生態保護紅線法律制度建設時空主要矛盾解析

于魯平

(中央財經大學法學院，北京 100081)

一、時空主要矛盾的出現

生態保護紅線是我國近年來出現的一個新概念，其內在的價值追求是“人與自然的和諧——資源環境友好，……經濟、社會和生態環境的可持續發展”[1]P69，目標旨在“加快建立完善生態保護監管體系。緊密圍繞生態保護監管的新職能、新定位，重點加強規劃引領、法治保障、標準規范、機制提升，完善監管制度，建立健全監管體制機制，加快實現生態保護領域全過程監管的制度化、法治化、規范化。”[2]而在實際中，這一表現為生態文明視野下追求對自然資源保護優先性的最新制度設計，與發展、開發優先，片面追求經濟效益優先的相關理念和機制存在一定層面的制度沖突；同時，生態保護紅線作為一種國家戰略，其理念出于中央，而目前我國生態保護紅線法律制度具體建設主要以地方為主，其理念一致性與地方特異性之間也需要進一步理順。

實踐中生態保護紅線制度有兩組主要矛盾表現突出：一是在時間層面上，歷史問題與當前新要求之間的矛盾。二是在空間層面上，生態紅線要求的一致性與各保護區的多樣性之間的矛盾。筆者參與的生態保護紅線地方制度建設實踐中，對本地和全國生態保護紅線立法先行的省份進行的調研顯示，這二組矛盾基本涵蓋了我國生態保護紅線制度建設的基礎性問題，也是制度建設與實施的主要瓶頸。

(一)歷史性與當前性——縱向時間意義的矛盾

時間是一個線性概念，其主要表現在縱向的連貫性。從制度層面看，歷史上的制度存在被當前制度的延續、變更、廢止的可能。生態保護紅線制度從時間上看是一項新的制度，其發展和完善的過程也必然與歷史上的相關制度產生銜接和矛盾，該矛盾的必然性主要表現在以下幾個方面：

一是生態保護紅線的規范類型以及其發展進程所體現的體制改革的要求。我國歷史上重視生態保護并將其列為基本國策由來已久，《管子》即言：“田策相圓，此國策之持也。”意思是征稅等國家政策應與土地資源相符，這是國家必須堅守不變的政策。[3]P23由此首開國策機制之先河。我國改革開放以來陸續制訂的基本國策(主要者如環境保護、計劃生育、保護與合理利用土地等自然資源)大都與國家生態環境安全直接相關，并與艱巨的改革目標與任務密切相關。而中國特色的國策機制涉及政策、技術與法律規范的時空整合，以保證其規范類型體系滿足改革的既定方向并有序發展。生態紅線制度也同樣面臨這樣的問題。

二是這一新事物與歷史上存在過的相關事務是什么關系，如何給這一新事物定性定位。問題的關鍵在于界定生態控制線與生態保護紅線之關系。事實上，明確生態控制線與生態保護紅線的聯系與區別本身即為完善生態保護紅線立法的基本前提。自2005年在深圳劃定我國第一條基本生態控制線后，無錫、嘉興、威海、廈門、肇慶等城市陸續啟動了相關工作。歷史上的生態控制線與生態保護紅線之間既有聯系，也有區別，必須合理論證、嚴格把握，同時，也要允許地方立法積極探索，并結合本地實際做出合理規定。

三是生態保護紅線制度在管理體制上如何與現行管理體制對接。生態保護紅線制度是我國環境保護改革的重要內容，而保護區內活動的管理與監管部門協調問題是改革的焦點。我國以往環境保護主要任務是污染防治，涉及生態保護的職能分屬于其他行政部門，特別是國土、規劃、農業、城建、森林、海洋等資源經濟管理部門，例如與生態保護紅線較為接近的制度是自然保護區制度，而后者分別為包括上述部門在內的十多個部門和系統管理，體制非常復雜。近年來國務院管理體制改革方案中重要內容是生態環境保護職能調整，而生態紅線是這一改革出臺后的最新舉措，有關的新舊體制對接成為引人注目的焦點。

四是生態保護紅線制度與現有的相關各項制度①是什么關系、如何對接，生態保護紅線制度中的補償制度與現行生態補償制度等有關制度如何協調，生態保護紅線區域中的人類活動退出制度與現行相關制度的關系如何把握，等等。

(二)一致性與多樣性——橫向空間意義的矛盾

從橫向的空間角度看，中國地大物博、幅員遼闊，地方差異性較大。而生態保護紅線制度作為國家總體制度安排，需要一張藍圖繪到底。從實踐上看生態保護紅線制度在橫向空間上需要關于以下幾方面的關系：

一是生態保護紅線與生態控制線的關系，即狹義生態紅線與廣義資源環境生態紅線的關系。“紅線”概念并非生態保護紅線獨有，2015年出臺的《關于加快推進生態文明建設的意見》(以下簡稱“2015年《意見》”)設定的資源環境生態紅線包括“資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線，將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內”。而2016年下發的《關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見》(以下簡稱“2016年《意見》”)則明確了三條線各自的內涵和管控內容，劃定生態保護紅線須與生態空間管控相結合。②此后2017年《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》(以下簡稱“2017年《意見》”)則明確生態保護紅線區指生態保護紅線所包圍的區域，具體指以下兩類區域的空間疊加：一是生態功能重要區域，具體指具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙等功能的區域；二是生態環境敏感脆弱區域，包括水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等區域。立法實踐中對這二者關系有不同理解，直接關系到法律概念和法律制度的一致性問題。

