規劃環境影響評價的獨立審查機制研究?

阮麗娟

(常州大學史良法學院,江蘇常州 213164)

我國環境影響評價(以下簡稱：環評)制度的實施始于20 世紀70 年代末,但很長一段時間僅局限于建設項目環評,未重視從決策源頭避免重大環境問題的產生。2003 年實施的我國《環境影響評價法》首次將規劃作為環評對象,①我國曾于2000 年在編制環境影響評價法草案建議稿時曾規定：“制定可能產生重大環境影響的經濟技術政策和標準、編制規劃與計劃的部門,有義務編制環境影響報告。”然而,由于我國有關政策的制定主體較為模糊,且戰略環境評價的實施會妨礙經濟行政主管部門和地方政府編制與審批各類重大開發利用規劃等決策,因此這一規定受到了來自國務院經濟主管部門和地方政府的強烈反對,最終除象征性保留“規劃的環境影響評價”條文外,戰略環境評價未能全面寫入我國《環境影響評價法》。參見汪勁：《中外環境影響評價制度比較研究——環境與開發決策的正當法律程序》,北京大學出版社2006 年版,第223～235 頁。確立了規劃環境影響評價(以下簡稱：規劃環評)的法律地位。2009 年出臺的《規劃環境影響評價條例》為規劃環評的具體展開提供了具有可操作性的法律依據,為將環境保護融入決策過程提供了制度保證。自我國《環境影響評價法》確立規劃環評至今已16 年,《規劃環境影響評價條例》進一步明確規劃環評的具體操作規則已10 年,但我國規劃環評制度實施效果依然不甚理想,“未評先批”、“有令不行”頻繁發生,“補手續”、“走過場”等現象較為嚴重。當前,不論是理論界還是實務界均關注建設項目環評,不重視通過構建監督機制促進規劃環評的實效。國內外環境保護發展歷史經驗證明,與建設項目環評相比,政府的一些政策和規劃對環境的影響范圍更廣,歷時更久,而且影響發生之后更難處置。②參見王社坤、汪勁：《我國規劃環評立法的現狀、問題與進展——以〈規劃環境影響評價條例送審稿〉為中心》,《中國環境法治》2007年第1 期。規劃環評處于重大宏觀經濟決策鏈前端,其要考慮、審核的是區域性、累積性的環境影響,這些因素對于環境保護比建設項目環評要審核、考慮的更為重要。③參見耿海清：《我國規劃環評的困境及其破解之道探討》,《環境科學與技術》2012 年第12 期。因此,增強規劃環評制度的實效應成為目前刻不容緩的任務,構建規劃環評的獨立審查機制是其制度關鍵。

一、亟須構建我國規劃環評獨立審查機制

規劃環評能否有效實施對于環境保護意義重大。為促進規劃環評的有效開展,許多國家都設置了規劃環評行政監督機制。

(一)我國規劃環評審查機制的現狀與缺陷

在我國,對規劃環評的行政監督采取審查方式,由審查主體對規劃編制機關所制定的環境影響報告書、環境影響篇章或說明(以下簡稱：環境影響評價文件)進行審查,以其審查意見作為是否批準規劃的依據。根據規劃的類型,采取不同的審查形式：對于綜合性規劃和指導性專項規劃,在其規劃草案報批時應當將環境影響篇章或者說明作為草案的組成部分一并報送規劃審批機關,由審批機關審查;對于非指導性專項規劃,規劃審批機關應當在作出審批決定前將其收到的專項規劃的環境影響報告書送同級生態環境主管部門,由其會同規劃審批機關召集或組建審查小組對環境影響報告書進行審查。從既有制度實踐來看,我國規劃環評審查制度存在如下不足。

