新時期檢察環境公益訴訟發展定位及優化進路*

陳曉景

(河南財經政法大學民商經濟法學院,河南 鄭州 450046)

感謝河南財經政法大學環境資源法學專業研究生陳科睿同學對該文在資料收集、格式整理等方面的貢獻。本文調研得到浙江省衢州江山市檢察院的大力支持，在此一并致謝。

2015年7月，全國人大常委會授權最高人民檢察院進行檢察機關提起公益訴訟試點，之后，檢察機關提起環境公益訴訟成為熱點話題。2017年，檢察機關轉隸改革后，環境公益訴訟成為檢察部門的一個重要職能。許多地區都在不斷嘗試，但總體步履蹣跚，沒有形成蓬勃發展的趨勢。[1]即使在2018年“兩高”出臺《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》后，此種現狀也未能有效改善。究其原因，雖然國家和民眾對檢察環境公益訴訟有較多期待，但理論及實務部門關于檢察環境公益訴訟的定位還沒有形成共識。浙江省江山市檢察院積極發揮檢察機關維護環境公共利益的職能，自2018年以來共辦理檢察環境公益訴訟案件15件，在環境行政執法監督方面發揮了重要作用，形成了通過“網格+檢察”模式全面保護生態環境的地方經驗，但同時在實踐中也出現了一些困惑和問題。本文根據新時期檢察環境公益訴訟的現實困境，結合中國環境法治的發展態勢，嘗試對檢察環境公益訴訟的發展定位及優化進路提出建議。

一、新時期檢察環境公益訴訟的現實困境

2017年檢察機關轉隸改革后，中國檢察機關的職能定位主要集中在法律監督、維護公共利益、提起公訴和國家治理組成部分等方面。檢察環境公益訴訟制度集中體現了檢察機關的各項職能。然而實踐中檢察環境公益訴訟功能發揮不盡人意，主要存在以下問題：

(一)生態環境與資源保護的檢察監督范圍較窄

我國《憲法》第129條明確規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。盡管目前理論界對法律監督權的性質有不同的觀點，如有的認為，在人大之下設立檢察機關，目的在于加強對行政權、司法權等的監督、制約，防止違法或怠于行使職權，具體的監督方式為程序性訴權的行使；[2]P18有的認為，檢察機關法律監督權的行使是立法機關監督法律實施職能的延伸；[3]還有的認為，法律監督是國家監督的一種形式，“法律監督是由法定機關對遵守和執行法律的情況實行的國家監督”。[4]P181但毋庸置疑，檢察法律監督是中國檢察制度的法定屬性，集中體現了中國檢察的本質特征。[5]77與其他監督相比，檢察監督的特點：一是基于法治目的而進行的監督；二是通過法律手段進行監督；三是獨立于權力運行體系之外，對行政權和司法權運行進行監督。[6]P8

檢察機關轉隸改革后，各地檢察機關努力踐行法律監督職能定位，尤其在檢察環境公益訴訟方面積極發揮訴前檢察監督的作用，取得了良好的效果。但是，實踐中，檢察機關偏重對具體環境行政部門的執法監督，而對涉及多部門共同參與的生態環境和自然資源保護的整體性檢察監督力度不夠。另外，檢察機關只能監督本行政區域范圍內的環境違法行為，對于域外環境違法行為造成本行政區域環境損害的案件，檢察機關如何監督并無明確規定。如在江山市和源村、讀溪口村傾倒工業固廢違法行為行政公益訴訟案中，由于產生固廢的電化工廠跨江西和浙江兩個省域，檢察機關只能監督本行政區域范圍內的環境違法行為，只有當區域外環境違法行為造成了本區域環境損害的后果后，檢察機關才可通過協調江西省環境行政主管部門糾正環境違法行為，但此時已經造成了當地生態環境的污染和破壞。

(二)維護環境公共利益的執法效果不強

檢察機關作為公共利益的代表，已經得到上至國家領導人，下至黎明百姓，乃至學界的廣泛認可。2017年9月，習近平總書記在致第22屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會的賀信中強調:“檢察官作為公共利益的代表,肩負著重要責任。”江偉教授也認為：“自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和社會公益代表的面目出現，作為國家的法律監督機關，其有義務，也有能力擔當起維護國家利益和社會公共利益的職責”。[7]檢察機關不僅是國家權力及國家利益的代表，而且是公共利益的代表，尤其是在公共利益受到損害時，檢察機關應當為了維護和恢復這種權益而實施必要的行為。[5]P54國外許多國家也將檢察機關作為公益代表人。比如德國1952年《聯邦行政法院法》規定，代表并維護公共利益是檢察官的基本職責和憲法使命。[8]P112

我國檢察環境公益訴訟的主要目標也是要維護環境公共利益。為了夯實檢察公益訴訟的法律監督效果，檢察機關堅持“回頭看”，注重辦案質量和整改效果，針對檢察機關自身存在的跟進監督不力等問題，推動問題整改，形成執法合力。[9]然而，實踐中生態環境和資源保護檢察監督的一般流程是：檢察機關提出訴前檢察建議要求環境行政部門積極履職，環境行政部門進行行政處罰后向檢察機關回復履職完畢。即使強調檢察機關跟進監督的“回頭看”，但環境檢察監督的重點僅限于對相關環境行政部門的執法監督，至于行政執法處罰后生態環境是否修復，修復的效果如何，或者傾倒固體廢物清理后，運輸人又把固體廢物運到哪里，是否存在二次污染的問題，目前檢察環境公益訴訟并沒有要求檢察監督公共環境利益的維護后果。

