關于司法行政新體制運行的實踐與思考

解維俊（山東省司法廳廳長）

今年以來，省、市、縣三級司法行政機構改革陸續到位，司法行政工作實現了歷史性系統性重塑，步入全新發展階段。前不久，習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結會議上強調，要以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，繼續鞏固機構改革成果。在這樣一個重要節點，及時對司法行政新體制運行情況進行“回頭看”，盤點總結工作，分析形勢任務，研究解決問題，進一步統一思想、深化認識、凝心聚力，對于做好全年乃至今后一個時期的司法行政工作具有重要意義。在近期舉辦的全省新任司法局長培訓班上，我們圍繞學習貫徹習近平總書記重要講話精神，結合落實司法部部長傅政華在全國司法廳（局）長座談會上的部署要求，對山東省司法行政新體制運行情況進行了系統梳理和總結。在此談一粗淺認識，以期對司法行政工作實踐有所裨益并作引玉之磚。

一、機構改革給司法行政工作帶來的變化和影響

這次黨和國家機構改革，將原司法行政部門和原政府法制部門合并重組，并賦予司法行政機關統籌協調法治工作的職責，使司法行政工作邊界拓展到整個法治建設領域，成為推進法治建設重要、直接的牽頭部門，這是司法行政機關恢復重建40年來前所未有的重大變化。這些變化，集中體現在六個“三”、六個“一體”上。

（一）在整體層面上，實現了機構、職能、機制三個方面的一體重塑。重新組建后，司法行政機關名稱雖然和過去一致，但內涵和外延發生了根本性變化。通過兩個部門的合并、內設機構的調整優化，形成了新的組織架構，實現了機構重塑。重組后的司法行政機關，形成了統籌法治建設及行政立法、行政執法、刑事執行和公共法律服務“一個統籌、四大職能”的新工作布局，遠遠超出原司法行政機關和原政府法制機構的職能范圍，實現了職能重塑。圍繞履行新職能，加強建章立制，推動流程再造，實現了工作機制重塑。

（二）在機構性質上，實現了黨委法治機構、政府部門、政法機關三類機構的一體設置。各級黨委法治委員會辦公室設在司法行政機關，使司法行政機關成為黨委法治機構的常設辦事機構，具有了黨委部門的性質；司法行政機關又是政府組成部門，是行政機關；同時還是政法委成員單位，是政法機關，從而實現了黨委法治機構、政府部門、政法機關三類機構的一體設置。在眾多黨政機關中，司法行政機關是唯一一家。

（三）在履職要求上，實現了統籌與協作、監督與制約、服務與管理三個維度的一體整合。“一個統籌、四大職能”的工作布局要求司法行政機關，既要統籌法治建設各個層面、各個方面、各個環節的工作，又要具體在參與立法、協調執法、協同司法、牽頭普法中與其他部門分工協作、搞好配合；既要發揮好法治督察、行政執法監督的作用，又要在監獄、社區矯正和強制隔離戒毒等工作中接受司法監督，規范權力運行；既要在法律職業人才培養、法律服務人員權益保障、司法輔助事務中做好服務，又要加強對法律服務行業、司法行政執法事項的監督管理，保障各項職能充分有效履行。

（四）在治理方式上，實現了法治、德治、自治三種方式的一體結合。黨的十九大指出，構建自治、法治、德治“三治融合”的基層社會治理體系。重組后的司法行政機關，既承擔統籌法治建設的剛性任務，又在推進法治文化建設、促進法德共進、實現柔性治理方面有先天優勢，同時還統籌指導人民調解、行業專業調解、行政調解、律師調解、法律顧問等工作，在推動實現社會自我調節、居民自治中發揮著重要作用。司法行政新的職能設置，契合了社會治理“三治融合”的新要求。

（五）在法治建設上，實現了法治國家、法治政府、法治社會三大任務的一體統籌。黨的十九大報告強調，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。司法行政機關負責推動制定法治建設總體規劃，統籌協調各個層面的法治建設工作，這屬于法治國家建設層面的任務；又負責統籌推進法治政府建設，做好行政執法監督、行政復議應訴、行政裁決等工作，這些都屬于法治政府建設的范疇；同時還要具體承擔公共法律服務、普法與依法治理、矛盾糾紛化解等工作，這些都是法治社會建設的任務，從而實現了法治國家、法治政府、法治社會三個層面法治建設任務的一體統籌。

