社會治理創新視域下二元治理與服務型政府的耦合邏輯及實現路徑

周 全

（華東政法大學，上海 200042）

一、社會治理

治理（governance），緣起于拉丁語“steering”一詞，原意是引導、掌舵和操縱，其最初的意思在很長時間內都是與“統治、政府”（government)劃等號的。在 17 世紀，治理是關于平衡王權和議會權力的重要內容之一，而在那個年代，王權在其實現過程中開始依靠一些新生事物，而從這些新生事物中，誕生了民眾權利和市民社會的理念。“治理”一詞保留了上述歷史變革的蛛絲馬跡，盡管已經年代久遠，但仍然富有深刻的社會意義。

社會從根源上講是國家的“自然起源”。由于人類的脆弱性而不可避免地選擇，合作才能實現共存。這種平等的合作就構成了社會。國家和社會的關系投射到法律上，表現出的就是國家權力和公民權利的關系。而基于支配屬性的國家權力和基于自由屬性的公民權利其實在本質上是一致的。首先，國家權力究其溯源其實是來自于公民權利的。人權是一種自然法概念，是人生而為人天然享有的權利，反映到社會層面并得到一定的社會認可，即轉化為權利，原始社會便有此概念了。國家權力則不然。在最開始是沒有權力這個概念的，后來隨著人們認識的進步以及社會的逐漸形成和發展，產生了一種社會意義上的需求，即需要一些特定的人來管理社會公共事務，在權力萌發的初期，氏族成員為了維護自身的權益而推選出的氏族首領就是公共事務的管理者與執行者，也即權力的掌控者，這也就是最原始意義上的權力，來源于公民權利的讓渡。其次，產生國家權力的目的即為維護公民的合法權利。權利由公民所享有，但公民的權利是有邊界的，若一個人想擴大自己的權利空間，就勢必對侵入他人的權利范圍，侵害他人的合法權益，為了維護社會的公共秩序，這時就必須需要一種凌駕于公民私人權利之上的具有支配和公共性質的權力形式來制止和彌補這種現象，使他人的合法權益得以恢復至初始的不受侵害的圓滿狀態，這就是國家權力的雛形。如上所述，國家權力源于公民權利的讓渡，且為維護公民權利而生，因此公民權利優位于國家權力，國家權力是實現公民權利的工具和手段。如果一個社會沒有這種認識，就容易造成權力的濫用和對權利的片面否定，就必然帶來極權和不民主。

自政府產生以來，其對于社會的管理就以“權力的行使”為主要手段。在生產力尚不發達的傳統社會中，政府以上位者的姿態直接而粗暴的運用國家權力對整個社會進行粗放的管理，高度集權、行業壟斷和國家強制是這個時期社會管理的最主要特征，社會的管理活動基本上是圍繞著權力而開展的。隨著生產力的發展，國家與社會逐步分離，市場經濟與公民權利開始得到空前的發展，雖然法治進程的不斷向前推進確實在一定程度上實現了對公民權利的保障，但權力仍在社會管理活動中占據著優勢地位。20 世紀90年代，人們發現權力不僅具有多極性、復雜性和流動性，同時在某種程度上還具有分散性。在很多方面，政府都不應該再是一切事物的中心。因此，若要實現政府管理上的創新，實現權利與權力的和諧共存，其最主要的手段就是建立服務型政府。服務型政府就是指在堅持社會民主秩序和權利本位理念的基礎上，以公民的意志為組建原則，將為公民服務作為政府行使權力的宗旨和社會治理體系中心的政府形態。這種政府模式可以確保“任意公民”能夠在“任意時間”和“任意地方”得到相應的服務，若要實現政府對社會的“管理”可以向“治理”狀態轉變，必須圍繞建立服務型政府而展開工作。早在1776年，英國著名學者亞當·斯密就在其著作《國富論》中指出：“國家的職能與守夜人如出一轍，當夜幕降臨之時它的使命是去敲鐘而非其他。若公民為主動向政府提出請求，政府就不應以主動的態度來干預公民的經濟行為?！边€有學者提出，在服務型政府的模式下，可以把公民與政府之間的關系看作是一種委托——代理關系，也即公民通過授權選出某人以其名義從事相應的代理活動，但是代理人必須從公民的利益出發并且為公民提供一定的服務。也正是基于這種觀念的轉變，“社會治理”這一概念開始進入公眾的視野，成為平衡國家權力和公民權利的新思路。