實踐中，有的檢察機關充分尊重環境保護的損害預防原則，積極從源頭出發進行生態環境的保護和治理。比如南方某市檢察院針對當地非法電魚屢禁不止的現象，通過源頭查找，發現一些個體工商戶非法出售違禁捕魚工具是其中一個重要原因，就向水利局和市場監管局發出加強源頭治理的檢察建議，查禁了出售非法電魚工具的行為，禁漁難的困局得到破解。然而，如果非法電魚工具不能禁止生產，源頭治理的效果也難以達到。

(三)檢察機關參與環境治理的機制不健全

我國檢察機關在與國家權力機關、審判機關的關系等方面具有司法性的特點，與行政機關相比在組織體系，運作方式、活動領域等方面均有所不同，但在上下級領導以及指令關系等方面又具有行政機關的特點。[5]P55無論檢察機關具有何種職能，不管其屬于司法機關還是行政機關，不管是法律監督屬性還是公益代表職能，檢察機關各項職權的根本屬性，歸根結底在于其人民性和服務性，即人民檢察院的各項職權源于人民、屬于人民、服務人民、受人民監督。“檢察機關的法律監督、公訴等各項重要職能，在工作定位上始終堅持以維護公共利益、化解社會矛盾為重點，全面服從和服務于發展大局，只有這樣才能贏得人民群眾的尊重和認同，才能體現社會主義司法制度的優越性”。[10]其在工作實踐中也堅持雙贏、多贏、共贏的法律監督理念，以社會效果、法律效果和政治效果相統一為目標。因此，我國檢察機關與西方檢察機關的定位不同，其是現代國家治理體系的重要組成部分，是人民福祉和公共利益的代表者。

目前，隨著生態文明、綠色發展成為我國“五位一體”總體戰略布局和新的發展理念，檢察機關作為國家治理體系的重要組成部分，也努力參與到我國環境治理及生態文明建設中。許多地方檢察機關創新參與環境治理工作，通過相關職能部門參與的信息共享大數據平臺，有效調動多方力量，形成環境保護的合力。但是，實踐中信息共享大數據平臺的信息數據采集存在渠道分離，各方數據信息融合不夠等問題；檢察機關與相關環境行政機關、基層組織在保護生態環境方面缺乏明晰的協同機制，檢察機關何時啟動檢察監督才能有利于維護環境公共利益？啟動時間與法律效力之間的關系如何？這些問題都需要進一步厘清和確定。

上述檢察環境公益訴訟實踐中出現的問題與現行檢察環境公益訴訟未能有效對接新時期中國環境法治的發展有著直接的關系。

二、回應中國環境法治的檢察環境公益訴訟發展定位

進入新時代，人們在滿足了溫飽等生理需求后，更加關注環境與健康安全，目前，生態環境保護已成為中國最大的民生工程之一。①面對我國嚴峻的生態環境問題及國際國內壓力，利用最嚴格的制度、最嚴密的法治為生態文明建設提供保障已成為社會共識。

(一)新時期中國環境法治發展態勢

從1973年召開第一次全國環境保護會議以來，歷經40多年的理論變遷和法治實踐，現階段我國環境法治發展態勢突出表現為以下幾個方面：

1.中國共產黨引領環境法治發展進程

中國環境法治的發展與演化，與中國共產黨在政治上堅定不移的推進密切相關。[11]尤其是黨的十八大之后，隨著黨對國家社會各項事務的全面領導，大量的環境政策不再由行政部門單獨制定，而是普遍采取“黨政聯合發文”的方式予以形成。[12]在十八大報告的基礎上，黨的十九大報告提出的加快生態文明體制改革、建設美麗中國、堅持人與自然和諧共生的理念，習近平總書記的生態文明思想以及《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等，這些共同構成了我國環境法治發展的基本依據。

為加強司法機關對環境法治建設的落實，中央深改組第12次會議于2015年5月審議通過了檢察機關提起環境公益訴訟試點方案，全國人大常委會7月作出授權試點的決定。2017年5月,中央深改組第35次會議審議通過了公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告；一個月后，全國人大常委會通過修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,檢察機關提起環境公益訴訟制度正式建立。2018年7月,在公益訴訟全面實施一周年之際,習近平總書記又主持召開中央深改組第3次會議,批準最高人民檢察院設立公益訴訟檢察廳，負責環境公益訴訟監督檢察工作。由此可見，檢察環境公益訴訟是黨中央為加強環境法治而決策、部署、推進的一項改革舉措，從頂層設計到實施,直到通過修法正式建立制度，每一個發展階段，都離不開黨中央的全面謀劃推進，體現了黨中央大力推進生態文明建設的堅定意志和堅強決心。[13]

2.生態優先、綠色發展成為社會經濟發展的主旋律

生態保護優先原則是我國社會經濟發展的必然選擇，是對傳統工業文明時代經濟優先原則的超越，也是對傳統高污染、高排放、高增長發展模式的拋棄。②2014年《環境保護法》中的生態紅線制度、按日處罰制度等一批新增法律制度體現了立法機關嚴格落實生態保護優先原則的信心和決心。《生態文明體制改革總體方案》《“十三五”生態環境保護規劃》《生態環境損害賠償制度改革方案》等一批中央文件進一步明確了生態保護優先的行動指南。

生態保護優先的要義在于不能為了經濟發展犧牲生態環境，綠水青山就是金山銀山，生態環境本身就是生產力。黨的十八大將生態文明納入“五位一體”的總體布局，提出走綠色、循環、低碳發展之路，成為破解中國經濟社會發展困局的重要基礎理論。黨的十八屆五中全會又提出創新、協調、綠色、開放、共享的“五大發展理念”，進一步強化了綠色發展在整個發展格局中的重要地位和價值。“作為新發展理念的重要組成部分，綠色發展理念的根本使命是推動我國社會主義生態文明建設，引導我國實現人與自然的和諧共生”。[14]綠色發展體現了經濟發展和環境保護的內在統一性，是對我國傳統經濟發展和產業結構的升級換代，以新能源、新材料、新工藝、新產業、新技術等為內容的綠色新經濟是綠色發展的主要目標，是我國高質量、內涵式發展的必然選擇。

