作機制”是《“一帶一路”建設海上合作設想》提出的合作重點，要“在中國-東盟環境合作戰略與行動計劃框架下，推動開展海洋環境保護合作”，這為構建南海海洋環境保護機制提供了良好的契機，應使其成為有重點實施保證的“具有示范性、帶動性的合作項目”。中國-東盟的南海環境保護合作可以涵蓋海洋生態常態化評估、漁業可持續發展、海上油污等海洋污染事故應急響應等合作領域，具體包括建立區域海洋環境事故賠償基金、資源勘探開采的環境影響評估、海洋生物資源開發對生態及環境的影響等方面。

構建南海海洋環境保護合作機制的意義是多方面的：第一，為一帶一路建設營建良好的區域環境。隨著合作深度和廣度的拓展，中國-東盟合作由以經濟領域為重點逐漸向其他領域推進，海洋領域的合作應與全方位的戰略合作伙伴關系的目標相適應，豐富雙方合作機制的內涵，服務于區域的和平和穩定大局，成為中國推進與周邊區域國家合作的穩定劑。第二，促進南海區域海洋經濟的可持續發展。在環境惡化成為各國發展重大挑戰的背景下，可持續發展作為一種發展戰略得到了各國的廣泛認同。加強區域層面的海洋環境合作為各國實現可持續發展的目標提供了重要手段。第三，南海沿岸各國在環境保護進程中面臨著相似的問題和挑戰，構建海洋環境保護合作機制，有利于保持整個區域環境與經濟發展的動態平衡，免除后顧之憂，從而為更深層次的區域一體化發展提供更好的平臺。第四，促進國內環保事業的發展。近年來，中國加大了生態環境保護的力度和舉措，取得了良好的成效。在解決國內環境問題的同時，中國也需要承擔在地區層面的環保責任，與東盟在南海的環境保護合作有利于傳播中國環境治理理念，提升環境治理能力，為維護區域生態安全貢獻力量。此外，南海海洋環境保護合作機制是中國-東盟框架下共建海上絲綢之路開拓新的合作領域的戰略契合點，有利于穩定周邊環境，拓展中國經濟發展的戰略空間，也是中國尊重和履行國際法，彰顯負責任的大國形象的良機。

(四)承擔責任：依法構建南海海洋環境保護合作機制

上世紀50年代以來，隨著海洋環境問題的凸顯，海洋環境保護和污染防控成為國際社會共同面臨的重要議題，為此締結的生物多樣性保護和海洋環境保護的系列國際協定和議定書，為南海環境保護合作奠定了法律基礎。同時，大量的全球性及區域性“軟法”可供中國和東盟各國參考和借鑒。

關于海洋環境保護的國際公約、協定及議定書等構成南海環境保護合作的法律依據，其中最重要的是被稱為“海洋憲章”的《公約》。作為迄今為止最權威的全面規制海洋環境保護責任的多邊協定，《公約》及其框架下的執行協定等構成了一套綜合性保護海洋環境的國際法律體系。《公約》第1條第4款對“海洋環境污染”的概念進行了界定，并在第194條第3款根據污染源的不同將海洋污染劃分為陸源污染、船源污染、海洋傾倒污染、國際海底區域開采開發引起的污染等四大類，并通過法律責任等對沿海國的海洋活動加以規范。③《公約》第十二部分專門規定了各國保護和保全海洋環境的國際責任和具體義務。《公約》高度重視海洋環境保護方面的國際合作，第197條特別規定了各國在全球或區域層面的合作義務，明確了通過合作形式保護海洋環境的制度性框架和合作內容。南海屬于《公約》第122條所定義的典型的半閉海海域，沿岸國的海洋活動易對其他國家的海洋環境產生影響。因此，《公約》第123條要求閉海或半閉海沿岸國互相合作，包括協調行使和履行保護和保全海洋環境方面的權利和義務。作為《公約》的締約國，南海各國有義務就南海的生態環境和資源保護等環境方面的議題開展國際合作。《公約》在第74條和第83條的第3款分別要求當事國在尚未達成海域劃界協議之前，暫時擱置相關爭議，通過臨時安排進行合作。但是，由于《公約》作為全球性規則更側重全局性問題、平衡國際社會的各種利益，涉及特定區域的具體情形時，尤其是適用于作為半閉海且擁有眾多沿岸國的南海海洋環境治理合作時，更多是發揮框架性作用。

除了《公約》類的剛性國際公約外，國際社會形成的關于海洋環境保護方面的決議和宣言及標準等“軟法”類文件，構成海洋環保合作中最豐富政策部分，其作用不容忽視，可為中國-東盟的南海合作提供借鑒。這些“軟法”性規定的產生反應了國際社會對環境保護議題所持的普遍態度，以及各國廣泛的合作需求，為全球和區域層面的合作提供了路徑和方向。④例如，《人類環境宣言》第7條原則主張各國應采取一切可能措施防止海洋環境和生物資源受到污染和損害，還規定了有關環境損害責任賠償的國際法原則。[8]P385《內羅畢宣言》在《人類環境宣言》的基礎上，針對全球環境新問題提出了一些新的原則，如環境管理和環境評價的必要性以及通過訂立公約和協定協調國際行動的必要性等。此后的環境與發展類宣言進一步強調國際合作的重要性和環境損害責任等內容。如聯合國《21世紀議程》的第17章被稱為“海洋專章”，明確了保護海洋環境及生態系統等的具體要求，呼吁廣泛開展區域性合作，共同保護海洋環境。

在區域層面，南海周邊國家之間形成了諸多區域性“軟法”類文件，為區域合作提供了行動指南。如《保護和開發東亞海與海岸行動計劃》為聯合國環境規劃署“東亞海區域海洋項目”制定的軟法，強調各國在治理油污染、信息和數據交流等方面的合作，主張各國應協調各自的國內立法，以便于實現區域層面的技術援助與合作。中國和東盟之間也產生了大量的聯合宣言和聲明等，環境保護合作是重要的內容之一。如《南海各方行為宣言》強調中國與東盟各國在爭端解決前基于互信精神開展海洋環境保護方面的合作。《中國-東盟環境保護合作戰略2009-2015》對雙方的環境保護合作具有重要的指導意義，其后的《中國-東盟環境合作行動計劃(2011-2013)》等文件的細化與更新更可作為合作參考。當然，由于軟法性文件數量眾多，不同的制定主體在協定和軟法之間缺乏有效的協調，導致各國及相關國際組織的環境管轄權和內容存在著重疊和沖突，需要在實踐中加以甄別處理。⑤