二是立法的統一性與地方立法特色的關系。生態保護紅線的立法工作相對于其它環境資源類的法律，其特點更多體現出地方特色。其立法發展的基本脈絡是地方立法規制先行，經過實踐整合后最終形成一套具有廣泛性、代表性、綜合性的生態保護紅線基本制度，構建統一的保護制度架構。與此同時，如何有效的開展生態保護紅線的立法統籌工作，如何基于各地區特點，有針對性的進行生態保護紅線的制度設計，既體現中央統一思想又要兼顧地方特點，做好基本制度內容之間的法律銜接，是目前生態保護紅線立法所面臨的最重要問題。鑒于我國是單一制政體，以往的環境保護立法以國家和部門的縱向立法為主，地方環境保護立法則主要是對國家和部門縱向立法的實施性規范。又由于各地方在生態系統方面差異很大，客觀上對生態保護紅線的要求有很大差別。在這種情況下，如何把握好法律概念和法律制度在統一原則下更好地結合地方實際而體現多樣性特色，這是我國法制建設從未遇到的新問題。

三是紅線嚴格性與管理精細化的關系。生態保護紅線是依法在特定區域劃定的嚴格管控邊界，其劃定范圍即為生態保護紅線區。③生態保護紅線制度要求對生態保護紅線區依法“實行嚴格保護”。生態保護紅線是國家和區域生態安全的底線，目前已被法律納入。仔細研究過去中央文件中對生態保護紅線的定義，可以看到對該定義內涵和外延的理解是一個逐步發展的過程。生態保護紅線制度紅線的劃定將對區域內人類活動實行嚴格的限制甚至退出，既涉及國家生態安全，又涉及公民基本權利。如何處理好二者關系，事關此項制度的得失成敗。

二、對于生態保護紅線歷史性與當前性矛盾的具體分析

(一)基于規范變革演進的分析

考察這一矛盾要從生態保護紅線的規范沿革及發展概況著手。生態保護紅線從概念提出到立法確認，經歷了一個逐步發展的過程。其政策規范、技術規范和法律規范分別經歷了以下幾個階段：

一是國家政策層面的發展過程。2011年底，國務院連續發布《關于加強環境保護重點工作的意見》和《關于印發國家環境保護“十二五”規劃的通知》， 部署在特定三類區域④劃定生態紅線的任務，將生態紅線納入政策面。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將劃定生態保護紅線提升為國家戰略。其后，在2015年《意見》、《生態文明體制改革總體方案》以及 “十三五”規劃中，均強調生態紅線實行嚴格管制，嚴守紅線。2016年《意見》對生態紅線管控提出了意見，2017年《意見》進一步對各地區乃至全國劃定生態保護紅線、建立相關制度、保障生態安全提出了分時期、分批次推行的要求。

二是技術標準層面的發展過程。自2011年起，中央逐漸對生態保護紅線的探索，使該概念內涵和外延逐步清晰，紅線劃定和調整、管控手段和制度方法等也逐漸明確。環保部先后于2014年、2015年印發《國家生態保護紅線——生態功能基線劃定技術指南(試行)》、《生態保護紅線劃定技術指南》，指導全國生態保護紅線劃定工作。自2017年《意見》發布以來，省一級行政單位按照環保部技術指南對地方生態紅線區域進行了劃定，截至2018年底，已有15省市完成了生態保護紅線的劃定工作。山西、內蒙古、遼寧等16省區和建設兵團的劃定工作也在穩步推進之中。生態保護紅線制度的拘束力和執行力的關鍵在于建立健全法律制度保障體系。[4]P30-33事實上，只有各地根據具體紅線劃定進行立法，才能真正為保障生態保護紅線起到應有的作用。

三是在法制層面的發展過程。2014年在修訂《環境保護法》的過程中，在對此前生態保護紅線規范性文件的創制及實踐經驗加以總結的基礎上，立法者將“國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護”寫入其中。此舉標志著“生態保護紅線”的概念和制度獲得了立法的確認。2015年起實施的新修訂的《國家安全法》也將國家完善生態環境保護體系、劃定生態保護紅線寫入其中。在此基礎上，在北京等省市，地方生態保護紅線管理條例起草工作起步。

我國生態保護紅線制度的發展應以國家政策規范為先導，技術規范為基礎，法律規范為保證。政策規范立足于制度定位——將劃定生態保護紅線提升為國家戰略即國策高度；政策指導——對生態紅線管控提出了包括總體要求、基本原則、管控內涵、指標設置和管控制度等方面的指導意見；實施部署——對各地區乃至全國劃定生態保護紅線、建立相關制度、保障生態安全提出了分時期、分批次推行的要求等。技術規范則旨在以技術指南為基礎，作為生態保護紅線的科學性保障。而法律規范則側重：利益定位——國家安全；規范等級——嚴格保護；實施保障——法律責任。另外，從生態保護紅線規范類型從國策機制向法律規范轉型的過程來看，明顯比以往此類轉型迅速得多。例如，計劃生育從政策到立法的轉型長達二十多年，破壞環境資源保護罪的確立、節能減排從政策到立法、環境違法行為強制行政措施法制化、氣候變化從政策到立法等，均經歷了較長期的轉型過程，而生態保護紅線制度的法制化進程幾乎是與政策和技術規范的發展完善同步，表明國家對這一新事物法制化的重視。同時也要看到，生態保護紅線畢竟是我國環境保護事業的改革與探索，涉及國家安全、可持續發展、公民基本權利和自由等國計民生重大問題，立法面對較高的風險，特別是地方立法的能力水平參差不齊，因此，生態保護紅線立法特別要重視以保證質量為前提，避免片面追求立法速度，協調政策規范、技術規范和法律規范的分工與整合。

(二)基于生態控制線與生態保護紅線之關系的分析

歷史性與當前性矛盾突出表現在對生態控制線與生態保護紅線的關系如何理解和把握上。生態控制線自2005年在深圳首次提出以來，許多地方以此為參照啟動了相關工作。生態控制線與生態保護紅線之間的關系大致如下：