實踐中，一些地方政府沒有認真貫徹生態優先和綠色發展理念，仍然沿循以往的思路和做法推動區域社會經濟發展。近幾年祁連山、秦嶺別墅群等案件的查處充分彰顯了中央堅持生態優先、綠色發展的決心，推動各地方政府重新調整發展理念和布局，全面貫徹生態優先、綠色發展原則和理念。檢察環境公益訴訟功能的發揮，對于生態優先和綠色發展理念的常態化具有重要的意義。

3.地方政府環境保護職責日益強化

2014年修訂的《環境保護法》明確規定地方政府對區域環境質量負責。地方政府環境保護職責包含兩個層面，一是地方政府應當擔負的環境保護職責；[15]二是地方政府不履行或不完全履行環境保護職責應當承擔的法律責任，就是通常所謂的積極責任和消極責任。[16]針對實踐中存在的政府環境保護責任落實不力等問題，《環境保護法》還從擴張權力與嚴格追責兩個向度進行了立法完善。在擴權方面，主要增加了政府有效環境保護的監督管理措施，授予各級政府、環保部門許多新的監管權力，如查封扣押、現場檢查、按日連續處罰等，并授予其一定的執法權。在嚴格追責方面，基于《憲法》第9條第2款③、第26條④、《環境保護法》第6條⑤等政府環境保護責任的原則性規定，《環境保護法》第68條又規定了九種情形下地方各級政府、生態環境主管部門及相關監管部門違反法定職責應當承擔的責任，如引咎辭職、降級、降職等。

此外，依據中共中央政治局《生態文明體制改革總體方案》的規劃部署，2017年12月中央兩辦印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》，該方案規定了省、市級人民政府以賠償權利人的身份啟動磋商程序，繼而提起生態環境損害賠償訴訟。生態環境損害賠償制度賦予了省、市級人民政府對生態環境保護的權利路徑。[17]因此，檢察環境公益訴訟也要和行政改革相互配套，形成合力。

4.逐步形成綜合生態治理理念

生態系統管理是20世紀末興起的以系統復合手段保護生態系統的新型理論，強調自然科學與社會科學相結合,以及各管理機構協調合作進行區域生態系統保護，具有綜合性、可持續性、科學性、公平性、適應性等優勢特征。“生態系統將動物、植物等自然要素有機整合在一起，生態系統管理將此種整體聯系放在一個單一框架內加以分析，意在強調生態系統的整體功能無法割裂。”[18]P3基于此，美國學者K.A.沃科特等認為，應當多學科、多手段、多主體、多視角進行區域自然資源和生態系統的綜合保護。[19]P78

2013年11月，習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”2017年7月，中央深改組通過的《建立國家公園體制總體方案》，將“草”納入山水林田湖生命共同體之中，使“生命共同體”的內涵外延更加完整、廣泛。“山水林田湖草生命共同體”理念強調尊重生態系統的自然規則，運用系統論、整體論的方法管理生態環境和自然資源事務。[20]當前，我國一系列綜合生態治理制度體系正在逐步形成，如自然資源資產統一管理制度、國土空間規劃制度、主體功能區制度、聯防聯控制度、河長制、湖長制等。這些制度的出臺，為檢察環境公益訴訟功能發揮提出了更高的要求，也成為拓展檢察環境公益訴訟范圍的實踐基礎。

(二)契合中國環境法治的檢察環境公益訴訟發展定位

針對實踐中檢察環境公益訴訟的現實困境，契合新時期環境法治發展態勢，中國檢察環境公益訴訟應當尊重中國現行政治體制，充分發揮檢察機關的多元職能，全面維護公共環境利益。具體體現為以下幾個方面：

1.通過檢察監督夯實各級政府的環境行政責任

幾千年來，中國一直沿襲著政府主導的社會運行機制，國家和政府肩負著國家利益和社會公共利益的供給和保障。環境作為公共物品，理論和實踐中都明確了國家和政府的當然保護義務，如我國《憲法》第26條規定：“國家保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害；國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”。2014年《環境保護法》第6條第2款專門規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，同時在責任承擔方面規定了嚴厲的行政問責措施。2017年，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的打包修改確立了檢察機關提起環境公益訴訟的合法地位，明確規定檢察機關不僅可以提起環境民事公益訴訟，也可以提起環境行政公益訴訟，⑥要求檢察機關履行維護公共環境利益的職能，依法對環境違法行為進行檢察監督。從理論上來說，檢察機關提起環境公益訴訟是其各項職能的延伸和拓展，是為推進生態文明建設全面行使其職權的一種表現形式，具有正當性和必要性。