二、“碎片化”合作格局：既有實踐與存在的問題

南海至今不存在規制區域海洋環境保護的專門組織，也尚未形成具有拘束力的區域性公約或協定。多年來，南海周邊國家認識到海洋環境的特殊性和合作保護的必要性，形成了一些“碎片化”的區域合作進程，包括由聯合國環境規劃署、亞太經合組織等國際機構引導的合作模式和東盟等區域性組織框架下的功能性或功利性合作。[9]P31這些合作呈現“碎片化”特點，但為中國-東盟南海合作機制的構建奠定了實踐基礎。

(一)國際機構的推動：專門組織的“缺席”與有限的效果

作為體現聯合國環境意識而成立的機構，聯合國環境規劃署開啟并推動了南海環境保護方面的合作。聯合國環境規劃署1974年啟動了針對全球閉海和半閉海“區域海洋項目”(RegionalSeasProgrammes)，其中涵蓋南海的“東亞海區域海洋行動計劃”(The East Asian Seas Action Plan)成為南海區域合作的開端。⑥上世紀八十年代，聯合國環境規劃署主持的海洋環境評價項目，內容包括南海的環境和污染物情況、人類活動對海洋環境的影響情況等，為治理海洋污染奠定了基礎，為南海環境保護提供了重要的基礎數據和信息。[10]P1負責協調項目執行和經費管理的東亞海協調機構(COBSEA)通過項目培訓和學術研討等形式進行能力建設，提升成員國和公眾的環保意識，為南海海洋環境保護合作機制積累了實踐經驗。[11]P8

從效果上看，盡管聯合國環境規劃署框架下的區域海洋項目開始時間早，但是進程緩慢，未能形成有法律拘束力的區域性條約，主要依賴各方的意愿和一些軟法文件。直到2002年《南海各方行為宣言》及2011年《落實〈南海各方行為宣言〉指導方針》締結，南海沿岸各國的海洋環境保護合作才有所進展。[12]P73東亞海區域海洋項目下的行動計劃雖然運行多年，但其實施仍以推動政策協調為主，所開展的項目及相關活動未能對區域環境的管理產生實質影響。[13]P3一方面，這些項目以調研和科研培訓為主要內容，合作范圍有限。另一方面，東亞海協調機構缺少穩定的經費支撐，在資金來源方面無法確保其東亞海環境事務領導機構職能的實現。

雖然亞太經合組織從成立之初就關注本地區的海洋環境保護問題，但其合作模式在保護南海海洋環境方面存在缺陷和不足。[9]P31一是亞太經合組織機制下的宣言和行動計劃無法對成員國產生法律約束力，更無法達到海洋環境保護區域性公約的效果。二是亞太經合組織的定位是多邊性經濟與貿易合作組織，負責保護亞太地區海洋環境與資源的機構是經濟與技術合作委員會高級官員會議下的海洋和漁業工作小組(OFWG)，其目標是保證漁業、水產業的可持續發展需求。有關海洋環境及資源保護的決策程序復雜，運行效率低下。[14]P97亞太經合組織雖然為區域內各國海洋環境保護提供了談判和對話的平臺，但其合作模式松散，形成的決議不具有強制執行力，對海洋環境議題無法給予足夠的重視。[9]P31

(二)東盟框架下的合作：互動的主體及其結構特征

東盟從1967年成立伊始就關注區域內的環境問題，圍繞經濟貿易領域的合作中形成的互信關系為區域環境合作奠定了基礎。此后，東盟通過與聯合國環境規劃署的合作，制定了分區環境計劃，確定優先領域和具體環境項目，并組建專門的環境專家組，對環境計劃和項目加以實施。

在新的形勢下，面對比以往更加復雜和富有挑戰性的環境問題，東盟積極尋求與區域外國家的合作，陸續形成了東盟“10+X”的合作機制，如東盟“10+1”(即分別與中、日、韓的機制)、“10+3”(即東盟加中、日、韓三國的合作框架)以及東盟與中、日、韓、印度、澳大利亞、新西蘭等國合作框架，在自然資源保護等方面開展合作，推行可持續發展戰略。東盟主導下的環境保護合作，主要通過舉辦環境部長會議、環境高官會議、環境合作論壇等形式，發表了一系列與區域環境保護有關的行動宣言，提出把保護自然和生物多樣性等問題作為東盟國家保護地區環境的優先對象。從上世紀80年代起，東盟設置了負責海洋生態環境的工作組，致力于建立海洋生態環境標準，如東盟國家海洋保護區標準、海洋水質標準等。[15]P90東盟形成的涉及環境污染和保護的行動方案包括：1994年的《1994-1998年東盟跨界環境污染行動計劃》、1998年第四次東盟環境部長非正式會議達成的《1999-2004年東盟環境合作戰略計劃》；2005年《東盟水資源管理戰略行動計劃》。此外還有法律約束力稍強的1985年《自然與自然資源保護協議》、1987年《有關可持續發展的雅加達決議》、1990年《吉隆坡環境與發展協定》、1992年《新加坡環境與發展決議》、1994年《有關環境和發展的斯里巴加灣決議》、2002年《東盟跨境煙霧污染協議》、2003年《可持續發展仰光決議》等。

東盟框架下的環境合作取得的明顯的進展，主要表現在建立了相應的制度和組織框架等，但同時也存在一些問題：第一，合作主要局限在不同層次的對話和協商類功能性合作層面或功利性的活動，類似于亞太經合組織的合作論壇模式。[16]P104通過對話和協商簽訂一系列行動計劃、宣言、決議等“軟法性”文件，缺乏強制性規定，不具有強制執行力和可操作性。[17]P55第二，東盟成員內部情況復雜，組織松散，影響了海洋環境保護合作機制的談判和推行。缺乏締約國履行環保義務的監督機制，無法形成具有決策、執行和監督等職能的機構。第三，東盟成員大多為發展中國家，發展經濟的驅動力大大超過對海洋環境保護的動力，且能投入的資源有限，缺乏明確、具體的保護制度，未能形成國內法與國際法規范適用空間的銜接。第四，東盟各國的國內立法參差不齊，國內法規與國家實踐未能對南海海洋保護合作提供有益借鑒，針對南海生態養護和海洋環境保護的國內政策和措施無法反映南海環境保護的迫切需要。第五，缺乏資金分攤的機制設置，主要的資金來源于聯合國環境規劃署的相關項目基金和全球環境基金等，難以對環境合作項目提供穩定的經費支持。由于缺乏認同感和參與度，南海區域合作的法律機制至今尚未得到廣泛和良好的發展；區域性規范的缺失，造成海洋環境保護內容，如基本文件、區域性合作組織及其機構設置，以及在針對特定功能領域的原則、規范及措施等存在重疊或空白。