1995年聯合國全球治理委員會曾經作出一項專題報告，在報告中指出：“治理是諸多基于公權的公共組織和基于私益的私人組織共同管理社會事務的持續過程，其主要目的在于可以使相互沖突或完全相悖的利益得以調和并推動不同利益主體采取聯合行動。在治理的狀態下，既存在用強制力來迫使他人服從的強制規則與制度，也存在以合意和利益協調為基礎的具有自發性的制度設計?！弊灾卫磉@一概念誕生以來，眾多學者就試圖對此作出一個精確完整的定義，盡管相關的研究成果和學術理論十分豐碩，但至今仍未形成統一的界定。筆者對現有的關于治理的學術理論進行了一定的檢索和梳理，提煉出這些觀點的共同之處：區別于之前單一的政府自上而下的管理，“治理”更加強調主體的多元化，強調自上而下和自下而上的雙向互動，注重公民權利和國家權力的協調，它不以權力的支配為邏輯起點，而是以權利的保障為本位。也即治理是指政府及其他社會主體在維持社會穩定的基礎上為了達到社會可以良性運作且整體利益最大化的目標而實行的一系列管理手段的總和，在這個過程中，公民的權利保障是主要出發點，也是貫穿始終的主線。治理區別于傳統的以行政管控和強制規則來協調社會各方利益的管理機制，強調激發社會活力，綜合運用法律、行政手段、經濟政策、道德規范、行業規則等軟硬手段來調整社會利益關系，積極借助社會力量來對社會進行優質化、多元化、深層次、寬領域的管理。而在政府層面，治理更加強調行政放權和授權、政策執行自主化、多元化、職能履行的扁平式結構以及建立各種代理機構，并且嚴格落實責任。而正是政府的責任明確，才“使得統治者的權力被嚴格羈束在適當的范圍內，不至于輕易被利益誘惑而作出違背人民意愿的事來?！?/p>

二、國家——社會二元治理體制與建設服務型政府的耦合邏輯

自國家產生以來，對社會的管理主要是基于政府組織的直接而主動的干預，而在這之前，整個社會的運作多是通過制定村規民約、道德規范等非強制的規則來實現一種出于自覺的自我管理。盡管這種出于自發性的管理方式存在著發展不成熟，缺乏強制力、規則漏洞較多等弊端，但卻在民眾普遍認同的基礎上得到了最廣泛的適用。隨著“國家”和“社會”的逐漸分離，二者開始在現代社會治理中發揮出不同的作用。一方面，政府通過權力的行使來推動社會發展的法治化；而在另一方面，來自于社會各方力量制定的村規民約、行業規范等非強制規則也極大的推動了社會的自我管理。盡管這一二元結構的管理模式存在著諸多的詬病，但不可否認的是，在社會事務空前復雜的今天，這種治理體制具有極大的社會價值。一個以為民眾提供服務為宗旨的政府是實現市場經濟健康運行的必要條件，政府是否擁有合理全面的服務保障體系決定著市場經濟能否獨立發展。開放的市場經濟對政府提出了新的要求，即政府必須實現權力行使的制度化和程序化，以防“權力尋租”現象的發生。與此同時，以商品自由交換為核心的市場經濟的發展能反作用于政府治理。因此，必須將政府的服務職能和社會的自我管理結合在一起，理性對待二者間的分化，使“政府”與“社會”在治理中共同發揮作用。