（六）在工作力量上，實現了法治工作者、刑罰執行和戒毒工作者、法律服務工作者三支隊伍的一體融合。機構改革后，司法行政系統形成了法治工作者（包括各級黨委法治辦、行政立法、備案審查、行政復議和應訴、行政執法監督等工作人員）、刑罰執行和戒毒工作者（包括監獄人民警察、戒毒人民警察和社區矯正工作人員）、法律服務工作者（包括律師、公證員、司法鑒定人、仲裁員、基層法律服務工作者等）三支隊伍，實現了隊伍的壯大發展、融合發展。

二、山東省司法行政新體制運行取得的初步成效

今年以來，山東省司法行政系統堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足“一個統籌、四大職能”，搶抓機遇、乘勢而上，在新起點上實現了新發展、開創了新局面。司法部部長傅政華在青島出席全國律師行業黨建工作先進典型表彰暨經驗交流會期間，專門聽取山東省司法廳工作匯報，對山東司法行政工作給予充分肯定。省委書記劉家義、省長龔正等省領導專門聽取省司法廳工作匯報，作出指示要求。

一是立足全面履行新職能的開局年，科學構建新的組織架構。針對職能拓展、領域擴大、全新開局的實際，堅持以板塊化思維謀篇布局，對領導分工、機構設置、人員配置等科學設計，合理安排，堅持與司法部機構設置上下對應、基本一致，形成了精準對接“一個統籌、四大職能”的組織架構，確保了上下貫通、執行有力。二是立足法治山東建設的標志年，開啟法治建設新征程。在全國率先召開省委依法治省委員會第一次、第二次會議和2019年重點工作任務部署會，94%的市和65%的縣召開委員會第一次會議，統籌法治建設工作全面鋪開、扎實推進。推動出臺《平安山東法治山東三年建設規劃》，提出打造享譽全國的法治山東金招牌的目標，開啟了法治山東建設新征程。三是立足司法行政職能的拓展年，著力服務中心大局。堅持立法先行，推動將《優化營商環境條例》等92個項目列為省市兩級一類立法項目，已完成審查50余件。聚焦服務高質量發展，對涉及對外開放政策的法規規章開展專項清理，開展證明事項告知承諾制試點、民營企業法治體檢等活動。聚焦推進依法行政，及時清理確認省市縣三級行政執法主體和執法人員，全面推進行政執法“三項制度”，加快推動權力事項上網運行。聚焦維護社會大局穩定，扎實推進掃黑除惡、特赦和矛盾糾紛多元化解機制建設工作，監管場所實現持續安全穩定。四是立足夯基筑梁的關鍵年，細化實化新布局要求。按照黨中央、國務院和中央依法治國委出臺的12個關于全面依法治國和司法行政工作的文件以及司法部今年召開的13個全國性會議要求，出臺方案啟動法治政府建設示范創建活動，研究制定行政規范性文件合法性審核、行政裁決、仲裁、監獄、公共法律服務體系建設等意見措施，召開全省調解工作、全面推行行政執法“三項制度”工作、深化司法行政改革、法治鄉村建設等會議，推動中央決策部署和司法部工作要求在山東落地落實。五是立足深化司法行政改革的提速年，不斷激發改革發展新活力。制定出臺貫徹落實司法部《全面深化司法行政改革綱要（2018—2022年）》的意見及重點任務分工方案，明確全省司法行政改革的時間表、任務書、路線圖，推動刑罰執行一體化、刑事案件律師辯護全覆蓋、合作制公證機構改革、司法鑒定服務標準化建設、基層法律服務工作者執業保障等多項重點改革任務取得新突破，具有山東特色的“五大改造”和統一戒毒工作模式基本成型。六是立足工作落實年，營造狠抓落實的濃厚氛圍。嚴格落實司法部關于抓工作落實之年的部署要求，把抓落實作為貫穿全年工作的主線，明確“擔當作為、狠抓落實”重點任務分工，每月確定一批重點工作、召開廳務會和現場推進會，建立機制，形成常態，指揮中心建設、司法所建設等重點工作取得突破性進展。

三、司法行政新體制運行中遇到的問題和挑戰

經過機構改革，司法行政工作迎來了新一輪發展機遇期、上升期，同時也面臨著全新的考驗和挑戰。面對形勢任務變化，全系統還有諸多不適應和需要改進的地方。從山東省司法行政工作運行情況看，主要表現在八個“跟不上”。

