協商民主推進城鄉社區治理的機理與路徑研究

王 勇

（中共重慶市萬州區委黨校，重慶 萬州 404100）

城鄉社區是社會治理的基本單元。城鄉社區治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定。中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》明確指出：“要按照協商于民、協商為民的要求，穩步開展基層協商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定”。城鄉社區協商作為基層民主協商的一種重要形式，是中國特色社會主義民主協商制度的有機組成部分，它對于加強社區治理體系建設，推動社會治理重心下移，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動具有重要意義，是加強和創新社會治理的重要載體。

一、協商民主推進城鄉社區治理的內在機理

（一）公民權利意識的不斷覺醒要求協商民主推進城鄉社區治理

隨著全球化迅速發展、市場化不斷深化、民主法制化進程加快、網絡快速發展，我國公民權利意識不斷覺醒，維護自身權益的愿望更加強烈。但從整體上看，他們維權的能力與時代發展的要求不太相符。一是城鄉維權人群越來越多，但部分人是信“訪”不信“法”，信“鬧”不信“理”，仍沉迷于“大鬧大解決，不鬧不解決”的思維和習慣。二是維權領域越來越廣，但普遍不知道法律賦予權利的邊界和底線。三是維權方式越來越多樣，但對協商和解、訴訟調解等方式知之甚少，往往采取網上亂發評論、集會游行、靜坐罷工等方式。這些問題給城鄉社區治理帶來了嚴峻的挑戰，迫切要求培養公民的協商民主意識，提高依法維權能力。

（二）傳統治理方式的短板要求協商民主推進城鄉社區治理

長期以來，我國基層社會治理奉行權威型治理，實行單一行政化手段、自上而下“命令—服從”式的治理模式。在這種治理模式下，群眾與基層政府互動機制缺乏，群眾切身利益得不到有效保護，治理涉法涉訴、拆遷安置補償、勞動爭議等矛盾十分被動，處理不當甚至引發群體性事件，如：貴州的“甕安事件”、廣東的“烏坎事件”等，導致黨群干群關系緊張對立，矛盾加劇，社會維穩成本不斷上升。基層黨委政府在處理群體性事件時，不注重彼此之間的對話協商、不善于運用民主法治手段解決問題是此類事件頻頻發生的重要原因。因此，通過構建起黨委政府主導下多元利益協商機制，暢通群眾利益訴求表達渠道，促進社區最大共識的形成，有利于改善黨群干群關系，有利于維護社會和諧穩定。

（三）鞏固好黨的執政根基要求協商民主推進城鄉社區治理

黨和國家的大政方針能否在基層得到全面貫徹落實，事關黨執政目標的實現、事關人心向背，事關黨執政根基的鞏固。習近平總書記指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主。”近年來，不斷探索形成了浙江溫嶺的“民主懇談會”、四川彭州的“社會協商對話會”、北京朝陽區的“政社共商共治”、山東青島的“社區監督委員會”等多載體、多途徑、多層面的基層協商民主，這些形式各異的協商民主充分保障了廣大基層群眾對城鄉社區治理的知情權、參與權、管理權和監督權，有效維護了基層群眾的切身利益，不斷鞏固了黨的執政基礎。

（四）構建共建共治共享社會治理格局要求協商民主推進城鄉社區治理

黨的十九大提出要加快構建共建共治共享社會治理格局，其主要特征就是治理主體的多元性、全民性。其內在要求就是各治理主體的充分參與、平等協商、規則運作，其最終目標就是讓人民群眾共享社會發展成果，讓人民群眾有更多的獲得感。而協商民主直接體現了平等參與和共同協商的精神，與“共建共治共享”的理念不謀而合。城鄉社區治理實踐中，通過民主協商、理性討論和溝通對話等方式，引導不同利益主體積極參與、充分表達，尋求解決城鄉社區治理問題的“最大公約數”。因此，構建共建共治共享的城鄉社會治理格局必須嵌入協商民主才能實現。