盡管檢察環境公益訴訟包括民事和行政兩個方面，但相較于民事公益訴訟而言，環境行政公益訴訟無論在理論還是實踐中都應是檢察機關發揮其各項職能的重心。有學者通過對2015-2016年公益訴訟試點地區的數據分析發現，試點期間檢察機關提起環境行政公益訴訟數量占絕大多數。[21]這種情形不僅是檢察機關作為法律監督機關的職能體現，也是根據憲法規定對公權力履職行為的依法監督，更是檢察機關作為公益代表人對環境公共物品的當然保護。檢察機關的環境行政監督不僅包括對行政機關環境行政行為的監督，也應當包括對地方政府區域環境質量責任的監督。對于行政機關的行政不作為或違法行為，行政訴訟法要求檢察機關首先通過檢察建議的方式進行監督，如果行政機關拒不履行環境保護行政職責，檢察機關就會啟動訴訟程序，提起環境行政公益訴訟，由人民法院裁判行政行為是否違法。行政訴訟法這一規定充分尊重國家權力的配置以及權力間相互關系的安排，使各行政機構的核心功能不受來自其他行政機構的干擾和逾越。畢竟行政機關的核心功能是監管執法，檢察機關對環境公共利益的保護應當以行政機關的環境監管職能為基礎，首先發揮行政機關的環境行政職能。另外，檢察機關對相關環境行政部門的監督不僅要注重對行政行為的監督，也應當強調對地方政府環境質量責任的檢察監督。自試點以來，檢察機關提起環境行政公益訴訟一般針對相關環境行政部門的行政不作為或者行政違法行為，欠缺對地方政府環境質量責任的檢察監督。盡管《環境保護法》明確規定各級地方政府應當對區域內環境質量負責，但目前這一規定的落實僅僅從黨紀政紀進行責任追究，包括出臺了領導干部生態環境責任追究辦法，確立了中央對地方區域環境質量進行督察、約談等制度，缺乏對地方政府環境履職行為及環境損害結果的法律監督以及訴訟機制。[22]

檢察機關要充分發揮其在保護環境公共利益的監督作用，就應當對地方政府環境質量責任進行檢察監督。因為：

一是許多環境問題的根源是地方政府在環境保護與經濟發展之間偏重經濟發展的結果。無論是生態環境主管部門還是自然資源管理部門，其必須聽命于當地人民政府的安排。一方區域發生環境問題，檢察機關僅僅把板子打在生態環境主管部門的屁股上而不追究當地地方政府的責任，很容易導致地方政府拿生態環境主管部門作為擋箭牌而敷衍應付，不能真正解決環境問題。司法實踐中已經出現了多起以地方人民政府為行政公益訴訟被告的案件。⑦相關規范性文件也規定了以地方人民政府為被訴行政機關的具體情形，⑧如最高人民檢察院發布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第29條第2款規定：“違法行使職權或者不作為的行政機關是縣級以上人民政府的案件，由市(分、州) 人民檢察院管轄”，由此可以認為，地方人民政府屬于“行政機關”的范疇之內，檢察環境行政公益訴訟可以將地方人民政府作為公益訴訟的被告。

二是新時期環境法治發展也要求檢察公益訴訟應當關注地方政府的環境保護責任。新時期背景下，生態文明建設已成為區域地方政府的重要職能。同時，山林水田湖草一體化的綜合生態系統管理模式也逐漸深入人心。目前針對不同環境要素的綜合管理模式已經在立法及實踐中應用，比如我國2017年修訂的《水污染防治法》第5條規定了河長制，并明確地方政府首長作為河長。⑨截至2018年，全國31個省(區、市)依法建立了河(湖)長制，明確省市縣鄉村五級河長120多萬名，逐步壓實了地方各級政府的責任。⑩另外也有越來越多的地方政府下設綜合生態系統管理辦事機構或協調機構對環境要素進行統一管理，強調不同環境行政部門的職能整合和協同配合。但是，根據全國人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國水污染防治法》實施情況的報告發現，河長制從“有名”到“有實”還有較大差距。河長制落地不力的根本原因在于缺乏對河長的監督制約及問責機制。《水污染防治法》設置河長制的目的就是讓地方政府首長承擔維護河流生態整體利益的職責，從而打破“九龍治水”的弊端。雖然各地方通過設置協調機構，讓水利部門或者生態環境主管部門具體承擔維護河流生態整體利益的協調任務，但《水污染防治法》既然賦予了地方政府首長作為河長的法定職責，其職責履行不力就應當具有可訴性。檢察環境公益訴訟應當尊重生態環境的整體性特征及環境保護法律規定的新趨勢、新樣態，不能僅對某一環境行政部門的環境行政不作為或者環境違法行為進行監督，而應當從環境公共利益的維護出發，找準環境問題的癥結和根源，關注地方人民政府的環境履職行為。

2.強化對公共環境利益從過程到結果的全方位監督

盡管“兩高”已經明確檢察機關在環境公益訴訟中作為公益訴訟人的身份，但實踐中，檢察機關偏重環境檢察監督及訴訟過程，忽視對整體環境利益維護結果的關注，致使檢察環境公益訴訟所指向的生態環境和資源保護的效果大打折扣。

根據《2016-2017年中國環境資源審判白皮書》統計，2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理各類環境資源刑事案件16373件。抽取的43例樣本中，55%的被告已受到刑事或行政處罰。檢察機關作為公益訴訟人對該部分被告起訴率高達75%，環保社會組織則為60%。另外，檢察機關也常常偏重追蹤媒體所報道的熱點。實際上，多數熱點案件在媒體關注和政府干預下已得到一定程度的解決，甚至已經受到了懲罰，過度追責反倒顯失公平，會從根本上削弱環境公益訴訟的正當性。