其一，二者在區域劃定上具有很高的重合性，如要求將飲用水水源地、風景名勝區、自然保護區、森林公園等劃入線內，但應當看到，二者劃定的依據和動機存在差別。生態控制線最初是由部分城市展開劃定工作，劃定的編制負責單位一般為市級城鄉規劃主管部門，目的在于對城市生態系統進行控制，所以將諸如高速公路、快速路等周邊防護綠地亦劃入生態控制線，這與生態保護紅線依據生態環境部劃定指南統一編制具有較大差異。此外，目前也僅有部分城市根據需求進行了生態控制線的劃定，這與生態紅線“全國一張圖”的目標并不一致。

其二，兩者在管理方式上具有一定相似性，但也有區別。城市生態保護紅線以“保護”為出發點，而城市生態控制線則是為了“建設”而控制，即為了城市建設邊界控制而劃定不同的生態控制區域。[5]P69-73生態保護紅線是由國家明確提出的要進行劃定和保護的區域，將來應當會建立相應的考核和責任追究機制；而生態控制線是地方為防止城市無序蔓延劃定的生態用地保護界限，是地方根據保護需要提出并建立的地方管理機制，以后的法律發展維度有限。

第三，生態紅線與生態控制線管控要求有差異，前者的管控要求更為剛性，具體體現在生態保護紅線一旦劃定，即嚴禁任意改變用途，嚴禁任意進行調整；[6]P43-46而生態控制線的準入條件與內容等在各地并未統一，多采用分級分類管理的方式。

(三)基于保護區管理與監管體制改革的分析

生態保護紅線內開發限制問題不僅僅是生態問題、環境破壞問題，其核心內容還與生態保護紅線區內自然資源的利用緊密相關。因此，對于生態保護紅線區內的管理，應當建立以自然資源管理部門為主要管理部門、生態環境行政主管部門作為主要監管部門的管理體系，分清管理與監督職責。

在機構改革，成立自然資源部及改革生態環境部后，如何保證各部門各司其職，同時建立部門之間的協調機制、上下級行政部門的聯動機制，對生態保護紅線內的活動采取相應的管控措施(如項目審批、環評、土地、其他許可申請等)是一個重要問題。例如，生態紅線要和城市增長邊界、工業園區規劃相協調。后兩者如果變動，可能威脅到生態紅線是否守得住。很多自然保護區就是在工業園區、住宅區、交通設施的建設中被破壞了。

另一方面，生態保護紅線區劃定的范圍內，業已存在眾多不同級別和依據的保護區域，如自然保護區、風景名勝區等。因此，在設立生態保護紅線后，如何協調原有的眾多保護區繼續開展相關管理工作？如何協調保護區域交叉地帶的監管重疊問題？回答了這些問題，生態保護紅線立法才能落到實處。

最后，地方立法要給區際合作留出適當的空間。可以規定被劃定到紅線范圍內的其他行政區域的部分監管權力也由紅線所在主要地區來協調統一，這樣可以更好地進行區域統籌。

(四)基于管控措施時效性的分析

此處涉及問題主要包括：對于新建項目的管理如何與其他現存法律進行銜接？對于已建成項目，如要求企業進行改造甚至拆除的法律依據是什么？是否需要采取相應的補償措施？此類問題的解決較為棘手，需要充分聽取基層政府和公眾的意見，通過一系列過渡期措施予以解決。從立法上來說，規定應當從實際出發，有效解決問題。

從實證調研來看，“一刀切”地清退紅線區內所有產業并不現實，也未必能夠最有效地實現紅線保護的目的。首先，紅線區內存在部分第一產業和第三產業，如果將其全部清退，對經濟會造成一定影響，這與之前鼓勵脫貧的政策有一定矛盾。例如，水源保護一級區內需要清退的村莊皆為低收入村莊，如果遏制其一切民俗民宿項目，這里的居民將失去當前主要的生活來源；如果對于保護區內的一切經營設施均予以清退拆除，也將嚴重影響當地居民的基本生活；而舉村遷移的補償費用過高，政府目前較難承擔。

立法應當明確紅線區內活動管控不同類型保護區域適用的標準，對于已經存在單行法嚴格控制人類活動的地區，如自然保護區、森林公園、濕地公園等各類保護地，需要與現存法律中關于活動限制的規定進行銜接；同時，對于新劃入生態保護紅線的地區，其管控手段應當基于禁止區的思路，并與上述區域管控手段相銜接。對于不同類型的生態功能區域，應當基于區域的生態功能類型，予以相應的保護，體現分類管理的思路。例如，對于水源保護地，水域功能是保護的核心生態價值。另外，除禁止性規定外，應當設置允許類和鼓勵類活動，在強調多元共治的前提下，立法應當鼓勵社會團體、市場充分發揮其主動性，積極參與到生態保護紅線的保護工作之中。

應當對紅線內具體人類活動進行定期監測評估。包括居民數量、從事生產活動類型、禁止性開發建設活動清單項目的活動情況、已有的城鎮建設、工農業生產、礦產資源開發、規模化畜禽養殖場搬遷以及人口轉移情況，杜絕破壞生態保護紅線區域違法用地行為，引導區域內已有不符合生態保護性質的建設項目及人口逐步有序轉移，推動實現污染物“零排放”，并對生態功能受損區域實施生態恢復，以提高其生態服務功能。

三、對于生態保護紅線一致性與多樣性矛盾的具體分析

(一)生態保護紅線的準入要求分析

生態保護紅線的一致性與相關保護對象及其規范的多樣性矛盾，首先表現在生態保護紅線的管理原則方面。紅線內禁止城鎮化和工業活動，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動。現有法律關于特定區域內禁止行為的規定梳理如下表所示：

