將行政復(fù)議打造成為化解行政爭(zhēng)議主渠道的必由之路

曹 鎏（中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授）

作為行政系統(tǒng)內(nèi)的“民告官”機(jī)制，行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督和糾錯(cuò)、保護(hù)老百姓合法權(quán)益等方面具有不可替代的天然優(yōu)勢(shì)。促進(jìn)行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道功能的發(fā)揮，進(jìn)而通過行政復(fù)議探尋行政執(zhí)法領(lǐng)域、依法行政制度體系等方面與法治政府建設(shè)目標(biāo)相背離的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)和難點(diǎn)，對(duì)于有效、高效深入推進(jìn)法治政府建設(shè)意義重大。《行政復(fù)議法》實(shí)施二十年來，綜合考量行政復(fù)議案件受理量、糾錯(cuò)率、和解調(diào)解率、復(fù)議后訴訟敗訴率等數(shù)據(jù)，行政復(fù)議有關(guān)化解行政爭(zhēng)議的應(yīng)然功能和優(yōu)勢(shì)并未充分顯現(xiàn)，進(jìn)行行政復(fù)議自身的改良和再造，既是最優(yōu)方案，又勢(shì)在必行。在此過程中，只有做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌布局，發(fā)揮內(nèi)外因的共同作用和雙重保障，行政復(fù)議才能在法治政府建設(shè)的過程中發(fā)揮最大助力，真正成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道。

一、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的整合和優(yōu)化，以盡量實(shí)現(xiàn)其在行政系統(tǒng)內(nèi)的超然、中立地位

行政爭(zhēng)議產(chǎn)生于行政系統(tǒng)內(nèi)，在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)化解爭(zhēng)議，這是行政復(fù)議產(chǎn)生的原點(diǎn)。但同時(shí)，這又成為其劣勢(shì)，形式上“自己當(dāng)自己案件的法官”極易產(chǎn)生“官官相護(hù)”的不信任感。如何調(diào)整復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置、完善復(fù)議體制，以實(shí)現(xiàn)其在行政系統(tǒng)內(nèi)最大限度的超然、中立地位，這是能夠?qū)崿F(xiàn)復(fù)議公平、公正的前提和保障，是行政復(fù)議能夠真正成為主渠道的基點(diǎn)。

（一）集中復(fù)議權(quán)改革全面鋪開

《行政復(fù)議法》所確立的“條塊管轄”模式導(dǎo)致實(shí)踐中存在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)過多、職能分散的問題，復(fù)議案件審理標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、資源過于分散、復(fù)議隊(duì)伍的整體質(zhì)量不一、復(fù)議工作規(guī)范性不足等連鎖問題凸顯，同時(shí)，公民對(duì)復(fù)議的認(rèn)知度有限，很多情況下較難確定復(fù)議機(jī)關(guān)，這些都構(gòu)成影響行政復(fù)議主渠道功能得以發(fā)揮的“梗阻”。為解決這些難題，2008年原國(guó)務(wù)院法制辦在全國(guó)推行行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)改革，并明確要求“積極探索相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)”。經(jīng)過十余年的探索，以“義烏模式”為代表的相對(duì)集中復(fù)議體制探索如火如荼，以廣東佛山“四統(tǒng)一” 為代表的全面集中探索“嶄露頭角”。集中復(fù)議權(quán)可以便利老百姓尋求救濟(jì)、集中并整合行政資源、強(qiáng)化專業(yè)性并統(tǒng)一裁決標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮一級(jí)政府對(duì)其所屬部門的糾錯(cuò)能動(dòng)性。試點(diǎn)地區(qū)，特別是已經(jīng)專門成立統(tǒng)一復(fù)議局的浙江省，復(fù)議案件量、復(fù)議實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議化解率均有明顯提升，復(fù)議后訴訟敗訴率出現(xiàn)明顯下降。集中復(fù)議體制對(duì)直接提升復(fù)議質(zhì)效作用明顯，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)全面鋪開并深入推進(jìn)。同時(shí)，亦需要充分挖掘行政復(fù)議權(quán)集中的潛能，通過集中復(fù)議權(quán)進(jìn)一步提升復(fù)議的公信力和權(quán)威性，確保復(fù)議個(gè)案中老百姓對(duì)公平正義的獲得感。