前文已述，目前的檢察環境公益訴訟偏重對行政執法的履職督促，檢察機關發現環境問題線索，向行政機關發出檢察建議督促履職，只要環境行政機關進行了執法查處回復，檢察機關就完結了該起環境檢察公益訴訟案件。據統計，2018年，全國生態環境行政處罰案件下達處罰決定書18.6萬份，罰沒款金額152.8億元，同比增長32%。這種僅關注執法行為不關注執法后果；僅關注本地環境不關注他域環境的監督模式，不僅與現階段生態環境的整體性特征及新時期中國環境法治精神相違背，也會導致實踐中一些環境行政部門為了避免被追責，做出一系列形式主義的“文山會海”行政行為故意留痕，而不關心實際的生態環境保護效果。這種狀況與檢察環境公益訴訟中對“環境公益”的邊界定位不清有很大關系。目前，檢察機關提起環境公益訴訟的法律依據是全國人民代表大會常務委員會頒布的《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》。根據徐祥民教授的總結和梳理，從2010年到2014年全國人大及其常務委員會制定的全部立法中的“社會公共利益”，以及2017年民事訴訟法和行政訴訟法修改中的“社會公共利益”，其所稱謂的“社會公共利益”都屬于私益屬性。[23]“環境國益訴訟”中的“國益”也不是環境公益訴訟所欲維護的環境公益。2017年《行政訴訟法》第25條第4款規定的“國有財產保護”、“國有土地使用權出讓”領域的“國益訴訟”——以維護“國家利益”為目的的公益訴訟是成立的，但這兩個“領域”的利益說到底都是財產利益。

環境公益訴訟所欲維護的利益是環境利益，是“清潔的水、多姿多彩的生物世界和厚實的臭氧層”，是未發生不利變化的環境的自然面貌。在“生態環境和資源保護”“領域”要維護的環境利益就是使“水”變“清潔”，使“生物世界”變得更加“多姿多彩”，使“臭氧層”變得更加“厚實”。[24]然而，現階段檢察環境行政公益訴訟按照傳統行政公益訴訟理念，從糾正環境行政行為出發來維護公共利益，這種理念和制度安排難以達到維護公共環境利益的目的。因此，對公共環境保護的公益訴訟需要法律法規進一步明晰并做出制度安排。但就現階段而言，無論大家對環境公益的概念如何理解，以環境私益訴訟兼顧保護環境公共利益的功能作為反對設立環境公益訴訟制度的理由是不足以成立的。[25]

在具體實踐中，檢察環境公益訴訟需要厘清環境公益的內涵層級，其作為公益代表人行使訴訟權力而參與環境訴訟時，不僅要關注社會公共利益中的眾人私益，更應當著眼于維護公共環境利益的結果導向，重在保護人類賴以生存的共同生態環境系統，而不能單純關注環境行政行為本身。比如對傾倒固體廢物案件的檢察監督，檢察機關在督促生態環境主管部門對違法車輛進行罰款并責令清理固體廢物的同時，應當跟蹤監督生態環境主管部門查找固體廢物的來源、責令固體廢物生產單位依法適當處置，并將固體廢物的后置結果回復作為環境檢察監督的結案依據。

3.堅持督促監督與履職協調有機結合

前文已提出，我國檢察機關具有法律監督、公訴、維護國家利益和社會公共利益等多種職能，同時，檢察機關是我國社會治理體系的重要組成部分，人民性和服務性是其根本的工作定位。一般來說，“檢察官的客觀性要求檢察官在履行職權、參與訴訟中，必須從維護國家、社會利益的角度出發，站在維護法律公正實施的立場，而不是單純處于追訴者的立場，單純追究犯罪或單純保護被害人的利益”。[5]P60最近，最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告中提出，檢察機關與政法機關雖分工不同，但工作目標、追求效果完全一致，并非“零和博弈”。公益訴訟檢察的本質是助力依法行政，共同維護人民根本利益，把以人民為中心落到實處。[26]因此，我國檢察環境公益訴訟的目的不是為了勝訴，而是為了保證公共環境利益的實現。《行訴法(2017)》創立的檢察行政公益訴訟，就是國家專門法律監督機關督促負有具體管理職責的機關履行其職責的訴訟，是一種督促訴訟。目前，檢察環境公益訴訟實踐創新了多種監督形式，不僅對事后監督、結果監督，更增設了事前監督，從而形成對環境行政違法行為事前、事中、事后全過程監督，拓展了傳統檢察監督的內涵和外延。

同時，我國檢察機關也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是維護社會和諧安定的重要部門和環節。“目前我國檢察機關的監督理念正在實現三個轉變，即從威懾型監督向權威型監督轉型，從對立型監督向共贏型監督轉型，從單一型監督向系統型監督轉型”。[27]實踐中，檢察機關與行政機關之間多部門、多方位協同配合，形成了既依法督促又協同履職的新型監督關系。如湖北省黃石市因違章建筑破壞磁湖生態環境長達14年沒有解決，黃石市國土局主動上門要求檢察監督，檢察機關向五家行政機關發出訴前檢察建議，督促聯合執法從而成功破解了難題。[28]

另外，浙江省江山市檢察院通過“網格+檢察”模式，將檢察機關的法律監督職能融入環境網格管理及社會治理平臺，通過綜合指揮體系，有效整合各類社會力量參與環境治理。檢察機關可以查閱網格及基層治理平臺數據資源，暢通環境檢察監督信息通道。網格治理平臺中涉及生態環境和資源保護的事件，平臺綜合指揮中心將檢察院列為監督單位并移送相關證據材料，相關行政主管部門辦理不力的，直接移送檢察機關進行法律監督。“網格+檢察”模式不僅通過網格化服務平臺及時有效地促進了相關職能部門協同履職，同時擴展了檢察機關獲取環境違法信息的線索渠道。更重要的是，“網格+檢察”的機制和平臺使檢察機關從信息檢索、初查、立案到調查取證、實施監督、跟蹤反饋，形成了環境保護檢察監督的完整鏈條，獲取的證據更加扎實，從而更加有效地促進了行政機關的協同履職。