二、當前協商民主推進城鄉社區治理面臨的問題

當前，各地自發推行的基層協商民主往往是為了解決具體“治理難題”而產生的，雖然取得了一定成效，但從總體上來看，仍處在自發探索的萌芽階段，還存在以下幾個方面的問題：

（一）以協商民主推進城鄉社區治理的意識和能力有待增強

有相當多的基層黨員干部“與民協商”的意識淡薄，經常是拍腦袋“替民作主”；有的高高在上，不習慣以平等身份與群眾進行交流互動；有的對協商民主存有畏難和抵觸情緒，習慣“以會代議”。因此，城鄉社區治理中，從基層群眾到普通黨員干部，普遍缺乏民主意識和協商能力，嚴重阻礙了基層社會治理效能的提升。

（二）協商民主平臺與黨政機構之間的互動性有待提高

基層組織對協商平臺的指導不力。一些鄉鎮、街道主管社會治理的黨政領導對民主協商平臺自身的組織建設認識不到位，不善于發揮黨的組織優勢、政治優勢和執政優勢，更不善于運用現有法律制度對各種協商平臺進行組織引導，導致協商平臺結構松散，作用發揮不明顯；協商平臺與基層組織互動渠道不暢。許多民主協商平臺與社區黨組織、基層自治組織之間的橫向互動不夠，上下對接協調不暢，從而導致一些需要跨層級、跨區域進行解決的社會問題無法完滿的解決；基層組織對協商平臺服務愿望不強。部分基層黨政組織雖有支持民主協商的意愿，但是“支持”在基層社區往往就直接體現為付出精力、財力、物力，所以其服務民主協商的力度就大打折扣。

（三）協商民主推進城鄉社區治理的程序規范性有待完善

全國各地的城鄉社區治理實踐中，協商民主程序設計欠缺，往往呈現出隨意性大、規則性不強的問題。一是主體確立不規范。由于協商主體的確立不夠規范，導致其代表性不強。“常常選取固定的人作為協商主體，參會人員之間關系明顯劃分為主人與客人、領導與群眾的關系，一般的普通民眾特別是社會弱勢群體，難以實現有效的參與。”有的地方刻意安排“聽話的人”，匆匆走完所謂的協商程序。二是事前準備不規范。比如，有的事前不通氣，不讓參與方掌握有關信息；有的主辦方對議題和方案等內容基本上是事先內定；另外存在著“以情況通報代替協商”的現象。三是事中協商不規范。有些主導方避重就輕，協商小問題，回避大問題；有的地方有意壓縮協商人員了解信息、閱讀材料和參加討論的時間，既不讓參加協商的代表充分發表意見和看法，也不接受參加協商代表的詢問。四是事后評價不規范。這就導致協商成果難以落地。

（四）協商民主推進城鄉社區治理的主體培育有待加強

隨著市場經濟的快速發展，利益主體日益多元化，城鄉社區治理中的民主協商，尤其需要解決“由誰來協商，有能力協商”的問題。然而，就現狀而言，基層社會社會治理中的協商主體培育力度明顯偏弱。一是城鄉基層自治組織職能錯位。按照法律規定，他們原本是基層開展民主協商的最佳主體之一，然而他們往往成了基層鄉鎮政府（街道辦）的附屬機構，承辦了過多管理事項，行政化色彩十分明顯，由一個自治性群眾組織變為行政機構的“腿”或“嘴”，導致其民主協商功能嚴重弱化。二是社區社會組織培育力度不夠。一些社區的社會組織沒有完全建立起來，導致城鄉社區居民的組織化程度不高，包括一些新社會階層人士在內的諸多居民難以發揮其專業優勢服務社區治理，有序參與社區公共生活；一些社區雖有“樓棟自治組織”“業主委員會”等社會組織，但由于培訓鍛煉欠缺，導致其參與協商的能力明顯不強。三是黨代表、人大代表、政協委員等參與社區治理的作用發揮不夠。上述人員，政治素質較高、參政議政能力較強，其參與社區民主協商的意愿和能力毋庸置疑。但是由于參與的渠道欠缺，往往影響了他們作用的有效發揮。