(三)中國與東盟的合作：多邊與雙邊層次的并行推進

中國與東盟于1991年建立對話關系，雙方于2003年簽署了《中華人民共和國與東盟國家領導人聯合宣言——面向和平與繁榮的戰略伙伴關系》，提出了進一步促進“科技、環境、教育和文化”的交流以及改善這些領域合作機制的目標。隨著戰略伙伴關系的建立，雙方政治互信不斷深入，環境合作成為中國-東盟合作框架下的優先合作領域之一，得到了穩定、快速的發展。2002年，為共同管控爭議，緊密與各方的合作，中國與東盟10國簽署了《南海各方行為宣言》(以下簡稱《宣言》)，標志著海洋領域合作開啟新的階段。《宣言》提出各方可探討或開展合作的優先包括海洋環境保護，并強調各方對合作模式、范圍和地點應努力達成一致意見。遺憾的是由于《宣言》的性質定位及具體實施方法等方面的意見分歧，其所倡導的環保合作機制化建設未能正式啟動，但《宣言》表達了各國海洋環保合作的意愿。為了落實《宣言》，中國與東盟國家之間在海上搜救、海洋災害和生態資源方面已形成了一定的合作基礎，還建立了外交高官熱線海上搜救熱線平臺，以應對海上緊急事態，進行了中國-東盟海上搜救的沙盤推演和聯合演習等，為日后的環保合作奠定了基礎。

2009年，雙方通過了《中國-東盟環境保護合作戰略(2009-2015)》、2010年中國環境保護部成立了中國-東盟環境保護合作中心，成為落實雙方環境保護合作戰略及相關合作項目的主要實施機構和技術支撐力量。[18]2011年，中國和東盟制定了《中國-東盟環境合作行動計劃(2011-2013)》，2013年，雙方又通過了《中國-東盟環境合作行動計劃(2014-2015)》、2016年，雙方發布了《中國-東盟環境保護合作戰略(2016-2020)》。[19]該戰略的總體目標是希望通過協調和綜合方法，加強中國-東盟在環境保護優先領域的合作，實現本區域的環境可持續性。為此，雙方將在政策對話與交流、環境數據與信息管理、生物多樣性和生態保護、促進環境產業和技術實現綠色發展等優先領域開展環境合作。

2012年1月，中國頒布了《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃(2011-2015)》，在增進互信、互利共贏的原則下，與南海各國開展海洋領域的合作。[20]該框架計劃開啟了中國與東盟國家相關海洋管理部門、科研機構形式多樣的務實合作，海洋議題越來越多地納入領導人互訪與對話機制。中國已牽頭組織發起并實施了30多個合作項目；向印尼、馬來西亞等東南亞國家提供了4個海洋觀測站的儀器設備和環境預報系統。中方開展的東南亞海洋環境預報及減災系統等項目，為南海及周邊國家提供海洋環境預報公益服務。實施中國政府海洋獎學金計劃，為周邊國家培養了一批海洋科技與管理人才。2015年7月，落實《宣言》第十四次高官會通過了《建立三個技術委員會步驟非文件》，即建立“航行安全與搜救”、“打擊海上跨國犯罪”及“海洋科研與環保”技術委員會，表明了雙方海洋領域相關議題合作的擴大與深化。2016年11月，中國發布了《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃(2016-2020)》，以推動“一帶一路”建設為重點，確立了在海洋與氣候變化、海洋環境保護、海洋生態系統與生物多樣性、海洋防災減災、區域海洋學研究、海洋政策與管理和海洋資源開發利用與藍色經濟發展合作領域等7個方面開展合作的實施計劃，進一步促進合作伙伴海上互聯互通。[21]在中國-東盟框架下，諸多的合作機制陸續建立，使雙方在低敏感海洋領域的合作程度和范圍均得到拓展。2019年3月25日，中國生態環境部和東盟秘書處在北京聯合舉辦了中國-東盟生態環保合作周系列活動。[22]

雙邊層面，2007年，中國與印尼簽署了海洋領域合作諒解備忘錄，開展了一系列雙邊和多邊海洋科技合作項目，實施了海上聯合科考活動并共建了中國在海外的第一個海洋聯合觀測站——巴東海洋聯合觀測站。2013年6月，中國與泰國在海洋領域的第一個聯合研究實體——中泰氣候與海洋生態系統聯合實驗室正式掛牌啟用，標志著雙方海洋合作的實質性進展，雙方還開展了安達曼海內波對珊瑚礁生態系統影響的聯合調查航次。此外，通過“中國-東盟海上合作基金”等經費支持，中國先后與南海多國開展了多項合作項目，促成了中泰、中印尼、中馬(來西亞)海洋領域合作文件的簽署，這些都標志著海洋合作成為了重要的議題。[20]

經過多年的努力，中國與東盟國家針對區域海洋環境問題的合作取得了明顯的成效：一是通過大量的合作論壇模式保持了多邊及雙邊機制的持續運行，推動了南海環境與可持續發展方面的交流與對話。二是通過中國與東盟的政府間會議，形成了涉及海洋領域實質內容的雙邊合作文件，建立了實體性的海洋科研合作機構或平臺。三是簽署了開展多方面合作意愿的文件，為各方開展南海海洋環境保護合作奠定了基礎，[23]P153也為中國-東盟共建21世紀海上絲綢之路奠定了基礎。但是，正如《中國-東盟環境保護合作戰略2009-2015年》中指出的：“現階段，缺乏有效的合作機制支持已逐步限制了雙方環保合作的深入開展”。在現有南海海洋環境保護和治理難以取得實質性進展的情況下，中國和東盟的環境合作不僅需要在拓寬領域、豐富內容方面加以提高，更需要突破“瓶頸”，在完善現有進程、構建長效性機制方面做出共同的努力。在這方面，處于半閉海沿岸國家進行的區域海洋環保合作及其所形成的相關條約、運行模式和機制體制等，可以為中國-東盟的南海環保合作提供有益的借鑒。

三、他山之石：代表性區域海洋環保合作的經驗借鑒

在已經建立了區域性海洋環境保護合作機制的海域之中，與南海情況相類似，最具有典型意義的模式包括波羅的海模式和地中海模式。這兩個模式下合作機制的構建與運行頗具有代表性，它們對所在區域海洋環境的改善效果是顯著的，其相關制度安排對中國-東盟南海海洋環境保護合作機制的構建具有重要的借鑒意義。