（二）行政復(fù)議委員會(huì)制度深入推進(jìn)

自2008年原國(guó)務(wù)院法制辦同時(shí)推行的“行政復(fù)議委員會(huì)”試點(diǎn)工作開展以來，行政復(fù)議委員會(huì)模式穩(wěn)步推進(jìn)，已經(jīng)形成了諸多有益的探索經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)各地“百花齊放”，亦存在很多共性。其中引入外部專家參與復(fù)議是共性舉措，在提升行政復(fù)議機(jī)關(guān)的中立性，提高復(fù)議決定的公平公正性方面作用明顯。引入外部專家，借力“外腦”的功能在于，一是可以直接提升行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的超脫地位，提升行政復(fù)議的公信力；二是可以借助社會(huì)專家學(xué)者的智慧，更好地提升行政復(fù)議的工作質(zhì)效，更好地化解行政爭(zhēng)議。當(dāng)然，對(duì)于外部專家的引入需要注意幾個(gè)問題，一是注重其專業(yè)性，二是體現(xiàn)其多元性，三是合理明確其定位，有效解決其職責(zé)履行與對(duì)等監(jiān)督問題。

二、制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)守并強(qiáng)化行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)和前提

行政訴訟作為一種外部監(jiān)督機(jī)制決定了司法權(quán)在監(jiān)督并制約行政權(quán)的過程中要保持一定的謙抑。與行政訴訟不同，行政爭(zhēng)議產(chǎn)生于行政系統(tǒng)內(nèi)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往又是被申請(qǐng)人的上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)，這就決定了復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議方面所具有的廣度和深度是無法替代的。要充分把握復(fù)議機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，做好制度設(shè)計(jì)，為其優(yōu)勢(shì)發(fā)揮提供更全面、更有針對(duì)性的保障。

（一）程序優(yōu)化，既體現(xiàn)高效、便捷優(yōu)勢(shì)，又確保“最低限度”的程序正義

行政復(fù)議的程序優(yōu)勢(shì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為解決行政爭(zhēng)議的快速性和靈活性。理論上，解紛結(jié)果的公正性與解紛程序的完備性和縝密度成正比。但如果復(fù)議程序完全照搬司法程序的基本規(guī)則，行政復(fù)議在解決爭(zhēng)議上的高效、便捷優(yōu)勢(shì)將消失殆盡，行政復(fù)議的生命力也將成為“無本之木”，結(jié)果必將適得其反。行政復(fù)議改革的重要目標(biāo)就是要在堅(jiān)守行政性優(yōu)勢(shì)的同時(shí)進(jìn)一步提升其公正性，可以考慮通過強(qiáng)化看得見的正義以增強(qiáng)結(jié)果的可信服性。因此，在不影響復(fù)議優(yōu)勢(shì)的前提之下，結(jié)合行政復(fù)議的特點(diǎn)，通過推進(jìn)復(fù)議全過程的公開，特別是通過聽證程序強(qiáng)化兩造的對(duì)抗性以實(shí)現(xiàn)程序優(yōu)化，這是確保得以實(shí)現(xiàn)最低限度的程序正義的不二選擇。

（二）發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的優(yōu)勢(shì)，通過調(diào)解和解實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議