一是理念轉變跟不上形勢變化。機構改革后，司法行政工作的內容、方式、標準和要求都發生了全面而深刻的變化，但有的同志認識不到位，思想理念轉變不及時，有的對“一個統籌、四大職能”的工作布局理解不深，尤其是對黨委法治機構辦公室設在司法行政機關的意義和要求把握不準，把新的司法行政機關等同于原來兩個部門的簡單相加，工作站位不高、格局不大。二是組織體系跟不上職能要求。市縣司法行政機關機構改革不到位的問題比較突出，依法治市、依法治縣工作機構尤其薄弱，山東所有設區的市中，設全依法治市辦秘書機構、法治調研和法治督察機構的只占三成，縣一級超過七成沒有單設依法治縣辦秘書機構，統籌法治建設不能全面貫通。三是推進力度跟不上上級要求。當前，司法部和省委、省政府工作高標準、嚴要求、快節奏已經成為常態。但有的領導干部不在狀態，新體制運行半年時間，各地工作已經逐步拉開差距，新的發展不平衡的問題正在形成。四是服務供給跟不上群眾需求。山東省公共法律服務雖然已經實現普及化，但資源分布不均、產品開發不夠、有效供給不足等問題仍比較突出。比如，《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》提出，到2022年每萬人擁有律師數要達到4.2名，山東省目前每萬人擁有律師數是2.8名，要想實現既定目標，今后三年每年要發展律師將近5000人，任務十分艱巨。區域發展不平衡的問題更加突出。五是改革進度跟不上發展節奏。一些重點改革任務長期打不開局面，改革力度小、進度慢的問題在一些領域還比較突出。比如，法律服務行業體制機制改革總體進度偏慢，行業活力不足，監管不夠到位；監獄布局調整、監獄企業和戒毒企業轉型退出步伐亟待加速等。六是基層建設跟不上任務發展。司法行政仍然面臨底子薄、基礎差的現實困境。在一些地方，司法所管理體制不順、村（社區）法律顧問補助經費不落實等問題長期得不到解決，成為制約發展的瓶頸。七是方式方法跟不上時代步伐。面對統籌協調法治建設的新任務，有的地方仍習慣于“關起門來過日子”，開放性創造性不夠。面對飛速發展的信息技術，系統內信息化應用與實際需求相比差距較大，還存在零散化、碎片化和“信息孤島”等問題，信息化建設綜合優勢尚未真正發揮。八是隊伍素質跟不上履職要求。與新職責新任務相比，隊伍結構不優、本領不足的問題還比較突出，山東省司法行政系統獲得法律職業資格的人員僅占5%，市、縣司法局法治專門人員中，具有法學專業背景的占比分別只有62%和55%，原縣政府法制辦人員實際轉隸的只占66%，法治人才流失比較嚴重，有的工作處于被動應付局面。

四、對履行好“一個統籌、四大職能”的幾點思考

習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結會議上強調，完成組織架構重建、實現機構職能調整，只是解決了“面”上的問題，要真正發生“化學反應”，還有大量工作要做。釋放改革紅利，更好發揮司法行政新體制優勢，迫切需要加強建章立制、推進流程再造，健全完善與新職責新使命相適應的體制機制，重點是構建五大體系、加強一個建設。

（一）著眼依法治國工作全局，構建完善法治統籌協調工作體系。統籌法治工作成效，關乎加強黨對全面依法治國的領導，關乎法治固根本、穩預期、利長遠作用的發揮。要圍繞構建統籌協調法治工作體系，在參謀服務上著力，積極完善法治調研、理論研討、信息報送等機制，聚焦法治建設工作的重點難點問題，深入開展理論與實踐研究，為法治委員會管宏觀、謀全局、抓大事提供決策參考；在縱向對接上著力，聚焦服務法治委員會和各級法治委員會辦公室的上下銜接，健全議題收集、任務分解、請示報告等制度，確保上令下行、下情上達，把黨對法治工作的集中統一領導落到實處；在橫向協調上著力，統籌本地法治工作力量，推動健全協調小組會議、聯絡員日常聯絡、重大議題即時協商等制度，確保四個協調小組及相關責任單位在推進法治工作中協同一致；在內外融合上著力，有效整合司法行政內部資源，健全串聯立法、執法、司法、守法普法各環節的制度機制；加強對外聯絡，完善專家決策咨詢、立法社會支持、社會力量參與法規規章和規范文件清理、群眾法治意見收集分析等制度，充分發揮好粘合劑作用，推動法治建設齊抓共管、整體推進；在重點任務推進上著力，用好法治督察利器，推動建立法治建設第一責任人年終述職、領導干部法治能力考察測試等制度，將法治督察融入本地督察考核工作總體安排，擰緊法治工作責任鏈條。