2015年5月，李克強總理在全國推進簡政放權、放管結合、職能轉變工作電視電話會議上首次提出將“簡政放權、放管結合、優化服務”作為深化行政體制改革的總要求。黨的十九大報告也明確提出：“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府?！庇纱丝梢?，建設人民滿意的服務型政府已經成為現階段政府改革的目標和任務， 同時也反映出人民群眾對政府所提供的便捷、高效、優質的政務服務的需求和期盼。建設服務型政府是國家治理能力現代化的要求，它擺脫了以往以政府命令為中心的社會管理模式，強調權威的多元化和分散化，更加關注以社會為中心的制度環境和運行語境安排。探索政府與社會之間的平衡點已成為現代國家——社會改革與轉型最重要的命題之一。服務型政府的建設不僅要與人類政治文明發展的一般規律相契合，還要結合自身的發展現狀作適當的調整，不能照搬照抄，否則容易陷入“民主悖論”。中國作為發展中國家，不僅要積極吸納發達國家的發展經驗作為示范，更要充分考慮本土特點和后發的現狀，在不斷的反思和批判中逐漸實現國家政權、公民社會和市場經濟的耦合和良性互動。

國家——社會二元治理充分考慮了社會“自治”力量的日益壯大和政府在整合碎片化治理資源與權利分配公共價值的優勢，以實現政府、社會、市場三者在國家治理現代化建設中的協同發展為目標。它作為一種行進的規范治理思路，選擇“在自由市場和民主政府這兩種并不完善的選擇中作出不完善的抉擇，亦即兩者之間不完善的結合”。通過理順治理主體與行為主體之間的繁雜關系，對政府的定位賦予了全新的意義。政府在這個治理體制中扮演著兩個不同的角色，一方面，它以統籌社會利益發展的“組織者”角色來扶持中國尚未成熟的公民社會和其它自治組織的發展，而另一方面，它中立的“服務者”身份為市場經濟中的各主體營造適宜的制度環境。當各治理主體在治理實踐中產生糾紛時，以為人民服務為宗旨的政府可以以服務中立者的角色對其進行協商調解而非傳統的行政裁決，真正發揮其作為服務者在治理形式、治理結構、治理機制方面的“平衡器”作用。這樣的制度設計推進了政府與社會之間的良性互動，實現了最終的集體行動與最廣泛治理主體的利益追求相契合的目標，極大地推動了國家治理能力現代化建設的偉大進程。

三、社會治理創新的實現路徑

（一）積極構建以黨組織為主導的二元治理體制

“黨委領導是根本，政府負責是前提，社會協同是依托”，這不僅是提升國家治理能力的總體戰略布局，也是積極落實國家——社會二元治理的遵循路徑。首先，必須堅持中國共產黨在國家治理中的核心地位和主導作用，充分發揮黨組織在群眾基礎、組織結構、治理政策、執行手段和意識形態等方面的領導作用，彰顯黨的為人民服務的根本宗旨，更好的保障社會民眾的基本權益。除此之外，還須關注公共組織內部的治理作用，搭建多元治理主體的互動機制。誠如前文所述，政府在社會治理中應被賦予全新的角色定位——“無縫隙”的服務者，為此，必須厘清政府內部各職能部門的權責關系，提高政府對經濟環境與政治制度變遷的感知力，只有這樣，才能推動政府以前瞻性的眼光和魄力對其他社會治理組織進行目標確立、行動統籌、規范制定、利益協調和遠景規劃，真正實現社會系統有效運作和服務體系現代化。再次，必須豐富和擴大公民參與社會治理的廣度和深度，增進公民參與社會治理的權利理性、制度理性、規則理性和群體理性。將大力推動公共教育事業作為社會治理的重要工作之一，進一步提高公民作為政治主體的公共理性和意識，使之以理性化的參與意識、規范化的參與行為、廣泛化的參與形式、法治化的參與渠道來追求社會公共利益。最后，注重社會治理的扁平化，切實提高政府和社會協同治理合力的“共振性”。治理主體多元化易造成碎片化資源的利用效率偏低，這不僅給政府權力的又一輪擴張帶來了可趁之機，而且還會限制社會力量參與治理的積極性。因此，必須規范治理主體集體行動的策略，清除治理主體與治理客體之間的阻礙，進一步減少決策在時間和空間上的延遲，使治理主體之間得以及時有效地溝通和對接。應充分考慮治理目標與治理對象的復雜性，及時厘清層級、模塊、網絡和市場治理之間的屬性及相互作用的機制，把握好公平與效率、合作與競爭、開放與閉合、政府權責與自由裁量之間的平衡，合理安排治理權限和責任范圍，力圖實現治理模式能效組合的1+1＞2 效應，不斷使現行治理趨于善治。