行政復(fù)議是政府系統(tǒng)自我糾錯(cuò)的監(jiān)督機(jī)制，是解決“民告官”行政爭(zhēng)議的救濟(jì)機(jī)制。行政系統(tǒng)內(nèi)，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，一般具有較強(qiáng)的約束力，也正因如此，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用作為上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的優(yōu)勢(shì)，以有效化解矛盾為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，積極運(yùn)用調(diào)解、和解方式高效化解行政爭(zhēng)議，努力實(shí)現(xiàn)“定分止?fàn)帯附Y(jié)事了”，充分發(fā)揮行政復(fù)議能夠靈活且實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的天然優(yōu)勢(shì)。尤其涉及社會(huì)關(guān)注度較高的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題的案件，更要認(rèn)真做好調(diào)解和和解工作，發(fā)揮行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。作為結(jié)案的方式，為最大限度地體現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)的能動(dòng)優(yōu)勢(shì)，行政復(fù)議調(diào)解可以發(fā)生在復(fù)議案件審理的全過程，立案前、受理后，包括行政復(fù)議決定的執(zhí)行階段，均可以調(diào)解。但行政復(fù)議調(diào)解不得僅以“案結(jié)事了”為唯一目標(biāo)導(dǎo)向，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法調(diào)解、申請(qǐng)人積極自愿是根本前提。

（三）以良好行政為目標(biāo)，發(fā)揮行政復(fù)議普遍合理性審查的優(yōu)勢(shì)

行政權(quán)更多地表現(xiàn)為裁量權(quán)。如何實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效規(guī)制，這直接決定了良好行政和實(shí)質(zhì)法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。行政復(fù)議相較行政訴訟的優(yōu)勢(shì)之一在于，復(fù)議機(jī)關(guān)可以對(duì)行政決定的合理性進(jìn)行全面審查，這顯然比行政訴訟的“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)更具全面性和專業(yè)性，更有力度。作為被申請(qǐng)人的上級(jí)機(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的把握，可以充分結(jié)合法治政府建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向，從公平正義的理念出發(fā)，充分考慮平等原則、比例原則，特別是將復(fù)議結(jié)果能否讓老百姓感受到公平正義等對(duì)行政權(quán)的基本要求作為審查標(biāo)準(zhǔn)。可見，進(jìn)一步強(qiáng)化行政復(fù)議對(duì)行政行為普遍合理性的審查，有助于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，對(duì)于倒逼公職人員依法、審慎行使權(quán)力，提高依法行政水平，助力良好行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)法治政府建設(shè)中老百姓獲得感和滿意度的提升，具有重要意義。

（四）通過強(qiáng)化行政規(guī)范性文件附帶審查制度解決法治政府建設(shè)“最后一公里”問題

行政規(guī)范性文件是健全國(guó)家規(guī)范體系的需要，在保障行政效率、優(yōu)化行政管理、提升行政服務(wù)及促進(jìn)社會(huì)改革創(chuàng)新等各方面都發(fā)揮著重要的作用。但是當(dāng)前行政規(guī)范性文件越權(quán)、濫權(quán)問題依舊嚴(yán)重。鑒于其反復(fù)適用性和普遍約束力，行政規(guī)范性文件一旦違法，對(duì)法治體系的破壞是不言而喻的。盡管2014年新修改的《行政訴訟法》增加了對(duì)行政規(guī)范性文件的附帶性審查制度，但不可否認(rèn)的是，行政復(fù)議的審查更有優(yōu)勢(shì)。一是復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)機(jī)關(guān)同屬行政系統(tǒng)內(nèi)部，彼此之間業(yè)務(wù)互通，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的審查一般來講更加具有專業(yè)性，還可以給被審查機(jī)關(guān)提供更具體的指導(dǎo)和建議；二是行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，對(duì)于下級(jí)機(jī)關(guān)不合法、不合理的行政規(guī)范性文件可以直接糾正，而法院對(duì)規(guī)范性文件的審查主要是解決個(gè)案適用問題。進(jìn)一步發(fā)揮上級(jí)機(jī)關(guān)優(yōu)勢(shì)，通過行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)范性文件合法性、合理性、必要性的全面審查，這是行政系統(tǒng)內(nèi)自我促進(jìn)依法行政制度體系完善，實(shí)現(xiàn)良法善治的必要之舉。