類別分級禁止行為自然保護區不論國家級還是地方級1、在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動;2、在自然保護區的核心區和緩沖區內建設任何生產設施;3、任何人進入自然保護區的核心區(科學研究需要除外,須經批準);4、在自然保護區的緩沖區開展旅游和生產經營活動(教學科研需要除外,須經批準)。風景名勝區根據《風景名勝區條例》區分國家級和省級1、開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動;2、修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設施;3、在景物或者設施上刻劃、涂污;4、亂扔垃圾;5、違反風景名勝區規劃,在風景名勝區內設立各類開發區和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物。地方飲用水源地區按距離飲用水的直線距離劃分按地表/地下劃分一級保護區1、新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目;2、從事旅游、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動。二級保護區1、新建、改建、擴建排放污染物的建設項目;2、從事旅游等活動的,應當按照規定采取措施,防止污染飲用水水體。地表飲用水水源保護區禁止裝載有毒污染物的車輛駛入、從事網箱養殖、從事水上旅游、游泳或者其他可能污染水源的活動。地下飲用水水源保護區禁止堆放和貯存易溶、含有毒污染物的廢棄物;堆放垃圾、糞便及其他可能污染地下飲用水水源的固體廢棄物;新建貯存液體化學原料、油類或者其他含有毒污染物物質的地下工程設施。森林公園核心景區—1、在珍貴景物、重要景點和核心景區,除必要的保護和附屬設施外,不得建設賓館、招待所、療養院和其他工程設施;2、禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為;3、采伐林木必須遵守有關林業法規、經營方案和技術規程的規定。

比較可見，各保護對象類別規范嚴格程度與方法有所區別呈多樣性。例如，與自然保護區相比，風景名勝區允許合理利用風景名勝資源。飲用水水源地的活動管控，不難看出，在二級保護區和準保護區內，生產經營活動并非完全禁止，其活動管控強度一般低于自然保護區和特級/一級風景名勝區。對于重要濕地、國家級重點生態公益林、生物多樣性重點區，目前尚無專門立法對區域內活動進行管控，但國務院亦頒布過相關文件要求對區域內生態進行保護。由于生態保護紅線的劃定并不意味著劃入紅線范圍內的各類自然保護區域失去效力，[7]P50-56并不影響原有各種自然保護地制度，而是對于原有保護區的加強保護和統一管理。[8]P588-594對于已經存在行政法規管控的相關區域，實際上可以根據相應法規進行活動管控，這也符合分類管控的指導思想、⑤符合我國當前生態保護紅線立法的實際情況。[9]P184就重要濕地、國家級重點生態公益林、生物多樣性重點區以及其他未列入保護地的紅線區域而言，則應當在相關領域頒布法律或行政法規前，比照其他保護地規定，直接在條例中以負面清單的方式明確禁止性活動的范圍。

(二)生態保護紅線與生態保護補償制度的銜接分析

生態補償保護制度是推動生態保護紅線制度長期發展的重要保證。但是否應當在立法中把生態補償制度列入是一個重要問題。如果需要將生態補償制度納入，如何在法律中進行銜接？

實證研究顯示——很多環境問題的根源都不在本地區而在周邊地區。例如，北京市密云水庫水質受到影響，往往是由于上游河北地區水質不達標造成的。因此，必須在法律中明確生態補償制度，把補償和規制手段結合起來，在區域聯動的機制下取得較好的保護效果。

首先，立法應依據《生態保護紅線劃定技術指南》等國家文件和地方相關空間規劃，結合已經劃定的區域生態保護紅線范圍，確定生態保護紅線生態補償的重點范圍。其次，生態補償應當規范補償標準核算方法，建立轄區內橫向轉移支付制度，并通過對生態補償范圍及補償對象的界定，推動生態保護紅線生態補償工作的落實。再次，應規定生態補償的方式。對生態保護紅線區域及相關利益方進行實際調研，根據生態保護區域生態保護要求和實際狀況以及各相關利益方的訴求，選擇具有科學性和可操作性的生態補償方式開展生態保護紅線生態補償工作。最后，立法應當將所有生態保護紅線區納入生態保護補償范圍，提高生態保護補償標準，實施獎補結合的生態保護紅線生態補償制度。逐步提高生態保護紅線在市級財政向區轉移支付中的權重。穩步推行并逐漸完善流域跨區域補償工作。鼓勵構建多元化生態補償模式。

如何構建統一的補償標準方法是我國生態紅線補償研究所面臨的一大難點。由于各生態紅線區情況不一，很難通過一個標準進行量化。除此之外，生態保護紅線生態補償的實施路徑也為立法重點。為此，一方面要實施差異化生態紅線區生態補償，加強對其管理；另一方面又要適度增強生態紅線區的自我發展，提高自身的生態補償能力。差異化生態紅線區生態補償在此處主要指分類補償。從未來發展趨勢來看，我國生態紅線區的生態補償應盡量與行政區劃相分離。可以接近IUCN(世界自然保護聯盟)保護地管理類別，即按保護生態環境的嚴格程度來分類，把補償額度分為Ia、Ib、II、III、IV、V和VI，真正體現保護區生態補償的公平性。

(三)生態保護紅線制度內部銜接分析

生態保護紅線立法不能繞開原有法律，需要處理好與下述幾類法律的關系：一是處理好與保護地相關法律的關系，如自然保護區管理條例、風景名勝區管理條例、國家級森林公園管理辦法等，對于此類行政法規或規章中已經規定了的活動管控，不能在地方立法中予以違背，在法律實施中，基于生態保護紅線的底線效應，[10]P57-63,127優先適用自然保護地特別法的規定；二是處理好與資源利用類法律的關系，如礦產資源開發、草原、林業相關法律；三是處理好與環境保護類法律的關系，如防沙治沙、水資源和飲水水源、環境監測、污染治理等相關法律的關系；四是處理好與土地規劃相關法律之間的關系，如土地管理、城鄉規劃及基礎設施建設規劃等；五是處理好與其他涉林涉水等相關管理法規之間的關系，如水利工程建設、漁業等；六是處理好與政府評估、績效考核、問責等相關制度的銜接。