（二）發揮政府職能，推進簡政放權

社會發展證明政府在社會治理體系中處于核心地位，其職能的行使對于整體治理效果而言意義重大，因此在治理中不僅要強調治理主體的多元化和廣泛化，還要充分發揮政府的作用。

1.推進簡政放權，增加制度規則的彈性空間，以強化政府服務職能為導向，構建權責關系明確、開放互動高效的治理模式。國家——社會的二元治理不僅要求政府與社會力量之間的合作配合，還對各級政府及政府內各部門之間的合作提出了要求。必須加強政府的內部治理，精簡編制，整合職能，保證各部門之間權限明確、責任清晰、職能高效，如此才能實現政府在社會治理中的高效運作。在政府內部大力倡導高效合作的組織文化，加強對政府工作人員的能力培養與提升，建立明確可行的獎懲問責制度和績效考核制度，著力提高服務質量，完善服務體系，努力做到政策執行靈活變通，使政府治理改革有條不紊。

2.平衡協調社會各方利益，構建治理主體互動平臺，進一步加強協同治理能力。各方共同治理就其本質而言是一個利益博弈的過程，能否平穩運行的關鍵就在于各方主體是否可以獲得預期利益。為此，政府在社會治理中應當改變以往一刀切和強硬的風格，發揮核心引領作用，采用相對柔和的治理技巧，敏銳發現那些不易察覺的潛在性問題，在充分了解其他治理主體意愿和利益需求的基礎上，以調解、獎勵、規勸、指導、疏導等手段協調各方的利益需求，強化各方治理主體的責任意識和政治理性。此外，還應構建治理主體互動平臺，實現治理主體各司其職和主體之間的高效互動，這有益于解決社會治理中一直存在的兩個相互關聯的難題：制度設計的不成熟和監督體系的難以施行。通過主體之間的良性互動與及時溝通，努力形成各治理主體間的廣泛共識。社會各方主體雖然都是從自身的利益出發，但只要以實現社會公益作為最終目標，一定會形成利益交叉點，這正是建立和維系互動平臺的理論基礎所在——各方的利益需求均得到了不同程度的滿足。只有在這樣的前提下，政府才能統籌協調各方治理主體，社會治理才有繼續發展的可能性。

（三）營造以法治為中心的治理秩序

法治作為當今國家治國理政的基本方式，同時也是維系社會治理中多元主體良性發展及有效互動的制度保障。必須把憲法和法律作為社會治理的最高權威和最高行為規范。在法治進程中，無論是國家權力還是公民權利均須在透明而普遍的運行規則下行使，任何組織和個人都不能逾越憲法和法律，應從法治的公平正義性、權利義務對等性、合乎程序性等維度來調整國家治理體系中各組成部分的具體行為。其次，構建協同治理機制必須契合法治化目標。社會各治理主體的行為選擇和最終目標應當緊緊圍繞著法治原則、理念和程序展開，確保治理行為的目的合法、形式合法、內容合法、程序合法，從而彰顯法治在社會治理中維系穩定貫穿始終的巨大價值。最后，以法治化為指導調整社會治理的評估標準。社會治理的最終評估標準應具有規范性和公平性，應以法治化為指導來保證治理評估在價值取向、運作程序、利益協調、反饋機制方面以合理且公平的方式行進，以保證國家治理能力評估的現代化、民主化、科學化，滿足國家治理能力和治理體系現代化建設的迫切需求，早日實現法治國家保障人權的終極目標。