綜上，我國檢察環境公益訴訟機制已逐漸使檢察機關與行政管理形成高度一致的社會公益保護目標，檢察機關廣泛參與到相關環境行政機關的磋商與治理當中，進而形成環境公共利益保護的合力。

三、新時期檢察環境公益訴訟優化進路

檢察環境公益訴訟的功能發揮需要具體措施相互配合才能落地實施。結合現階段檢察環境公益訴訟的實踐現狀及面臨的問題，檢察環境公益訴訟的功能實現應從明確規范受理范圍、優化環境行政檢察監督實現方式、健全檢察監督與行政治理協調配合機制三個方面予以強化。

(一)明確規范檢察環境公益訴訟的受理范圍

受理范圍是檢察環境公益訴訟的重要內容。雖然《民事訴訟法》及《行政訴訟法》對檢察機關提起民事環境公益訴訟及行政公益訴訟有了原則規定，如在民事環境公益訴訟中遵循“特別法理優于一般法理原則”，針對同一違法行為，社會組織在起訴上具有一定的優先順序。在行政公益訴訟中遵循“不侵犯行政機關核心功能”的原則；充分尊重憲法對國家權力的配置以及權力間相互關系的安排。但實踐中檢察機關通過各種途徑獲得的環境違法案件比較復雜，哪些案件是檢察機關應該受理的類型？檢察機關又如何發揮監督作用？應當在哪些范圍主動積極作為？盡管有學者提出，“通過最強公共利益標準與訴訟經濟標準的衡量，將檢察機關定位為環境公益訴訟的第一起訴順位，環保社會組織和公民分列第二、三位”。[29]此種提法固然不無道理，但檢察機關最強公共利益代表的身份與其當然的第一起訴序位之間并不具有充分的邏輯關聯。相反，最強公共利益代表身份恰恰表明，檢察機關提起的環境公益訴訟案件應當有別于一般社會組織，應當注重公共環境利益的實質維護，強調生態環境的預防和修復效果，而不僅僅著眼于檢察監督和訴訟本身。基于此，檢察環境公益訴訟受理范圍主要包括如下類型：

第一，對環境行政行為的訴前監督及環境行政公益訴訟。鑒于地方政府對區域環境質量維護的法定責任，作為公益訴訟和人民福祉的代表人，檢察機關應當監督、督促有關環境行政機關積極履行生態環境和自然資源保護職責，并對行政不作為及違法行政行為進行檢察監督并提起環境行政公益訴訟。該類案件目前在實踐中已經成為檢察環境公益訴訟的常態。

第二，刑事附帶民事環境公益訴訟。對環境犯罪行為追究刑事責任，是檢察機關的職責所在。2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中增加了刑事附帶民事公益訴訟這一新的案件類型，明確規定，在生態環境和資源保護類刑事案件中，需要追究被告人侵害環境公共利益民事責任的，檢察機關可以提起附帶民事公益訴訟，由同一審判組織一并審理，以節約司法資源。

第三，支持環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟。鑒于檢察機關的職能特點及司法成本的節約，檢察機關在環境民事公益訴訟中應當堅持謙抑、輔助和填補原則，優先由社會組織提起訴訟。[30]對于范圍廣、金額大、影響深、后果嚴重的案件，由相對弱勢的社會組織提起訴訟不利于及時有效地保護環境，檢察機關應當參與支持訴訟。沒有社會組織提起訴訟的環境民事違法案件，檢察機關可向相關行政機關發出檢察建議，督促相關行政機關啟動生態環境損害賠償程序，并積極參與到生態環境損害賠償磋商程序中。

第四，相關環境行政部門移交或者社會公眾舉報的案件。檢察機關在接受環境行政部門移交或社會公眾舉報的案件后，應當啟動調查程序，情況屬實的應當啟動相應的環境行政公益訴訟程序。為防止檢察機關怠于履行職責，應規定行政機關與舉報人對于檢察機關不予立案的決定有權要求其上級檢察機關進行復核。

第五，對社會組織提起的環境公益訴訟的道德風險監督。盡管社會組織具有環境公益性，但是作為自律性管理的民間組織，社會組織在環境公益訴訟過程中存在處分環境公益的道德風險問題。比如，某化工廠在某湖濕地填埋了幾千噸危險廢物，環保社會組織起訴要求被告賠償5255萬并支付2%的律師費，經法院調解，企業同意支付1000萬及律師費后，原告隨后撤訴。在調解中，原告也通常會放棄或者減少部分訴訟請求，以換取其它利益。檢察院應當對支持起訴的社會組織的原告處分權進行監督，以確保公共環境利益的實現。

第六，生態修復費用的使用監督。目前生態環境修復資金的使用和管理不公開透明。“泰州常隆公司天價賠償案”中，被告支付的1.6億余元生態環境修復資金，已經用掉1.35億，但法院并不了解資金的具體運用。各地財政的環境修復專項基金賬戶，通常與其他資金混同使用，生態修復效果無法保障。檢察院作為環境公益代表人應將環境訴訟和生態修復銜接起來，以加強資金監督，發揮資金效用，真正達到保護環境的目的。

第七，氣候變化等新領域的案件監督。隨著世界經濟一體化的全面加速以及一帶一路的合作共贏，中國正同世界各國一道共同建設美麗地球家園，構建人類命運共同體。2016年中國簽署《巴黎協定》時承諾，2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%。然而，部分地方政府及國有壟斷部門基于短期經濟利益考慮而消極節能減排的現象時有發生。2017年6月，自然之友起訴國網甘肅公司，認為甘肅電力公司沒有按照可再生能源法的規定對其省內的風能和太陽能光伏發電進行全額收購，未被全額收購的風能、太陽能光伏發電由燃煤發電所替代導致排放二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等，造成環境影響，損害了社會公共利益。法院認為，國網甘肅電力公司作為電力購銷和調配電力供應的電網企業，并非發電企業，其本身并不能具體實施污染環境、破壞生態的行為，因此駁回自然之友的起訴。