在處理與其他法律法規的銜接問題中，生態保護紅線地方立法應當保證不與效力等級較高的法律法規發生沖突，對法律存在空白之處謹慎增加管控要求，并將生態保護紅線的管理要求與相關法律法規中的要求進行對比及銜接。

(四)生態保護紅線與國家自然保護地制度的銜接分析

根據中央全面深化改革委員會第六次會議所通過的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》的內容，國家自然保護地是在遵循山水林田湖草是一個生命共同體的理念指導下，通過創新的管理體制機制所建立的以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的管理體系。該體制的目的是把具有國家代表性的重要自然生態系統納入國家公園體系，從而實行最嚴格保護。而生態保護紅線作為生態保護的底線，其核心要義也是強調最嚴格性。生態保護紅線的劃定標準實際上是設立國家自然保護地的核心標準之一。

從設立動因的角度分析，生態保護紅線和國家自然保護地制度的設立初衷是一致的，都是經濟社會發展到一定時期所做出的一種政治選擇。該種選擇主要考慮了以下兩個方面的因素：一是經濟發展中的利益沖突與博弈。出于解決新矛盾的目的，我們有時候需要承認新的權利并對舊的權利加以限制。在現階段我國的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人們對美好生活的追求與自然環境日益惡化之間的矛盾就是新時期矛盾的重要體現，因此解決新矛盾的抓手就是在尊重自然、愛護自然的理念指導下建立新的權責平衡。即人們要在遵守一定底線的情況下讓位于自然；二是對解決矛盾的能力已經具備了一定的理論基礎和實踐基礎。國家自然保護地在我國實際上也具有70多年的發展歷史。從區域和性質看，我們可以把國家公園、保護區、風景名勝區、自然遺產、文化遺產、地質公園、海洋特別保護區納入未來國家自然保護地的概念之中。對以上區域的性質特點、劃分標準、發展要求、管理方式都開展了有效的實踐工作，積累了豐富的理論基礎，從而也具備了進一步改革的可能。

從發展的角度分析，生態保護紅線制度的發展之初是對生態保護底線的恪守，而發展的目標是將恪守的生態標準區域化、空間化。由此生態保護紅線與國家自然保護地體現為一種線和面的關系。對生態保護紅線制度的完善實際上是國家自然保護地制度設立的必經之路。離開了生態保護紅線的劃定標準，實際上也就失去了國家自然保護地最嚴格的保護標準。與此同時，生態保護紅線制度的橫向空間矛盾也是國家自然保護地制度設立時所必須要考慮和解決的主要矛盾之一。生態保護紅線制度和國家自然保護地制度共生于生態文明理念之下，又共同面臨地方差異化的存在，其解決之道具有相似性。而生態保護紅線制度的設立對國家自然保護地制度區域橫向矛盾的解決可以起到有效的先導作用。

四、破解生態保護紅線制度時空矛盾的主要因應之道

為因應和破解前述兩組矛盾，實現生態保護紅線保護的目標，在立法制度設計上，要符合管控要求，結合生態現狀，在分析各種立法形式及效力的基礎之上，通過立法明確生態保護紅線的管理，為生態保護紅線的調整主體及程序、生態保護紅線保護的監督管理職責、監測與管控平臺、建設項目的準入制度、生態補償、評估和考核等關鍵問題，提供法律依據。這一系列制度按時間和邏輯次序，主要有以下幾項：

(一)確立總體目標和基本原則

生態保護紅線的設立適應了生態文明建設倡導的綠色發展這一中國社會經濟發展主旋律，“只有推進綠色發展才能根本解決日益嚴峻的甚至危及民眾生命健康的污染問題。……才能保證中國社會經濟的可持續發展，才能為維護中國國家安全奠定物質基礎”[11]P66，因此，生態保護紅線的立法應當將生態安全、生態服務功能的維護和生態質量的改善作為主要目的。設立和劃定生態保護紅線的目的，是在環境制約社會發展的當下，綜合考慮自然因素與人類活動對生態系統的疊加影響，劃出一條警戒線，這條線是區域的生態底線，也是生命安全保障線。這條生態警戒線是歷史發展的時代客觀要求，也是全國一致性的根本體現。生態保護紅線的立法原則包括調整原則以及管理原則。調整原則主要體現在，人民政府作為生態保護紅線調整的責任主體，在劃定紅線時，應當嚴格按照應劃盡劃、應保盡保的要求，盡最大限度地恪守生態紅線的禁區底線；調整的效果應當保證生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。另一方面，生態保護紅線的管理原則應當要求按照禁止開發區域的要求管理生態保護紅線，遵循生態優先、嚴格管控、獎罰并重的原則。管理的結果是紅線區域內的生態保持穩定，物種持續多樣，持續提高環境質量。

(二)通過運用溝通行動理論疏解時空矛盾

生態保護紅線的劃定會產生個人利益與公共利益的沖突，例如對原住民賴以生存的生產方式的阻斷，又如生態移民的形成。而公眾參與是解決個人利益與公共利益沖突的最佳途徑。長久以來，IUCN在涵蓋原住民傳統土地、水域和其他資源等的自然保護地的建設和管理上遵循以下原則，值得國內立法借鑒：(1)保護地的建立以尊重傳統所有者、自然資源使用者和保護者為前提；(2)保護地的管理應尊重原住民已有的生活習慣和傳統習俗；(3)支持原住民對區域內法定權利的訴求。