（二）聚焦良法善治，健全完善行政立法工作體系。習近平總書記指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。堅持以良法促發展保善治，需要完善立法工作機制，加快構建與改革相適應、發展迫切需要、人民群眾滿意的法律制度體系。完善立法規劃計劃建議提出機制，建立立法項目征集、規劃計劃協商等制度，確保立法規劃計劃建議與改革發展、法治建設、政府工作相匹配。完善法規規章草案起草和意見征集機制，搭建立法人才網絡和培訓平臺，建立與人大相銜接、相補充的立法研究服務基地，強化立法工作人才儲備和智力支持；指導起草部門協調意見分歧，重點完善向企業、行業協會商會征集意見機制，確保立法體現人民群眾意愿，尋求立法“最大公約數”。完善法規規章和規范性文件審查、評估、修訂、清理機制，研究制定立法評估論證制度，對法規規章進行實施后評估，發現問題，及時完善；嚴把備案審查關口，及時開展清理工作，減少無效制度約束，切實維護法制統一。完善重點立法項目推進機制，把握好程序性與能動性的關系，對于列入年度立法計劃的重點項目緊抓不放，把牢時間節點，強化過程控制，確保按期完成審查，為提請審議打出提前量。

（三）聚焦嚴格規范公正文明執法，健全完善行政執法工作體系。目前，大約80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規都是由行政機關來執行的。推進行政機關規范嚴格公正文明執法意義重大。加強行政執法基礎管理，適應機構改革后的新變化，及時對行政執法主體和執法人員開展清理，統一組織換發行政執法證件，保障執法主體的合法性；通過大數據分析，了解行政執法隊伍的年齡結構、知識結構、行業分布等特點，針對性完善管理、培訓、考試等制度，不斷提升管理水平。大力推行行政執法“三項制度”，以執法公示制度推動行政執法在陽光下運行，以執法全過程記錄制度規范執法程序，以重大決定法制審核制度保證合法行政，從源頭、過程和結果全鏈條規范行政執法。加強行政執法動態監督，聚焦及時發現、糾正違法或者不當行政行為，加強行政執法案例指導，規范行政執法裁量權基準、行政執法案卷管理和評查，完善行政執法投訴舉報、行政執法考核監督制度，提高執法監督的針對性和有效性。發揮復議應訴倒逼作用，不斷深化行政復議規范化和行政應訴能力建設，持續推動行政機關負責人出庭應訴工作，提升行政復議應訴工作水平；通過行政復議應訴案件分析，找出依法行政問題多發領域和地區，向地方黨委、政府反映情況、提出建議，著力解決行政執法突出問題。強化信息技術支撐，加快行政執法監督主題庫建設，加快推進行政處罰和行政強制權力事項上網運行，對行政數據進行統計、分析、對比，形成預警信息和評估意見，提升行政執法智能化水平。

（四）聚焦依法規范履職，健全完善刑事執行和戒毒工作體系。把握監獄、社區矯正、戒毒工作教育人改造人的共性特點，聚焦“五大改造”、統一戒毒工作模式建設等突出重點，構建系統完善的工作體系。加快構建以安全為底線的安全治理體系。立足于監獄、戒毒工作相對封閉的工作環境，把握好封閉管理與開放教育、常態防護與動態防控、整體監管與重點監控等關系，著力抓隊伍安防能力、場所安防設施、安防工作機制、安防智慧化和聯動性建設，切實提升安全防護和應急處置能力。立足于社區矯正工作監管對象數量多、工作環境相對開放、不可控的風險因素多的實際，加快推進智慧矯正和刑罰執行一體化建設，降低社區服刑人員脫管失控的風險。加快構建以改造為中心的教育改造體系。樹立全過程、全流程教育改造理念，針對不同階段、不同類別的工作對象，組織實施不同內容、不同形式的教育，做到因人施教、因時施教、因需施教。注重打造特色，持續鞏固深化中華優秀傳統文化、紅色文化在教育改造中的應用，打造更多亮點品牌。健全教育質量評估機制，定期開展出監人員再犯罪情況、出所人員操守情況調查，在社會環境中檢驗教育改造效果。加快構建以法治監所為主體的執法工作體系。加快法治監所建設，聚焦刑罰執行、獄政管理、戒毒管理等關鍵執法崗位，聚焦罪犯計分考核、減刑、假釋、暫予監外執行，社區服刑人員日常監管、違法違紀懲處，強制隔離戒毒人員診斷評估、所外就醫等重點執法環節，著力規范執法行為。建立健全獄務公開、所務公開和場所常態化開放機制，主動接受社會監督，全程接受紀檢監察和檢察機關監督，切實提升執法公信力。