(一)波羅的海模式下的海洋環境保護合作機制

從地理環境來看，波羅的海也屬于半閉海，周邊國家與南海沿岸國一樣重視各自的海域主張和海上通道，環保合作也始于海洋劃界爭議未完全解決的情況下。[24]P246從地緣政治來看，波羅的海沿岸9個國家，其中有8個屬于歐盟，形成了歐盟國家+俄羅斯的合作格局，與南海地區東盟國家+中國的模式類似。波羅的海環保從雙邊合作開始，全面的合作以1974年簽署的《波羅的海區域海洋環境保護公約》(簡稱《赫爾辛基公約》)為標志。作為世界上第一個綜合性的海洋環保協議，《赫爾辛基公約》于1992年在原公約的基礎上得到了更新，系統地調整海洋保護機制以應對新挑戰。

《赫爾辛基公約》確定了由締約國共同參與海洋環境治理的機制，適用整個波羅的海的海域和生物資源，7個附件形成針對具體污染問題和有關技術標準的相關規則。⑦該公約及相關的政府宣言、行動計劃、建議等綜合性地處理該區域的海洋環境問題，通過對污染防治措施的細化和最佳可用實踐原則，應對當時已知的海洋污染物及生物過度利用的措施。[25]P49-50該公約形成的海洋環境保護體系及合作的主要制度安排包括：環境影響評估制度；污染事故的通知和協商制度；信息報告、交換、公開和保護制度；科學和技術合作制度；爭端解決制度。[26]P39根據該公約建立的波羅的海海洋環境保護委員會負責監督公約的執行情況，制定保護措施和方法以及污染控制標準等，以確保實現減少污染的目標。該委員會下設委員會會議、代表團、秘書處和6個主要工作小組(生態系統方法執行小組、自然和生物多樣性保護小組、陸源污染小組、海上小組、監測和評估小組、應急小組)。委員會會議每年舉行一次；代表團一般一年舉行兩次會議；秘書處為常設機構，對委員會和代表團負責。在波羅的海模式下，各國加強了合作關系，通過區域部長級會議調整方針、總結經驗。其中，歐盟的理念和海洋政策對于波羅的海的區域合作具有積極意義。可以說，歐盟的參與推進了該區域環保機制的運行。歐盟一方面代表其成員國進行內部的協調和監督，對外代表其成員國的立場進行合作，融入自身的環保合作機制，并在財政方面提供支持。[26]P53-54

波羅的海模式協定體系的特點是以總協定作出原則性規定，然后通過附件調整具體環保規則、標準和程序等，簽約國家同時承擔總協定及其附件中規定的義務。如果南海合作體系安排借鑒該模式，對于原則性條款，達成一致意見較為容易；但對于標準、程序等細節性內容和具體制度的談判可能會存在一定的難度，比如，由于對某一具體問題的協調而耗時過長，影響進程，也可能出現談判破裂導致合作機制的構建失敗。另外，波羅的海模式下的各個附件對海洋污染問題“一視同仁”，重點領域不夠突出，在資源有限的情況下，可能影響合作治理區域海洋環境的效果，需要南海各方在構建合作機制時注意改善。

(二)地中海模式下的海洋環境保護合作機制

地中海各方面的情況更加接近于南海，沿岸國家的數量多，政治、經濟、文化差異大，是1974年聯合國環境規劃署建立的第一個“區域海洋項目”并制定行動計劃的區域。作為較為成功的區域海洋環境保護合作機制，地中海模式采取了框架公約加議定書的模式。[27]P47其框架公約是1976年簽署的《保護地中海海洋環境和海岸區域公約》(以下簡稱《巴塞羅那公約》)，1978年生效，1995年修訂。經過修訂后的《巴塞羅那公約》主要規定了締約國的基本義務，確定各種海洋環境保護制度等；其附件為有關仲裁程序的規定。相關國家在簽訂框架公約時，必須至少批準一項議定書，其后可以根據自身情況批準其他的議定書。⑧由《巴塞羅那公約》及其7項議定書組成的巴塞羅那公約體系，構成了地中海海洋環境保護的區域性法律依據。[28]P24

地中海海洋環境保護合作機制不僅確立了防控各類海洋污染的具體標準，也確立了環境影響評估、污染監督、科學技術合作、信息公開和公眾參與、污染事故應急、履約報告、財政制度和爭端解決等制度。相應的組織制度安排包括：兩年一屆的締約國成員大會和秘書處，特別是該機制下建立了永久性機構——締約國大會及其下屬機構地中海行動計劃協調中心，后者作為地中海環境污染監控和研究規劃的協調機制；地中海可持續發展委員會作為地中海行動計劃的咨詢機構。此外還有污染評估和控制項目組、各區域活動中心包括藍色計劃區域活動中心、優先行動項目區域活動中心、特別保護區區域活動中心、區域海洋污染事故緊急應對中心、信息和交流區域活動中心、清潔生產區域活動中心等。這些機構和組織的設立有效地保障了該區域海洋環境保護合作機制的有序運行。

統一的觀念認同是地中海海洋環境保護合作的重要基石。地中海模式的成就還在于沿海國家在逐漸完善的體系下不斷加強海洋保護合作，使沿岸國為了共同的緊迫目標暫時擱置其他沖突和分歧。為適用海岸區域綜合管理制度，1995年《巴塞羅那公約》第1條在將適用范圍擴大到締約方內水的同時，第3條第3款明確規定了“本公約及其議定書的任何內容不損害任何國家與聯合國海洋法公約有關的權利與立場”。1995年通過的《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》在將特別保護區制度的適用范圍擴大至地中海所有海域、不論其法律地位的同時，第9條要求擬將部分或全部位于公海的海域納入“地中海重要特別保護區清單”時，提案須由“相關的兩個或兩個以上相鄰締約方”提交，并向特別保護區區域活動中心提交介紹其重要性的報告，清單的最終訂立還須經締約方會議同意。這些措施在促進海洋環境保護合作更加科學化、制度化的同時，有效回避了海洋爭端。