生態紅線帶有明顯的自然科技和行政權單向性特征，涉及紅線區域內群眾的重大利益，這是該制度設計和實施中需要特別關注的問題。解決這一矛盾，哈貝馬斯的溝通行動理論具有積極的價值。所謂溝通行動，強調兩個及兩個以上主體之間的互動。[12]P200-201一定意義上，不可否認，生態紅線具有“科技理性”的特點，而哈貝馬斯主張要防止“科技理性”對人類的控制，主張以“溝通理性”代替現實狹義的“理性”概念。生態紅線既涉及自然現象也涉及社會現象，后者是由相關的社會價值和文化意義構成的，與自然現象應當有所區別，社會現象也不宜簡單地用自然科學的方法驗證，而是應遵守支配著人與人溝通的社會規范，并在此基礎上追求共識。近年來，在我國溝通行動理論在法制層面，集中體現在公眾參與制度上。因此，在生態紅線立法上，應當全面和充分地規定公眾參與的范圍，將其涵蓋生態空間；在微觀上，具體的生態功能區劃、區域生態格局的形態指標體系和生態控制線的具體范圍走向等內容均需要征求公眾意見。這也是我國民主與法制建設在立法上所必須遵循的科學化與民主化要求。

溝通行動理論在生態保護紅線立法過程中要特別重視信息公開和公眾參與。信息公開是公眾參與的基礎，是保障公眾知情權的前提，要使生態保護紅線劃得牢和守得住，必須依靠公眾的力量。生態保護紅線的信息公開，內容包括劃定與調整生態保護紅線區方案、生態保護紅線地圖、禁止或限制活動清單等。

溝通行動理論既包括對溝通的正向行動，也包括對溝通行動非正向性的訴求救濟。溝通的正向性主要表現在政府部門在對生態保護紅線的劃定過程中，采取充分的環境信息公開，對紅線影響范圍內的相關主體，該主體既包括施加影響主體，也包括受影響主體，均要采取充分的信息披露制度。披露的內容要客觀、全面，程序要透明、公證。與此同時，正向的反面就是非法的問題，如果出現違背溝通行動的反面情況，則需要賦予受影響主體一定的救濟權利，從而對非正向行為進行反制。實踐中，要鼓勵民間環保志愿者和環保組織參與到生態保護紅線的保護工作之中，賦予其一定的訴權。

(三)推進實質性的生態保護紅線立法工作

當前我國在國家層面以立法和政策創制的形式為“生態保護紅線”制度奠定了堅實的法律基礎，并明確了法定定義、適用范圍、紅線劃定方法、管控原則、總體要求以及實施工作推進方案。

在此背景下，筆者認為宜將《環境保護法》第29條⑥作為針對生態保護紅線制度的立法授權條款，在其授權范圍內，由具有依法享有立法權的地方人大、政府以地方立法的形式，結合本區域特點，就生態保護紅線制度的細化內容、具體措施進行法律續造，以此實現生態保護紅線制度體系的完善。以維護生態安全、改善環境質量為核心，以保障城市生態功能為主線，按照山水林田湖草系統保護的要求，堅持事前、事中、事后全過程管理，堅持功能劃定、功能保護和功能管理，將重要生態功能的保護、恢復和提升作為關鍵目標，貫穿于生態保護紅線準入、監測、監管、評價、考核、生態修復和生態補償等各環節和全過程。目前，地方通過地方立法和實施劃定工作等方式，在國家層級規定的基礎上實施進一步的制度“續造”。從地方立法的總體狀況來看，目前生態保護紅線的地方立法工作仍未完全展開。極少省市進行了地方立法，更多的地方則以政府規章或規范性文件的形式對紅線工作進行了確認。

筆者認為推進實質性生態保護紅線立法是解決時空矛盾的最根本方式，也是將生態保護紅線從戰略層面上升為制度層面的重要推手。生態保護紅線立法工作實質性全面推進已經具有基礎和依據。

首先，城鄉規劃是生態保護紅線立法路徑的切入點，為落實城鄉規劃所必需。生態保護紅線納入地方城鄉總體規劃，是總體規劃的重要組成部分。作為城鄉發展增長的剛性邊界，生態保護紅線涵蓋維護全域生態安全底線、支撐經濟社會可持續發展的具有重要生態價值的山區、森林、河流湖泊等生態資源和自然保護區等法定保護空間。該區域的有效管理是實現城鄉總體規劃的關鍵一步。只有嚴控該區域的開發，維持生態空間，才能夠保障生態環境質量，由擴張性規劃逐步向限定城市邊界、優化城市結構的方向發展。同時，地方生態保護紅線的管理將作為實現區域協調發展，生態環境質量共同提高的重要部分。生態紅線劃定要求遵循同一套標準，在區域上相接壤，形成全國一張圖。然而，只有通過制度規定，才能夠保證在管理機制上相銜接，形成有效的區域生態聯防聯控。

其次，協同管理是路徑暢通的保證。生態保護紅線的劃定，有助于協調紅線區內多個管理部門，統一執法部門。生態保護紅線涉及自然保護區、風景名勝區、飲用水源地、森林公園、國家級重點生態公益林、重要濕地、生物多樣性重點區等多種類型，各類型的監管職能分散在環保、國土、園林綠化、林業、水務、農業等多個不同部門。一方面，現有各類保護區在空間上存在交叉重疊，造成了管理上的交叉、職責邊界不清。另一方面，各部門管理方式、依據、力度存在差別。有必要通過立法，進一步明確職責分工、統一管理要求，建立銜接順暢高效的管理體制。另一方面，紅線內各類保護區的管理職能與監管職能之間界限不清，如很多自然保護區和風景名勝區等都設立了單獨的管理機構，但和監管機構之間在保護區內的分工并不明確。生態保護紅線制度的建立，將原先零散的各類保護地制度納入統一的制度框架之中，有助于明確各類保護地性質及制度分工，使不同監管部門權責明確、界限清晰。