（五）聚焦司法為民，健全完善公共法律服務體系。從司法為民的高度，把公共法律服務體系建設作為民生工程、民心工程來打造，作為新時代司法行政工作新的增長點來培育，抓好四個重點，加快建設現代公共法律服務體系。以“三大平臺”融合發展為重點，合理配置律師服務、公證、法律援助、司法鑒定、調解等資源，加快推動仲裁、行政復議等進駐平臺，形成“三大平臺”相互補充、各有側重、統一完備的服務內容體系。完善各級實體平臺的功能定位，省級平臺注重優質資源整合，提供遠程支撐，開展數據分析、業務指導、指揮協調；市級平臺注重加強域內資源統籌，加大服務產品研發；縣級平臺努力打造成為服務群眾的主陣地，實現一門通辦；鎮街平臺承接好縣級下沉的服務職能，加強對服務站的業務指導；村（社區）服務站要發揮貼近群眾的優勢，打通服務群眾的最后一公里。以制度化標準化建設為重點，加快推進公共法律服務地方立法和地方標準出臺，健全服務監督、失信懲戒機制，深入開展專項治理，不斷優化法律服務環境。依托信息化系統，建立以業務流轉為主線的服務辦理運行機制，形成“入口多元、標準統一、限時辦結、過程監控”的一體化服務流程。以體制機制改革為重點，立足律師、公證、司法鑒定、仲裁、基層法律服務等工作實際，持續加大組建形式、管理體制、運營機制的改革力度，拓展深化參與司法輔助事務，加快破除制約發展的體制機制性障礙。強化法律服務行業發展規劃指引，避免無序競爭和低水平同質發展，培養一批規模化、品牌化的法律服務機構。以提升群眾滿意率為重點，嚴格落實“領導干部直接面對群眾、直接聽取批評意見”等三項制度，不斷完善公共法律服務質量滿意度評價體系；積極開展法律服務評查、質量跟蹤調查，開展知曉率、首選率、滿意率調查評估等工作，及時發現、解決突出問題。

（六）著眼長遠發展，不斷強化基層基礎建設。認真貫徹落實傅政華部長在全國司法廳（局）長座談會上的講話要求，著眼事業長遠發展，切實把基層基礎工作筑牢夯實。全面加強縣級司法行政工作。抓住機構重組的歷史機遇，在編制、機構、人員等方面爭取最大支持，切實發揮新體制優勢，履行好全面依法治縣工作職責，抓好行政執法、公共法律服務、刑事執行三方面任務，著力打造司法行政基層綜合平臺；適應深化簡政放權、推進市域治理現代化、擴權強縣改革等帶來的變化，整合司法行政業務資源，有效參與縣域社會治理。全面加強司法所建設。適應基層社會治理和法治建設的新要求，以解決體制不順、人員配備不足等問題為重點，以“省級規范化司法所”創建活動為牽引，切實強化司法所規范化、功能化建設；用足用好政府購買服務等政策，完善機關干部下沉蹲點、下基層鍛煉和雙向交流等制度，持續增強司法所工作活力。全面加強法治鄉村建設。及時制定法治鄉村建設指導意見，抓住民主法治示范村建設這一重點，全面推進法治鄉村建設；聚焦回應百姓關切，加快實施“法律明白人”培養工程，不斷規范村（社區）法律顧問工作，深入開展法治宣傳服務，著力解決群眾關心關注的法治難題。持續強化基層保障能力建設。推動建立基層司法行政經費動態增長機制，保證基層經費隨著經濟社會發展、工作任務增加和本地區財力提高而適時調整、合理增長；持續推進司法行政業務用房建設和基本業務裝備配備，不斷改善辦公條件；大力推動數字法治、智慧司法建設向基層延伸，用信息技術有效串聯司法行政的基層末梢。