由于氣候變化的科學不確定性及其損害在現實生活中的不顯著性，按照傳統訴訟的資格門檻對原被告加以要求將會在很大程度上阻礙原告的救濟管道。[31]公益訴訟本質上是客觀訴訟，客觀訴訟除了可救濟具體受損公益之外，還具有維護制度公益的功能。作為環境公益的代表，檢察機關提起公益訴訟的范圍可從保護受損的具體公益拓展到保護既定的制度公益，[32]因此，檢察機關應當積極參與到氣候變化等新領域環境公益的法律監督中。

檢察環境公益訴訟受理范圍的選擇應以公共環境利益的維護為目標，以督促行政履職為手段，不僅關注行政行為管制過程，更要關注公共環境利益的維護結果。具體受理范圍也應當適應特定時期經濟社會文化發展的要求，服務于環境公益訴訟功能的有效發揮。

(二)優化環境行政檢察監督的實現方式

法律監督是檢察機關的主要職能，行政檢察監督是檢察監督的重要組成部分。檢察環境行政公益訴訟的重要監督環節是訴前程序，檢察機關通過檢察建議等形式督促行政履職，這種方式可以更好地發揮檢察機關的法律監督職能，有效節約司法成本。雖然檢察環境行政公益訴訟中提起訴訟是剛性手段，但司法成本較高，而且行政權、檢察權、司法權三權在法庭上博弈，會嚴重影響國家權力的公信力。根據筆者調研的浙江省江山市檢察院檢察環境公益訴訟實踐狀況，自2018年以來，江山市檢察院所受理的環境公益訴訟案件中，僅1起屬于環境民事公益訴訟案件，其余均為檢察環境行政公益訴訟案件，而且這些案件中沒有1起提起訴訟，都是檢察機關通過訴前檢察監督予以解決。訴前檢察監督的有效實施對提高辦案效率，增強社會治理績效，達到檢察公益訴訟的雙贏、多贏、共贏目的成效明顯。但是，根據環境保護檢察監督的實踐現狀，在跨域環境污染和資源破壞、源頭治理等方面還需拓展對行政權的檢察監督管轄權。

2017年7月，最高人民檢察院下發了《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南》(簡稱《辦案指南》)，明確規定了檢察行政公益訴訟案件的管轄情形，包括指定管轄、管轄權轉移、管轄權協商等。對于跨域生態環境和資源破壞的案件，《辦案指南》規定：下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報請上級人民檢察院辦理。上級人民檢察院可以根據案件情況，在與人民法院溝通協商后，共同將行政公益訴訟案件指定轄區內其他下級人民檢察院或者跨區劃人民檢察院管轄。同時，《辦案指南》也規定了案件線索備案管理制度，要求重大案件線索應當向上一級人民檢察院備案。但是，《辦案指南》是從檢察行政公益訴訟中提起訴訟的角度進行的制度安排。檢察院在辦理行政公益訴訟案件過程中，通過訴前程序和提起訴訟兩種方式實現對行政權的監督。[33]訴前程序與提起訴訟是一體兩面、相輔相成的，盡管提起訴訟是檢察院法律監督職能的延伸和重要組成部分，然而，鑒于環境行政公益訴訟中絕大部分案件是通過訴前程序的檢察建議發揮監督效力，因此，明確訴前程序中檢察監督的管轄權就顯得尤為重要。

目前，最高人民法院已經改革了行政案件管轄制度，規定通過提級管轄和指定管轄逐步實現易受地方因素影響的行政案件由中級以上人民法院管轄，有關環境資源審判基本形成了以流域、自然保護區等生態功能區為單位實行跨行政區劃集中管轄的模式，比如青海為保護長江源頭三江源國家公園設立三江源生態法庭；河南省高級人民法院根據全省地貌和水域現狀，對沿黃河流域向東區域發生的重大污染案件指定鄭州市中級人民法院集中管轄；貴州省高級人民法院根據省內主要河流的流域范圍將全省劃分為四個生態司法保護板塊，由4個中級人民法院、5個基層人民法院集中管轄包括環境公益訴訟等相關案件。[34]

檢察機關也應當打破現行的行政區域限制，由省級以上檢察機關根據自然環境單元(流域水文單元或生態功能區劃分)劃定特殊管轄范圍進行集中管轄，全面對自然環境單元內的環境行政履職行為進行檢察監督。另外還可以建立跨域環境檢察監督的聯動機制，在省級行政區域或者自然環境單元內建立生態環境檢察監督信息共享平臺，任一行政區域內的檢察監督案件都應當追蹤處理后果，避免生態環境危害行為的不法轉移。需要跨省聯動的環境違法案件，涉事檢察機關可以報請上級人民檢察院進行協調。對縣級以上人民政府的檢察監督，可以報請上一級人民檢察機關直接管轄。