地中海沿岸各國國情差異巨大，履約能力也不同，因此該區域的海洋環保合作采用框架公約加議定書安排，具有較強的針對性與靈活性。框架公約規定合作相關的基本原則和一般義務，為沿岸國合作治理海洋環境提供了談判和協調的機會，確保各方參與合作機制的普遍性；議定書針對具體的海洋環境污染問題，制定具體的解決方案、標準和程序，允許各國根據自身面臨的環境問題，先承擔起解決突出的海洋污染的責任，再根據自身履約能力決定簽署其他議定書的進程。[29]P137地中海模式下合作體系的構建在循序漸進的進程中發展，能夠在爭取最多成員國參與的基礎上協調各方履約能力的差異，尤其適用于南海周邊經濟發展水平存在較大差異的國家之間進行海洋環境保護合作。同時，地中海模式下的區域合作法律框架，機構設置(締約國大會、秘書處及一些輔助機構，如成立“遵約委員會”核查執行情況等)，財政保障(建立地中海信任基金等)，技術合作與援助制度(優先滿足發展中國家的需求)等等實踐成果，都是值得借鑒的經驗。[28]P25-26

四、合作新方向：機制構建與制度安排

合作機制的構建是一項復雜的系統工程，涉及各項制度的創設和完善，而且需要協調各個部分之間的互動關系和具體的運行方式，包括調整各要素之間的結構關系等。面對南海所面臨的海洋環境污染風險和挑戰，加之地緣政治因素的影響等，南海海洋環境保護合作機制的構建，需要應對的情況會更加復雜，進程會更具有挑戰性，因此，中國與東盟各國需要從區域性法律文件的模式選擇、合作機構的組織設置、制度安排、機制運行、資金的支持及法律進程等方面加以設計和調適。

(一)規則的調適：合作機制與模式的選擇

機制構建和確立的原則是確保機制的一致性和有效性，以及實現目標的關鍵共識。考慮到南海區域內各方的政治制度、歷史背景、追求具有共同利益的開發活動以及面臨相似的環境問題與生態風險等因素，中國與東盟在推動南海海洋環境保護合作機制的進程中需要重點考慮區域合作途徑的適宜性，國際合作規則的普適性等，以確保盡可能多的國家的參與合作進程中，而且相關的機制和規則能夠得到最大程度的遵守。

1．南海環境保護國際合作的基本原則

雖然國際環境公約和軟法性文件中明確規定了環境保護合作的基本原則，但南海環境保護法律體系的制定和機制的運行，應當與南海海域自然環境和政治環境的特征及具體情況相結合，遵循尊重主權和共同保護平等協商的原則。國家主權原則是處理國家間關系的基本原則，在構建南海海洋環境保護合作機制的進程中，應充分尊重南海沿岸各國的環境主權和海洋環境利益，擱置各國的海洋權益爭議，共同以最大的誠意和實際行動保護海洋環境。“管轄權爭端不應成為南海區域合作的障礙，國際上其他海洋區域內有領土爭議的當事各方絕大多數已經接受了為避免環境持續惡化優先考慮在環境保護方面進行合作，協議各方可以在‘非不利條款’的基礎上保留領土主權。”[30]P20對于合作新規則、新標準和程序等的制定應經過各方充分的平等協商，尊重各國根據本國國情和自身發展狀況所做出的選擇和決定。構建南海海洋環境保護合作機制是為了通過各國有效的合作，共同面對跨界性環境問題及其復雜性和不確定性，應采取切實的措施體現共同治理南海環境問題的集體意志。鑒于南海當前嚴峻的環境現實和生態風險等情況，中國-東盟框架下的環境合作應凸顯預防原則的重要性，強調可持續發展及環境安全的理念，并作為合作的努力方向和長期追求的目標。一方面，全力“圍剿”當前的重大污染源，避免海洋環境及資源遭到進一步破壞。同時，對可能影響環境質量的人為活動，要采取切實措施預防損害風險的發生。“防患于未然”應成為保護南海海洋環境合作的信條，采取預警原則盡量降低或消除污染發生的幾率，減少事后治理的代價。此外，中國可以通過21世紀海上絲綢之路的建設，與東盟一道發展綠色產業，實現南海海洋經濟的可持續發展。

2．南海環境保護合作機制的模式選擇

如前文所述，區域海洋環境保護合作實踐經過半個多世紀的發展，目前已形成多種區域性法律及機制安排，可供南海區域各國加以參考和借鑒。為確保環南海區域性環境保護合作的效果，合作模式的選擇是至關重要的。根據南海的自然環境與地緣政治環境等現實情況，南海環境保護模式的選擇可以分別借鑒“地中海模式”和“波羅的海模式”。如具體合作領域的切實義務，可以參考地中海模式，以框架性公約確保合作的基礎穩固；而具體議定書的針對性較強，各國無論履約能力如何，都可以根據自己的實際情況，滿足在一定程度上貫徹執行議定書內容的要求，保持一種彈性模式。同時參考波羅的海合作模式中的機制安排，建立多方參與的分層保障體系和運行機制。此外，波羅的海和地中海模式下的環保合作對于海洋劃界爭議的處理和爭端解決等制度，也是特別值得南海國家借鑒的。

關于南海環境保護國際合作的機制化建設，在宏觀把控方面，南海合作機制的建立應具有靈活性和實效性，周邊國家需要認真考量是采取中國-東盟雙邊(大雙邊)合作協議還是東盟成員國內部小雙邊合作模式的選擇，以共同完成后續相關法律體系的制定。顯而易見，基于東盟內部協調一致后的大雙邊合作模式更容易達成一致，合作成本低，對相同的環境問題不需要重復談判，具有效率高的優勢。在組織設置方面，也不需要締結多個內容相似的條約，可以避免機構重復設置和資源浪費的情況。對于應對超出本國管轄范圍的跨界污染問題，尤其大型污染事故方面，大雙邊合作更容易整合資源和應急力量有效控制污染的擴散，以降低損害。因此，雖然實踐中也存在其他合作模式，但中國+東盟模式應成為南海主要的合作模式。東盟成員國內部應妥善協調各方的利益訴求，爭取簽訂由盡可能多的締約國參與的大雙邊協定，為南海長效性的合作貢獻力量，也為日后的東盟區域一體化進程奠定基礎。可以預見，南海地區未來的海洋環保合作將延續既有的合作機制，以中國-東盟為主導的模式將在推動《宣言》實施和“南海行為準則”談判的基礎上，整合與完善現有的合作形式。利用“一帶一路”倡議的實施和21世紀海上絲綢之路建設的契機，將沿線國家、地區和國際組織聚攏在南海環境保護的議題之下，共同搭建機制化的合作平臺和機構，共創互利共贏的合作新格局。