三、建立與行政訴訟良性互動(dòng)、互補(bǔ)互洽的和諧共生關(guān)系

通過行政訴訟倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法履職，這是我國(guó)立法者為促進(jìn)復(fù)議功能發(fā)揮所開出的“中藥方”。2014年新行政訴訟法確立了復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為后的雙被告制度，五年來復(fù)議結(jié)果數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)和地方行政復(fù)議案件維持率并未出現(xiàn)持續(xù)性下降，相反，駁回復(fù)議決定比率大幅度提升，復(fù)議后訴訟案件量增加且敗訴率提高等副作用凸顯，雙被告制度預(yù)期功能并未充分實(shí)現(xiàn)，復(fù)議機(jī)關(guān)疲于應(yīng)訴、程序空轉(zhuǎn)等已經(jīng)背離成本效益評(píng)價(jià)邏輯的弊端盡顯。

理論上，“雙被告”方案是一種“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的末端治理方式。理想狀態(tài)下，復(fù)議改革的最優(yōu)方案應(yīng)該是立足于對(duì)自身體制和機(jī)制的變革和改良，否則純粹的外力倒逼只會(huì)在趨利避害的人性面前，越來越遠(yuǎn)離解決問題的原點(diǎn)，甚至適得其反。復(fù)議雙被告制度承載了立法者希冀通過行政訴訟倒逼復(fù)議機(jī)關(guān)依法履職的美好初衷，但面對(duì)實(shí)踐中已經(jīng)遭遇的困境，雙被告制度何去何從，立法者應(yīng)當(dāng)盡快予以評(píng)估。

同屬行政爭(zhēng)議化解機(jī)制，行政訴訟與行政復(fù)議有很多共同點(diǎn)，二者的差異亦是顯而易見。二者在性質(zhì)、功能定位、受理范圍、審理強(qiáng)度以及審理方式等方面都存在不同，各有優(yōu)長(zhǎng)。從打造行政爭(zhēng)議法治體系最優(yōu)格局的角度，理想狀態(tài)下，行政復(fù)議和行政訴訟應(yīng)當(dāng)和諧共生、互補(bǔ)互洽。重構(gòu)兩者的關(guān)系既要注重兩者的差異化發(fā)展，又要能夠?qū)崿F(xiàn)兩者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互相助力。行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的天然優(yōu)勢(shì)決定了應(yīng)然狀態(tài)下的行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道，行政復(fù)議作為行政訴訟的分流閥，大量行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)能夠通過復(fù)議得以化解，行政訴訟的功能在于定分止?fàn)帲瑢?duì)爭(zhēng)議解決結(jié)果的最終把關(guān)，以切實(shí)發(fā)揮司法作為化解行政爭(zhēng)議最后一道防線的功能。

四、通過復(fù)議改革的升級(jí)版助力復(fù)議功能的切實(shí)、有效發(fā)揮

因應(yīng)新時(shí)代法治政府建設(shè)的新要求，行政復(fù)議的“三化”改革已經(jīng)啟動(dòng)。“三化”改革是繼2008年原國(guó)務(wù)院法制辦啟動(dòng)的復(fù)議試點(diǎn)改革之后，由2018年重組后的司法部推行的新一輪復(fù)議改革。“三化”是指規(guī)范化、信息化和職業(yè)化。“三化”改革以充分體現(xiàn)行政復(fù)議的自身規(guī)律和特有優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)，以全方位助力于行政復(fù)議主渠道目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為根本遵循，旨在于針對(duì)復(fù)議自身體制機(jī)制存在的短板和不足進(jìn)行有針對(duì)性的改革，以確保復(fù)議化解行政爭(zhēng)議應(yīng)然功能的切實(shí)發(fā)揮，進(jìn)而有效提升行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性。

（一）規(guī)范化

加強(qiáng)行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)，是充分發(fā)揮行政復(fù)議功能作用，提升行政復(fù)議辦案質(zhì)量和社會(huì)公信力的重要保證，是促進(jìn)行政復(fù)議工作創(chuàng)新和發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。規(guī)范化本身是一個(gè)系統(tǒng)工程，實(shí)際上涵蓋了行政復(fù)議工作的全過程。推行行政復(fù)議的規(guī)范化，就應(yīng)當(dāng)確保行政復(fù)議受理、審理、決定、執(zhí)行與監(jiān)督全過程均能實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。同時(shí)，亦要構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)的行政復(fù)議工作操作體系，不斷實(shí)現(xiàn)操作流程、文書體系、軟硬件設(shè)施以及人員的全面規(guī)范化。可見，夯實(shí)復(fù)議規(guī)范化，會(huì)使行政復(fù)議渠道更加暢通、工作流程更加科學(xué)、工作力量得到加強(qiáng)，這對(duì)于提升復(fù)議公信力意義重大。