最后，生態保護紅線立法是銜接紅線區內現有法律法規、統一執法標準的基礎性保障。在《環境保護法》第二十九條的概括性規定之下并無國家層面的專門立法。相反，紅線區內存在大量針對某種特定保護區域的單行立法，例如，針對自然保護區和風景名勝區已經存在國家層面和省市層面立法；針對森林公園、國家級重要生態公益林亦存在以《森林法》為核心的規制法律；針對濕地和生物多樣性區域，存在部分規范性文件設置了管理要求；針對水源保護地，亦存在以《水法》和《水污染防治法》為核心的一系列標準規范。而對于紅線區內另一些未劃入任何一類上述保護地的區域，則存在一定的生態保護真空地帶。由此造成的紅線區內法律法規交叉重疊但又存在空白的局面，與生態保護紅線區內統一管理尺度的要求產生了沖突。以上中央立法中生態保護紅線制度體系的建構遠未完備的情形，為地方立法提供了制度框架和立法空間。[13]P91-101只有通過相當級別的地方立法，方能銜接現有法律中關于生態保護的要求，彌補空白地帶缺乏執法依據的現狀，統一監管尺度，通過法律保障紅線區生態環境保護。

再次，中央與地方立法的高效配合。以《環境保護法》第29條為代表的生態保護紅線立法為生態保護紅線制度奠定了堅實的法律基礎。在此基礎上，我國在國家層面通過頒發相應規范性文件的形式，充實生態保護紅線制度的內容。生態保護紅線制度的法定定義、適用范圍、紅線劃定方法、管控原則、總體要求以及實施工作推進安排等內容得以基本明確。但需要指出的是，當前中央層面關于生態保護紅線制度的規定還主要集中于抽象內容層面，而其作為行為規范所必須的具體內容、尤其是關于“嚴格保護”的具體制度表達等內容，仍有進一步充實的必要。生態保護紅線是落實生態文明建設所需的重要國家戰略，該制度的確立與落實既需要國家層面的總體規范部署，也需要地方性規范的具體實施安排。以當前法律規定為背景及授權基礎，在其基礎上，地方性立法所應著力解決的，是實行嚴格保護在具體制度上應如何表達的問題。因此，地方層面的規范續造工作，應著眼于在法律授權范圍內生態保護紅線區管理體制的確立、生態保護紅線區內活動管控標準的設立以及包括監測體系、考評機制、法律責任等內容在內的制度保障規范體系的確定。通過這些方面內容的確立，生態保護紅線制度才能真正成為具有可操作性的法律制度。

就生態保護紅線法律制度的完善而言，可行的路徑有兩條：其一是通過頒布普遍適用于全國的相關規范性法律文件的形式對該制度的具體內容加以規定；其二是將相關法律規定視為授權基礎，由具有立法權的各地方根據本地實際情況，以地方立法的形式充實生態保護紅線法律制度的具體內容。通過實證分析可以發現，第二條路徑更能適應當前的形勢。首先，生態保護紅線區的類型多樣、功能各異，其保護目的、應采措施、建立及管理過程中所面臨的問題會因所在地的不同而存在較大差異，在此情況下，授權地方根據本地特點制定地方立法相對于制定統一的全國性立法而言更具針對性，更可能實現對紅線區的有效保護；其次，相較于地方立法的創制而言，制定全國性的統一立法的立法成本較大、立法程序較為嚴格、立法周期較長，其所面臨的困難顯然較地方立法為大；最后，通過地方立法摸索的基礎上，總結歸納相關經驗，其后制定全國性的統一立法，是相對更為穩妥、可行的方案。基于這些方面的考慮，中央將第二條路徑確定為生態保護紅線制度的完善途徑。

因此，在當前形勢下，對生態保護紅線立法的完善，應集中到對地方立法的完善上來，需要充分發揮地方思維，體現地方意思自治。在總的戰略政策層面一致的情況下，在現有法律制度機制保證的情況下，走一條地方實踐先行，因地制宜之路是有效解決生態紅線時空矛盾的重要途徑。然而，從當前的地方立法及其他相關工作的開展情況來看，尚未確立起實現制度目的所需的行為規范體系。具體而言，當前的相關地方立法及其他規范性文件在國家層面規范設計的基礎上進一步“續造”的內容仍舊有限，或是對中央層級工作方針的簡單重復，或是對既有的相關工作的梳理，鮮有觸及前述規范續造核心工作的內容。這些問題，有必要在進一步完善生態保護紅線法律制度規范體系的過程中加以解決。

(四)健全其它重要配套制度

生態保護紅線立法是解決時空矛盾的主要手段，但離開相關配套制度，該手段將會相形見絀。從具體的地方實踐看，以下幾個層面的制度完善與否，是關系到生態保護紅線制度能否切實可行的關鍵。

1、生態保護紅線監測制度

監測機制是生態保護紅線的晴雨表和溫度計，離開監測機制就如同失去了對生態保護紅線判斷的標尺。監測機制的健全完善體現在以下幾個方面：

第一，監測應當落實負責部門，明確各方生態保護紅線監測及定期評估事權，有關主管部門要加強與相關部門的溝通協調，做好銜接，強化監測質量監管，明確主管部門和地方責任。

第二，應當確保數據共享。開展監測及定期評估大數據分析，推進全市生態保護紅線監測及評估數據聯網共享，實現生態保護紅線監測與監管有效聯動。

第三，須確認監測的內容范圍，如生態保護紅線區大氣(氣象、空氣質量)，水(水文、水環境質量)，土(土壤、水土流失)以及生態系統(生態保護紅線生態系統類型、面積、結構、功能及消長變化等)等進行全面監測。

第四，應當建立機制對紅線內具體人類活動進行定期監測評估。包括居民數量、從事生產活動類型、禁止性開發建設活動清單項目的活動情況、已有的城鎮建設、工農業生產、礦產資源開發、規模化畜禽養殖場搬遷以及人口轉移情況，杜絕破壞生態保護紅線區域違法用地行為，引導區域內已有不符合生態保護性質的建設項目及人口逐步有序轉移，推動實現污染物“零排放”，并對生態功能受損區域實施生態恢復，以提高其生態服務功能。