3．南海環境保護合作的法律制度及基本內容

關于南海環境保護合作法律制度的制定，最重要的是要與相關的國際公約相協調，尤其以《公約》作為合作的起點。一方面落實《公約》第123條關于半閉海沿岸國家進行合作的要求，另一方面結合南海區域的特征與現實情況，通過合作方案將條款具體化。因此建議借鑒地中海模式制定框架公約和若干議定書的模式，通過框架性公約對保護區域海洋環境的國家義務、目標和原則等相關內容進行原則性的規定，確保合作的大方向；具體議定書則對解決具體海洋污染問題的標準和程序等執行方面的內容進行明確的規定和妥當安排。

第一，南海環境保護合作的重點應圍繞陸源污染這一最大污染源的控制。這一議題的法律制度除反映《公約》的規定外，還應參考相關領域的全球性公約，借鑒其他區域規制陸源污染的條約規定及議定書內容等。第二，在防控船舶污染源方面，南海合作各方可參考專門的國際公約及其議定書，制定油污排放標準和安全作業制度等方面的規則和程序。第三，考慮到南海的航運壓力和環境風險，應強調環境監測、通知和報告制度，特別注重對突發性污染事故的應急制度和污染事故的國家援助、聯合行動等響應合作，以及高效的執行程序，聯合制定不同情況下的合作預案和應對海上污染事故的標準和程序，以減少和控制突發性污染損害。第四，南海海域的另一主要污染源來自海上傾倒廢物，因此區域性合作的法律制度應對此有所安排。相關議定書或協定的內容應符合相關國際公約的規定，并注意結合南海的實際情況，確立預防、援助和情報交換義務等制度。第五，南海海域存在著大量的油氣田開發區塊和鉆井平臺，對海底開發活動產生的污染源的規制可以分別在國家層面和區域層面進行。在國家層面，要求締約國協調各自的法律和政策，對各自的海底開發活動進行有效控制和管理，包括授權有相應能力的主體進行開發活動和相應的環保設施配備等規定的落實；在區域層面，可以借鑒地中海和波羅的海模式下的相關管理經驗，制定合作議定書，共同建立相關規則、科學標準和程序等。此外，締約國應加強開展環境保護科學技術方面的合作，以便基于各自的環境保護需求及經濟承受能力，聯合制定開展污染治理合作的行為準則和應實現的環境保護標準及目標。

(二)結構關系和運行方式：合作機制的組織及機構設置

如前文所述，南海環境保護合作機制的構建需要在遵循國際法基本原則的基礎上，通過框架公約和議定書的制定，確立合作的法律基礎和行為準則，而對所制定法律制度相關內容的有效實施才能從源頭上控制污染，使區域海洋環境得到切實的保護。為此，需要在組織及機構設置方面建立“決策機構、協調機構和執行機構”的合作機制。其中，締約國大會作為南海區域性海洋環境保護合作事務的最高權力機構和決策機構，應進行精心的組織，當然也包括章程等相關規則的制定。締約國大會可以參考國際慣例采取例會制和根據需要召開的特別會議制等形式來行使其決策和監督等職權。更重要的是，通過締約國大會的區域平臺，應使各國的環境理念和相互依存的意識得到提升，使其成為區域海洋環保合作最強大的驅動力之一。

南海海洋環境保護合作機制下的組織及機構設置可以充分利用現有的資源，如中國-東盟環境保護合作中心或東盟秘書處環境辦公室，作為區域合作辦公室，行使相當、但不限于秘書處的職能，為南海區域性海洋環境保護機制及框架公約和議定書等的執行提供全方位的支撐服務。根據需要，各締約方可以通過國家締結框架公約和議定書的形式，確立該機構為政府間合作組織的性質，以承擔合作機制的組織和協調功能，協調對管轄范圍內可能產生海洋環境污染活動的監控和管理，確保海洋環境保護標準和程序的實施及保護目標的實現。同時，為締約國提供討論環境問題的平臺和信息交流與公布的樞紐，努力促進成員國、國際組織、區域組織等主體之間關于海洋環境保護方面的國際合作。此外，區域合作辦公室還可以整合既有合作進程，充分利用東亞海區域海洋項目及其行動計劃的前期成果等，著力推動海洋保護區、海洋示范區建設等，提升合作的效果。

除締約國大會作為決策機構和區域合作辦公室作為協調兼執行機構外，南海海洋環境保護合作和海洋污染問題的解決還需要一個專門的機構——法律與技術委員會，為履行區域海洋環境合作公約及議定書提供科學及技術方面的專業咨詢，協助制定行動計劃、污染治理項目和措施等。波羅的海和地中海模式下海洋環境治理系統的建立和成功實施，在一定程度上得益于權威的專家和學者的專業知識和影響力。在南海地區，雖然專家和學者群體在促進環境保護國際合作方面的作用較為有限，但為了確保海洋環境保護機制的成效和保護目標的科學性，實有必要成立法律與技術委員會。作為常設機構的法律與技術委員會的成員由來自沿岸各國的海洋環境保護方面的專家和學者組成，尤其需要聘用那些既能夠從全局角度考量海洋環境與生態問題，又知悉環境保護合作規律的科學家等專業人士，以期在制定海洋合作機制及污染治理系統的進程中發揮重要的指引作用。該委員會可根據議題或任務需要不定期召集會議，有針對性地解決合作中涉及的具體問題，包括對締約國大會決定制定的海洋環境標準等提供咨詢意見，確保為保護海洋環境而實施的具體措施的可行性和科學性等。尤其在處理不同來源的海洋污染和污染事故應急等方面，需要具備完善的專業知識，才可能更好地為決策者提供決策依據。

(三)合作機制的保障:法律義務及強化措施

為了提高各締約國合作治理南海區域海洋環境污染的能力，確保南海海洋環境保護合作機制的長效性，需要建立適用于各種海洋污染源的法律制度，以更有針對性地解決海洋環境污染問題，使《公約》對國家保護海洋環境的條約義務得到具體化和制度化的實施。如依據《公約》第198條，各國應履行的損害通知義務；依據第199條，各國應努力建立污染事故應急制度。⑨這既是南海周邊各國應承擔的條約義務，也是國家間加強信息交流、開展海上互助合作，更迅速和有效地應對突發性污染事故的應然選擇。

《公約》在第200條要求各國在環境保護方面履行情報和資料的交換義務。在南海區域海洋環境保護合作機制內，各締約國還應承擔相關信息的收集和共享義務，通過信息共享制度貫徹合作原則。這方面中國-東盟的合作已具備良好的基礎，如雙方已建立了信息共享數據中心，初步實現了信息和數據的交流和公開。在政策、法規、信息和人員的交流渠道和信息交換機制方面，中國與東盟在部長級對話的基礎上建立了管理熱線等工作機制。此外，中國和東盟聯合編寫主題為“共同邁向綠色發展”的《中國-東盟環境展望報告》，以記錄和反映雙方環境領域的聯合研究活動及合作最新進展等。