（二）信息化

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，行政復(fù)議信息化改革已經(jīng)成為行政復(fù)議改革的重要內(nèi)容。信息化的發(fā)展一方面可以輔助行政復(fù)議決定的作出，保障行政復(fù)議的高效運(yùn)行；另一方面，信息化平臺(tái)的建設(shè)也可以便利當(dāng)事人查詢與監(jiān)督，進(jìn)而促進(jìn)提升復(fù)議工作的透明度和群眾認(rèn)可度。信息化的推進(jìn)需要在尊重行政復(fù)議自身規(guī)律基礎(chǔ)上，充分利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)議工作的優(yōu)化，具體包括：一要進(jìn)一步強(qiáng)化組織實(shí)施，健全信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)相關(guān)物質(zhì)保障；二要進(jìn)一步加大推廣應(yīng)用全國(guó)行政復(fù)議工作平臺(tái)的力度，打造全國(guó)復(fù)議工作“一張網(wǎng)”；三要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等新技術(shù)，完善復(fù)議工作平臺(tái)內(nèi)容；四要進(jìn)一步推進(jìn)行政復(fù)議網(wǎng)上公開制度，包括復(fù)議決定、典型案例等的公開，增強(qiáng)行政復(fù)議工作的透明度，提高行政復(fù)議的公信力，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（三）從專業(yè)化到職業(yè)化

隨著法治政府建設(shè)的持續(xù)深入推進(jìn)，行政復(fù)議的重要性凸顯。與此相適應(yīng)，就對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員提出了較高的要求。行政復(fù)議人員從專業(yè)化到職業(yè)化，是現(xiàn)實(shí)之需。所謂“職業(yè)化”，強(qiáng)調(diào)從業(yè)人員的專業(yè)化和行業(yè)化。行政復(fù)議隊(duì)伍職業(yè)化的實(shí)現(xiàn)將有利于吸引人才和穩(wěn)定隊(duì)伍、保證專業(yè)水平、有效保障案件審理的客觀公正性。為此，可以建立行政復(fù)議人員的準(zhǔn)入制度，以確保行政復(fù)議隊(duì)伍的整體專業(yè)水平；研究制定行政復(fù)議人員執(zhí)業(yè)規(guī)范，不斷加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議人員的管理、培訓(xùn)；對(duì)行政復(fù)議人員實(shí)行分類化管理，打造分工明確、辦案高效的復(fù)議團(tuán)隊(duì)；設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和編制名額，提供人財(cái)物等相應(yīng)保障。最終努力打造一支對(duì)黨忠誠(chéng)、業(yè)務(wù)過硬、作風(fēng)優(yōu)良的復(fù)議官隊(duì)伍。

五、結(jié)語：探索行政復(fù)議良法善治的中國(guó)方案

行政復(fù)議是新時(shí)代解決行政爭(zhēng)議的重要途徑，已成為與行政訴訟并行的爭(zhēng)議化解機(jī)制，應(yīng)當(dāng)早日成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道。《行政復(fù)議法》修改已經(jīng)提上議事日程。修法應(yīng)當(dāng)立足于新時(shí)代法治政府建設(shè)對(duì)行政復(fù)議提出的新要求，從實(shí)現(xiàn)不同解紛機(jī)制互補(bǔ)互洽、和諧共生的角度，以最大限度地激發(fā)出行政復(fù)議化解爭(zhēng)議優(yōu)勢(shì)為前提，探索出符合國(guó)情所需的中國(guó)復(fù)議發(fā)展之路，以實(shí)現(xiàn)良法善治。