三、協商民主推進城鄉社區治理的主要路徑

（一）厚植協商民主文化，營造城鄉社區治理新環境

營造城鄉社區治理的協商民主文化氛圍，努力構建以協商為魂的制度文化、行為文化和精神文化，才能培養好公民的民主性格、公共理性、權利意識和協商技能。

一是建構“真”協商的制度文化。“真”協商是用制度來避免協商的形式主義，實現自由、平等的協商，讓老百姓愿參與、講真話、訴真情，真協商、辦真事，把協商議題的產生、協商的過程、協商的監督、協商結果的執行都置于剛性制度的包裹之下，使其程序化、日常化、制度化。

二是塑造“善”協商的行為文化。“善”協商是指具備協商的能力，善于運用協商的方式解決面臨的問題。可借鑒重慶市萬州區牌樓街道的做法，有重點地對城鄉社區積極分子進行專題培訓，引導他們學會開展協商的具體方法和技術，比如，如何選定協商議題、如何遴選協商主體、如何當好協商主持人、如何設定協商程序等，通過培訓讓社區居民“懂協商、會協商”。

三是培育“樂”協商的社區精神文化。把協商精神融入到社區精神文化建設中，變“被動協商”為“樂意協商”，變“懷疑協商”為“認同協商”，最終實現“快樂協商”。利用網絡、電視、廣播、報紙等媒體對民眾進行協商民主的普及教育；把協商民主的理念融入到村規民約中，上墻公示；把協商榜樣、成功經驗融入到小品、相聲、順口溜等文藝題材中，讓老百姓在喜聞樂見中學會協商。

（二）培育社區協商主體，激發城鄉社區治理新活力

一是推動基層自治組織職能回歸。要盡快剝離附加給基層自治組織的委托行政職能，支持其依法開展自我教育、自我管理、自我服務、自我監督活動，通過民主協商、依法協商、多元協商解決社區治理中面臨的問題。

二是積極培育社區社會組織。采取降低準入門檻的辦法，對符合登記條件的社區社會組織，簡化登記程序。建立社區社會組織孵化平臺，為其提供組織運作、活動場地、活動經費、人才隊伍等方面的支持，從而吸引廣大社區居民積極參與，提升社區居民的組織化程度。

三是發揮“兩代表一委員”作用。發動黨代表、人大代表、政協委員，積極參與社區服務和社區建設，通過建立“兩代表一委員”工作室，發揮他們代表性強、威望較高的長處，引導居民真正實現民主協商、共同管理、自我服務。

四是發揮新社會階層人士的專業優勢。通過拓展渠道、搭建平臺的方式，支持鼓勵他們積極參與到社區民主協商實踐中去，維護社區居民的合法權益。

（三）拓展協商民主渠道，創新城鄉社區治理新方式

一是創新傳統議事平臺，拓展民主協商的廣度深度。例如，吉林安圖的“民意裁決團”，通過自薦和推薦的方式組織議事代表，采用了電視直播議事過程的協商形式，不但時時傳播協商情況，還促進了監督，確保了協商過程的公開透明。山東東營實行了“區級、街道、社區、居委會、樓宇”五個層面的議事聯動機制，實現了不同層次聯動協商、有機統一，打通了居民訴求與政府決策的“最后一公里”。這些做法進一步拓展了民主協商的廣度和深度。

二是打造專業社區組織品牌，引導居民依法協商化解矛盾糾紛。一些地方的調解組織在疏導情緒、化解矛盾糾紛、及時收集反饋群眾訴求等方面發揮了重要作用。例如，重慶市“老馬調解工作室”、杭州市“朱學軍律師調解工作室”等等，它們促進了人民調解與司法調解、行政調解有機銜接，使調解工作由“各自為戰單打獨斗”變為“聯合作戰重點突破”。這一系列基層調解組織或是專業的新社會階層代表，以調解者專精的業務素質和個人魅力促進調解工作，架起了行政、司法和人民調解的橋梁，使民間糾紛解決的關口前移、重心下移、促進社會力量聯動、多重手段并舉，形成調解合力，極大地改進了治理方式，極好地促進了社會穩定。