此外，還應當對監測數據的使用進行規范，從法律上確認環境監測數據的用途。生態保護紅線內的監測主要為兩大類，即環境質量的監測評估和人類活動的定點監測。對于前者，應當確認環境監測的目的在于對生態保護紅線區的生態狀態進行評估，監測目的在于從質量上把握整體生態狀況。此類監測的主要應用途徑是通過監測生態質量，在出現突發事件或生態狀態惡化的情形時，及時反饋到相關管理機構或政府部門，采取對策，預防或減緩對區域內生態環境質量的影響；此外，此類監測數據應當作為定期評估生態保護紅線區生態質量管控的基礎數據，用來評價相關管理部門生態保護紅線區的環境管控效果。對于后者而言，即人類活動的定點監測，其目的主要在于及時監控生態保護紅線內的污染狀況，從而能夠在發現污染源時及時干預，派出巡查隊伍進行現場詳查。此類監測對于生態保護紅線區內的具體執法具有重要意義。還應當確認環境監測的主體和方式，地方立法應當與國家監管平臺接軌。另外，對于環境監測的方式，也應當強調管理機構的現場檢查。

2、生態保護紅線的調整制度

對于劃定之后的面積調整，應當在紅線區域面積不減少、生態功能不降低的前提下，規定調整主體、情形和程序。為使生態保護紅線起到應有的底線保護功能，立法應當確認法定的調整情形，使調整行為有法可依。調整情形區分為三類，一類情形為出現重大規劃、政策、工程和項目需求時，可由相關部門申請調整，并報省級以上人民政府進行審批；第二類情形為各類劃入生態保護紅線的保護地(如國家級自然保護區)出現調整時，應當根據相應法律法規要求報省級以上人民政府批準后，由同級環境保護部門確認并對生態保護紅線作出相應調整；第三類情形為在生態環境部在5年期(或其他固定期限)定期評估時，根據評估結果作出調整方案。

3、管控與鼓勵相結合制度

生態保護紅線本質上是一種管控，是對公民權利和自由的限制，然而這種限制的歸宿又是對公民根本利益的保護。因此在立法上應當盡可能減少管控帶來的負面反彈，追求在利益一致下的自覺守法。為此，立法首先應當明確紅線區內活動管控不同類型保護區域適用的標準。對于已經存在單行法嚴格控制人類活動的地區，需要與現存法律中關于活動限制的規定進行銜接；對于新劃入生態保護紅線的地區，其管控手段應當基于禁止區的思路，并與上述區域管控手段相銜接。生態保護紅線區內的活動管控應當落到實處。有必要將生態保護紅線的活動管控納入到建設項目的審批流程和環保日常督查中。此處需區分建設項目和其他違法活動，后者指諸如采取如砍伐、偷獵等手段的違法活動。對于建設項目，建議將對活動的禁止性規定納入到項目開發的前期審查之中，例如要求在項目核準之前作為獲得核準的前置性程序，在環境影響評價的批復中寫明是否有涉及生態保護紅線區域。

在涉及公民基本權利的管理問題上，越是嚴格管理和強化責任，越是要盡可能設置鼓勵類規范，以緩解矛盾，平衡利益，促進對生態保護紅線區的有效保護。生態保護紅線區在劃定之初即確定了將生態環境修復作為目標之一。在強調多元共治的前提下，立法應當鼓勵社會團體、市場充分發揮其主動性，積極參與到生態保護紅線內的生態保護之中。對此，可以將有利于生態修復的活動以及有助于生態環境監測的活動列入鼓勵類活動。

管控與鼓勵相結合突出表現在對于不同類型的生態功能區域，應當基于區域的生態功能類型，予以相應的保護，體現分類管理的思路。例如，對于水源保護地，水域功能是保護的核心生態價值。另外，除禁止性規定外，應當設置允許類和鼓勵類活動，在強調多元共治的前提下，立法應當鼓勵社會團體、市場充分發揮其主動性，積極參與到生態保護紅線的保護工作之中。對于已有比較復雜的人類活動的地區，應當尊重歷史狀況，根據當地情形，在法規中設置過渡期，如鼓勵部分項目在一定時期內轉型退出紅線區。同時，對于在實質上對生態環境影響不大的原住民活動，應當適當保留，或引導原住民從事具有可持續性的生態友好型活動。

4、法律責任制度

立法越是對管理對象強化管控，越是應當嚴格明確規定管理者和領導干部違反生態紅線保護法律法規時需承擔的法律責任。對政府相關主管部門追究黨政紀律處分、行政處分以及嚴重違法時的刑事責任；對在生態保護紅線內違法開展各類活動的企業和個人，其在紅線內的違法責任，主要是以下幾類：一是商業開發主體違法進行開發的責任；二是在紅線內從事禁止性行為的責任，如違法砍伐樹木、養殖或亂倒垃圾等排放行為；三是妨礙檢查、破壞監測設備等阻撓執法行為。另一方面，立法應當設置具有可操作性、清晰明確的處罰措施，建立高效行動的日常執法隊伍，如此方可確保法律責任追究到位。

注釋：

① 例如自然保護區制度、森林公園制度、基本農田保護紅線制度等。

② “根據涵養水源、保持水土、防風固沙、調蓄洪水、保護生物多樣性，以及保持自然本底、保障生態系統完整和穩定性等要求，兼顧經濟社會發展需要，劃定并嚴守生態保護紅線”。

③ 包括重點生態功能區、生態環境敏感脆弱區等區域。

④ 即重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域。

⑤ 分類管控原則要求對于生態保護紅線區實行差異化管控，分區分類進行管理、保護或者修復。參見李慧玲、王飛午：我國生態保護紅線制度立法研究[J].河南財經政法大學學報，2015年第6期，第184頁。

⑥ 根據《環境保護法》第二十九條的規定，國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護。