環境標準制度是預防和治理海洋環境污染、保護海洋環境的重要參考尺度，體現了一定時期內海洋環境保護的努力方向和目標，也是履行《公約》規定的具體履約行動。⑩為實現南海區域海洋環境保護的目標，南海各國應注重協調各自的國內立法和政策，建立協調統一的海洋環境質量標準、污染物排放標準、處理數據的技術性和方法性規范等。《公約》第204條規定了“對污染危險或影響的監測”義務，包括監測“海洋環境污染的危險或影響”，以及締約國“所準許或從事的任何活動的影響”等。通過對海洋環境監測所獲得的基礎數據和信息的利用，可以為治理海洋環境污染提供參考。南海各國應致力于協調各方力量共同開展區域海洋環境的監測工作，并通過持續的努力合作建立海洋環境監測系統。《公約》第206條規定了國家應承擔“對各種活動的可能影響的評價”義務。環境影響評估制度是對環境影響評價的范圍、內容，編報和審批環境影響報告書、報告表、登記表的程序等方面所作的規定的總稱，是貫徹預防原則的具體體現。[8]P79從整體上看，海洋環境標準、環境監測和評估制度的制定和實施對南海區域環保合作實踐意義重大，締約各方應盡最大努力確保這些制度的實施與效果。

為保障南海海洋環境保護合作機制的有效運行和環境治理措施的實施，合作機制下的資金保障制度的重要性是毋庸置疑的。為此，各締約國在資金的籌措與管理和使用方面應予以重視，建立必要的規章制度，包括規定各國的最低注資標準等，以確保具備必要的資金，以支撐機構的運行和各項環境保護項目的執行。各合作主體應注意增加融資途徑，多方拓展資金的來源，包括促進企業與社會公眾的參與等。同時嚴格對所籌措資金的管理和使用程序，確保經費的合理使用和決策的透明度，重點保障對優先項目和關鍵議題的支持。

南海地區存在著錯綜復雜的海洋權益矛盾，在此基礎上的環境保護國際合作需要審慎對待機制運行進程中出現的爭議和矛盾。通過爭端解決制度和糾紛處理程序，妥善處理可能發生的因條約解釋或適用產生的糾紛，這也是南海周邊各國應承擔的條約義務。根據《公約》第281條第1款和第282條規定，各國有權自行規定和平解決爭端的程序，對海洋環境問題引發的爭端加以解決。除了在合作機制內部尋求爭端解決的途徑外，締約國也可以按照《公約》規定的程序尋求外部途徑解決爭端。

總之，在挑戰與機遇并存的發展形勢下，中國與東盟及南海各方應整體把握本區域海洋環境保護合作法律制度框架的構建和運行，確保構筑多方共同承擔責任和風險的新型合作機制和保障體系，為制度創新提供系統、明確的發展思路與方向。

五、共贏目標與前景展望

南海對于沿岸國而言，是重要的資源基地、海上運輸通道和外匯來源渠道。南海沿岸各國高度依賴該海洋區域發展漁業、旅游業等海洋產業，以支撐各自國家國民經濟的發展。當前，南海周邊沿岸國在依賴南海實現其國家利益的同時，也使南海面臨著諸多環境與生態風險，而且區域內海洋環境保護領域規范體制構建的滯后、甚至是缺失，使各國面臨嚴峻的環境挑戰。從區域層面，南海是半閉海，需要沿岸國承擔保護南海海洋環境的義務；從地理因素和現實情況而言，南海也亟需開展環境與資源的國際合作保護行動。事實上，海洋環境保護方面的國際合作是區域內各國唯一明智的政策選擇。

在當前的南海形勢下，中國推行的“一帶一路”建設為區域海洋保護合作機制的構建開啟了前所未有的機遇期。首先，經歷了“南海仲裁法律戰”風波之后，南海各方的政治能力和外交智慧得到歷練，維護地區的和平穩定和繁榮發展的期盼空前高漲。當前，中國和東盟在有效落實《宣言》的基礎上，積極推動“南海行為準則”的磋商。[31]2018年8月，中國與東盟已就“南海行為準則”單一磋商文本草案達成一致，海上務實合作取得了積極進展。[32]2019年5月18日，落實《宣言》第17次高官會在中國杭州舉行，各方對于全面落實《宣言》和積極推動海上各領域合作達成共識，同意爭取早日達成“南海行為準則”，并審議更新《落實<宣言>2016-2021年工作計劃》，確定了一批新的海上務實合作項目。[33]如果雙方能夠在“南海行為準則”磋商的進程中，推動海洋環保合作機制的構建，可能實現事半功倍的效果，有助于“解鎖”“南海行為準則”后續磋商的敏感議題。其次，“一帶一路”倡議是中國今后對外合作的總綱領和對外關系層面具有重要區域影響的國家戰略。多年來，中國與東盟國家之間開展了一系列海洋合作的實踐，其中許多都涉及到海洋環保，雖然存在種種局限性，但為中國與東盟共同引領南海的海洋環境保護機器合作機制的構建奠定了堅實的基礎。中國-東盟應在既有合作進程的基礎上，抓住機遇，開創環保合作新局面，建立起長效性的海洋環保合作機制。結合中國在海洋環境保護與漁業資源養護等領域的優勢，中國可以資助建立以南海為空間范圍的合作項目并承擔相應的機構運行及管理費用，推進環保產業等領域的合作。當然，中國要引領區域性規則的制定，也需要進一步完善海洋環境領域的國內法規。再者，國際社會對海洋污染治理和環境保護理念及要求的提升，對構建南海環保合作機制具有促進作用。國家管轄范圍外海域生物多樣性保護多邊協定(BBNJ)談判的最新進展，包括海洋保護區等劃區管理工具的推廣和應用、環境影響評估的廣泛適用等，對南海各國海洋法立場和國家實踐及區域合作產生積極影響，有助于減少合作阻力。最后，中國積極推進的“一帶一路”建設和構建人類命運共同體的實踐，開啟了南海環境保護合作的機遇之窗。建立南海海洋環境保護合作機制需要在良好的政治氛圍中開展，落實《“一帶一路”建設海上合作設想》為南海各沿岸國合作提供了有力的支持平臺和空前的合作契機。雖然合作機制的構建需要通過南海的沿岸國在達成共識基礎上的共同努力，而且環保合作機制本身受到政治意愿和經濟實力的制約，但是作為南海資源與環境的主要受益國，中國的政治意愿和資金投入具有決定性的意義。中國-東盟應優先推動南海環境保護合作的法理化和機制化建設，以期推動南海海上合作利益共同體的形成。