三是運用現代信息技術，提升參與協商的便捷性。針對傳統協商形式的弊端，可逐步推廣傳統社區協商民主議事會和網絡協商相結合的方式，通過建立社區網站、微信公眾號、手機APP 應用等方式，提升協商民主參與的便捷性。例如，“北京東城區的‘指尖上的互聯社區’微信公眾號，實現了居民和社區的掌上互動，‘社區自治聯盟’使居民成為社區的‘微友’；天津河西區的‘智慧河西APP’社區微信平臺對社區事務進行全天候的治理”，等等。實踐證明，這些社區網絡協商平臺有效彌補了社區組織化程度低、人員流動性大、公共生活時間分散的局限，有利于激發社區居民的參與動力，有利于提升協商的效果。

（四）完善協商民主制度，強化城鄉社區治理新保障

一是確定協商主體，解決好“誰來協商”的問題。“統籌好協商主體的代表性與廣泛性相統一，參加協商的代表要涵蓋基層黨組織、機關企事業單位群團、社區群眾、民營企業、社會組織、有一定威望的鄉賢等‘六類’社會群眾代表。”同時要兼顧民主協商公平性和科學性原則，視情邀請相關專家學者、第三方機構參加。

二是明確協商內容，解決好“協商什么”的問題。按照協商于民、協商為民的要求，根據基層經濟社會發展實際，針對不同渠道、不同層次、不同地域特點，合理確定協商內容，“重點應把‘四公一熱’即重大公共決策、公共事務、公共利益、公益事業和民生熱點難點問題納入基層協商范圍。”

三是規范協商程序，解決好“如何協商”的問題。一般有五個步驟：第一步，收集議題。通過居民小組長、居民代表、樓長走訪入戶、設立意見建議箱，利用社區門戶網站、微信公眾號、微信群、QQ 群等新媒體收集協商議題；第二步，制定方案。召開社區“兩委”聯席擴大會議，對各類議題進行梳理并歸類制定協商方案；第三步，開展協商。對需要街道出面組織協商的議題，由街道出面組織協商；需要社區協商的事項，利用社區共建理事會、民主聽證會等平臺，組織引導參與協商對象依據有關政策、法律和專業規定進行協商。第四步，公開結果。形成協商意見后，將協商結果以居民公約、會議決議、會議紀要、計劃方案、書面協定等形式確定，通過居務公開欄、社區微信平臺等渠道進行公示。第五步，監督執行。按照“誰負責、誰執行”“誰受益、誰監督”的原則，對協商結果執行情況進行監督，并向協商主體、利益相關方反饋落實情況。

四是健全反饋與監督機制，解決好“協商落實”的問題。《關于加強城鄉社區協商的意見》明確要求各社區要“建立和完善協商成果的采納、落實和反饋機制。通過健全反饋流程，做到協商結果有機制保障。”一是要加大協商信息公開和反饋力度。充分利用電視、報紙、網絡媒體等形式，全方位、廣覆蓋地建立健全公示平臺，把協商決策結果、具體落實細則和監督條例信息廣泛公開，并對落實情況定期反饋，及時處理群眾的意見和建議。二是加大對協商結果落實的監督力度。變少數人監督為全民監督，變事后通報為全程監督。比如，邀請聯系社區的“兩委員一代表”、社會組織、專家學者等第三方參與監督。三是加大對協商結果執行的獎懲力度。要建立具體獎懲制度，將協商成果落實狀況作為基層干部評價考核內容之一。通過問責機制，讓社區干部克服隨意性，樹立敬畏意識，認真執行協商決議，從而確保協商結果得到全面落實和執行。