(三)完善檢察監督權與行政權的協同互動機制

生態環境的整體性特征需要多部門的協同配合。檢察環境公益訴訟涉及公安、司法、生態環境、自然資源、水利、農業農村、住房與城建等多個職能部門。根據檢察機關既督促履職又配合履職的職能定位，為了實現維護公共環境利益的結果導向，健全完善檢察監督權與各行政權之間的溝通與協同互動機制非常必要。建立協同互動機制的目的，一是通過該機制實現生態環境與資源保護的信息共享，以利于形成環境保護的合力；二是生態環境和自然資源整體保護中，有關職能部門配合不力的，可以由檢察機關督促相關行政機關配合履職。建立檢察監督與行政權的協調互動機制，從傳統對抗式的監督模式轉變為共同解決環境污染與生態破壞的創新形式。[35]P193實踐中，檢察機關與相關環境監管部門已經建立了不同形式的大數據平臺實現信息共享，將各種環境污染及生態破壞案件及時錄入大數據平臺，從線索發現、證據核實到案件審查、庭審應對等全程實現信息共享。通過信息共享大數據平臺，檢察機關可全面了解環境行政履職情況，全程參與生態環境損害的預防、磋商和調解。接下來需要進一步完善各相關環境職能部門信息上報制度，明確上報期限和上報程序。同時，進一步明確檢察機關督促協同配合的程序及責任機制。

另外，要進一步完善檢察建議制度。根據最高人民檢察院修訂的《人民檢察院檢察建議工作規定》，檢察建議是人民檢察院依法履行法律監督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統一正確實施的重要方式。由此看來，檢察建議的范圍涉及面很寬，但檢察環境公益訴訟實踐中檢察建議僅僅作為環境行政公益訴訟的訴前程序來平衡環境保護中行政權與司法權的配置。從有利于維護環境公共利益的效果來看，尤其從環境保護的預防原則來看，檢察建議制度應當從以下方面進行完善：

1.明確界定環境保護檢察建議的類型及效力

鑒于實踐中檢察建議對促進環境行政履職的有效性及司法成本的節約，鑒于生態環境和資源保護預防為主的原則，環境保護的檢察建議可以分為兩種類型：一是在相關環境行政機關發現并處理環境違法行為之前發出的檢察建議。該檢察建議本質上是檢察機關對相關環境行政機關發出的工作建議，是為了維護公共環境利益而進行的環境保護事前檢察監督。為了維護環境公共利益，檢察機關在履職過程中只要發現了環境違法行為，無論行政機關是否處理，都可以向環境行政主管發出檢察建議。該種類型的檢察建議可以起到提醒相關行政部門及時履職的作用，是環境保護的事前監督，但該類型的檢察建議法律效力不同于因環境行政違法或者行政不作為而發出的檢察建議，不以提起環境行政公益訴訟為結果；二是環境行政公益訴訟訴前檢察建議。該種類型的檢察建議是現行行政公益訴訟的前置程序，有利于檢察機關對行政機關進行法律監督，同時又不使司法權干預行政權的正當運轉。該種類型的檢察建議規定了履職期限，如果一定期限內行政機關不能有效履行檢察建議內容，檢察機關就向法院提起環境行政公益訴訟。

2.加強對檢察建議的效果監督

實踐中的檢察監督偏重于對行政機關的執法監督，而且一般要求行政機關以書面答復為主要形式，并沒有跟蹤檢察監督在生態環境損害預防和修復方面的實際效果，導致環境公共利益的維護效果不佳。檢察機關應當從維護公共環境利益的結果出發，跟蹤檢察建議的實際履行效果。檢察環境公益訴訟案件卷宗除了記載相關環境行政部門對檢察建議的履職情況書面回復外，還應當包括生態環境和資源保護的實際維護效果。另外，由于不同類型的檢察建議所對應的法律效力不同，還需要進一步明確不同訴前程序終結及訴前程序轉入訴訟程序的具體情形。[36]

結語

檢察環境公益訴訟在實踐中順利實施需要尊重中國的政治體制和現實國情。本文針對檢察環境公益訴訟實踐現狀及問題，立足新時期環境法治發展態勢，提出中國檢察環境公益訴訟應當強調對地方政府環境行政責任的檢察監督；強化維護公共環境利益的結果導向；督促監督與履職協調相配合，并初步探討了檢察環境公益訴訟受理范圍、檢察監督管轄權拓展以及檢察監督權與行政權的協同配合機制。檢察環境公益訴訟作為我國環境保護和法治建設的重要創新舉措，對環境公益的內涵分層及實現方式、檢察環境公益訴訟的受理范圍、檢察監督管轄權拓展、檢察建議的類型及效力等方面還有許多值得探討的空間，這是一個長期而有意義的過程。

注釋：

① 根據馬斯洛需求理論，人類需求像階梯一樣從低到高按層次分為五種，分別是：生理需求(呼吸、水、食物、睡眠等)、安全需求(人身安全、健康保障等)、情感和歸屬的需求、尊重需求和自我實現需求。

② 2014年《中華人民共和國環境保護法》第五條：“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。”

③ 《中華人民共和國憲法》第九條第二款規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”

④ 《中華人民共和國憲法》第二十六條第一款規定：“國家保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害。”

⑤ 《中華人民共和國環境保護法》第六條第二款規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”

⑥ 2017年《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”

2017年《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為。”

⑦ 2016年10月26日，廣東省清遠市清新區人民檢察院因清新區浸潭鎮人民政府違法行使職權，依法向清新區人民法院提起行政公益訴訟；2016年12月6日，貴州省貴陽市白云區人民檢察院對該區艷山紅鎮人民政府怠于履行垃圾管理職責行為，向貴陽市清鎮市人民法院提起行政公益訴訟。

⑧ 2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第二十八條：“人民檢察院履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系,沒有也無法提起訴訟的,可以向人民法院提起行政公益訴訟。人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責。”

⑨ 2017年《中華人民共和國水污染防治法》第五條：“省、市、縣、鄉建立河長制，分級分段組織領導本行政區域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。”

⑩ 2019年8月23日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議舉行第二次全體會議，全國人大常委會委員長栗戰書作全國人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國水污染防治法》實施情況的報告，報告指出：“河長制從‘有名’到‘有實’還有較大差距。”