在提升對環境保護合作機制的積極性和重視程度方面，中國需要努力提高自身的環保意識和科學支撐體系建設，為相關合作奠定理念基礎和技術準備，如應當充分借鑒代表性區域海洋環保合作的經驗，在人類命運共同體、南海命運共同體思想的指引下，遵守共建原則、堅持合作機制，培育南海“社區”的觀念。通過環境保護領域的合作實踐，為解決南海爭端營造良好的氛圍。目前，南海的現實條件適合推進海洋環保公約的建立，但海洋環保處于各方利益關切的重疊區域，要建立良好的法理框架，需要做到理念的引領和認知的相一致。中國-東盟應積極推動南海環保合作基本原則的法理框架的構建，為未來更廣泛的南海合作提供發展方向。與其他領域的合作相比，南海海洋環境保護的國際合作，符合周邊國家的共同利益和經濟追求，政治分歧和阻力也相對較小。在路徑選擇上，可以采取多邊路徑與中國+東盟雙邊路徑相結合的方式。在技術層面上，應在充分考慮南海海洋生態系統整體性和完整性的基礎上，并在這一海域適用統一的環境標準、協調一致的管理規則，避免管理的碎片化。在節奏的把控上，可以在先易后難的漸進態勢下分階段進行。在充分調動各方合作意愿的基礎上，先制定海洋環境保護合作的共同行動指南和基本綱領，然后再進行海洋環境保護合作的具體內容的談判，推動合作協議的簽署，并據此開展海洋環境保護合作的行動。

區域合作會牽涉各方利益分配及責任承擔。由于南海有其獨特的歷史背景、經濟社會文化和國際政治現實，東盟各國的發展水平不同、利益訴求多元，因此加強政府間溝通是達成合作共識與采取具體行動的重要保障。在海洋權益爭端尚存的情況下，今后域外國家插手南海局勢，將南海變成地緣政治的角力場的可能性仍然存在。地緣政治的新動向將持續考驗中國-東盟關系和東盟內部成員國之間的關系，而海洋環境保護合作機制的構建將有助于控制南海局勢的升溫和異動。在區域層面上，被大多數成員國一致遵守的合作機制，在一定程度上可以屏蔽少數國家對南海的介入。即便如此，中國仍需要對域外國家可能帶來的挑戰進行新的判斷，并在區域層面作出適當調整。中國與東盟各國本著求同存異的精神，能夠及時協商和解決合作中出現的問題，共同營造良好的政策環境，共同創建和完善南海海洋環境保護合作的范式和方法，為南海區域的和平發展與國際合作開創新的局面。

注釋：

① 《聯合國海洋法公約》于1982年12月10日簽署，1994年11月16日生效，全文見“聯合國海洋法公約”，聯合國公約與宣言檢索系統，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNCLOS-1982.shtml，訪問日期：2019年10月11日。

② 南海周邊的國家除了中國之外，還有越南、柬埔寨、泰國、馬來西亞、新加坡、菲律賓、文萊、老撾(此區域唯一的內陸國)和印度尼西亞等國，以上這些國家海域情況的介紹，參閱Mark J.Valencia, The South China Sea: Prospects for marine regionalism, Marine Policy, 1978, Vol. 2, No. 2, p. 87。

③ 陸源污染是海洋環境污染的最大污染源，約占80%。南海周邊國家沿海經濟帶高速發展，工業和人口向沿海集中，向南海排放的垃圾、廢水、廢棄物、有毒有害物質每年持續增長。參見朱慶林、郭佩芳、張越美：《海洋環境保護》，中國海洋大學出版社2011年版，第89頁。船舶污染是海上油污染的主要來源，船舶污染物有上千種，造成海洋生物大量死亡或質量下降，最終通過食物鏈危害人體健康。參見朱華友、鞠海龍：“南海航行安全對世界經濟的影響”，《南洋問題研究》2006年第3期，第16頁。P. R. Churchill and A. V. Lowe, The Law of the Sea, Manchester University Press, 1999, pp. 329-330.

④ 《國際公法百科全書》中對“軟法”的定義是：“包括那些不具有嚴格的約束力，同時又不是完全沒有法律效果的規則。”R. Bernhardt ed., Encyclopedia of Public International Law, Instalment 7, Elsevier Science Publisher, 1984, p. 62. 王鐵崖認為“軟法”是指在嚴格意義上不具有法律拘束力、但又有一定法律效果的國際文件。見王鐵崖：《國際法》，法律出版社1995年版，第456頁。

⑤ 任洪濤將其歸納為海洋環境管轄對象的沖突、海洋環境管轄范圍的沖突以及海洋環境管轄機構權限的沖突。參見任洪濤：“論南海海域環境保護管轄的沖突與協調”，《河北法學》2016年第8期。

⑥ 當前有9個成員國為南海國家：柬埔寨、中國、印度尼西亞、韓國、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南。

⑦ 附件分別是對有害物質的規定、最佳環境措施和最佳科技的使用標準、防治陸源污染、船舶污染、傾倒源污染、近海裝置污染的標準和措施、污染事故應急規則。

⑧ 各方先后議定了1976年《防止和減少船舶和飛行器傾倒污染地中海和海上焚燒的議定書》，1995年修訂；1976年《關于緊急情況下合作應對油污和其他有害物質污染地中海的議定書》，為2002年《關于緊急情況下合作防止船舶污染地中海的議定書》取代；1980年《防止陸源和陸地活動污染地中海的議定書》，1996年修訂；1982年《關于地中海特別保護區的議定書》，為1995年《關于地中海特別保護區和生物多樣性議定書》取代；1994年《防止勘探、開發大陸架、海床和底土污染地中海的議定書》；1996年《防止跨界運輸和處理危險廢棄物污染地中海的議定書》；2004年生效的《保護海洋和地中海沿岸地區環境公約》；2008年《地中海海岸區域綜合管理議定書》。

⑨ 《公約》第198條規定：“當一國獲知海洋環境有即將遭受污染損害的迫切危險或已經遭受污染損害的情況時，應立即通知其認為可能受這種損害影響的其他國家以及各主管國際組織。”第199條規定：“各國應共同發展和促進各種應急計劃，以應付海洋環境的污染事故。”

⑩ 《公約》第201條規定，各國應“直接或通過主管國際組織進行合作，訂立適當的科學準則，以便擬定和制訂防止、減少和控制海洋環境污染的規則、標準和建議的辦法及程序”。