1.規劃環評審查主體多元且獨立性不強

我國規劃環評審查主體有兩類：一是綜合性規劃和指導性專項規劃的審批機關;二是由專家和生態環境主管部門、規劃審批機關、編制機關以及其他規劃涉及的部門代表組成的臨時機構——審查小組。關于前者,規劃審批機關與規劃編制機關存在著隸屬關系或業務指導關系,而且其自身往往負有促進經濟發展的職責,其欠缺動力去審查規劃的環境影響,即便規劃審批機關審查了環境影響篇章或說明,由于審批機關往往并不具有環境保護的職責和專長,其審查的專業性也值得懷疑。④參見王社坤：《我國戰略環評立法的問題與出路——基于中美比較的分析》,《中國地質大學學報(社會科學版)》2012 年第3 期。關于審查小組,根據《規劃環境影響評價條例》的規定,其成員構成必須有二分之一以上的專家,專家應當從依法設立的專家庫內相關專業的專家名單中隨機抽取,并對已參與環境影響報告書編制的專家實行回避制度,審查小組客觀、公正、獨立地進行審查后提出書面審查意見。⑤參見《規劃環境影響評價條例》第18 條、第19 條。原國家環境保護總局在《關于進一步規范專項規劃環境影響報告書審查工作的通知》(環辦[2007]140 號)中指出,審查小組是專項規劃環境影響報告書的唯一法定審查主體。然而審查小組的獨立性不強,導致其難以提出科學客觀的審查意見。由于審查小組只是臨時機構,其運轉依賴于程序召集者,因此審查小組的召集權往往意味著對審查小組的主導權。實踐中,規劃審批機關通過與生態環境主管部門分享召集權,事實上主導著審查小組,使得生態環境主管部門及專家難以客觀、公正、獨立地進行審查并提出審查意見。

2.規劃環評審查程序欠缺公平、公正性

規劃環評審查程序依據不同的規劃類型和審批機關而有區別。首先,針對綜合性規劃草案和指導性專項規劃草案的環境影響篇章或者說明,由規劃審批機關在審批規劃草案時一并審查,即規劃環評審查程序附屬于規劃審批程序。這種內置于規劃審批且無獨立程序要求的審查欠缺公平、公正性,盡管生態環境主管部門一直試圖審查環境影響篇章或者說明。原國家環境保護總局于2006 年在答復天津市環保局的《關于規劃環境影響評價有關問題的復函》(環函[2006]230 號)中指出,應當編制環境影響篇章或說明的規劃,也應由環保部門召集有關部門專家和代表提出審查意見;對于召集審查的具體方式,地方有規定的,暫按地方規定執行;地方沒有規定的,可參照《專項規劃環境影響報告書審查辦法》(國家環境保護總局令第18 號)執行。然而,因缺乏法律規定,原國家環境保護總局的復函并不能約束規劃編制機關。因缺乏獨立審查主體及程序,使得綜合性規劃及指導性專項規劃的環評缺乏有效的外部監督,這種規劃環評基本上流于形式。實踐中,此類規劃不僅宏觀涉及面廣,而且種類繁多。其次,針對非指導性專項規劃,按審批機關的不同采取了不同的程序。其中,政府負責審批的規劃,由生態環境主管部門召集審查小組;由各部門負責審批的規劃,由生態環境主管部門和審批機關共同召集審查小組。之所以如此區分,通過回顧我國《環境影響評價法》及《規劃環境影響評價條例》的立法過程可以發現,規劃環評往往被作為規劃審批機關的各部門視為是生態環境主管部門對自身權力的分割與侵入,這種規定純粹是部門利益爭奪的結果。⑥參見前注④,王社坤文。在我國,為彌補立法機關專業性和實踐經驗的不足,現行立法體制實際上是“部門立法”。⑦據不完全統計,在十一屆全國人大常委會立法規劃確定的64 項法律中,有48 部法律是由主管行政部門起草的,比例高達75%。

3.規劃環評審查意見的法律效力欠缺

依據我國《環境影響評價法》及《規劃環境影響評價條例》的規定,生態環境主管部門負責召集有關部門代表和專家組成審查小組,對規劃環境影響報告書進行審查,形成審查意見;一方面該審查意見是規劃審批機關在審批專項規劃草案時作出決策的重要依據;另一方面,若審查小組提出修改意見的,專項規劃的編制機關應當根據環境影響報告書結論和審查意見對規劃草案進行修改完善。⑧參見我國《環境影響評價法》第14 條。這樣,審查意見是規劃審批決策的重要依據,但不是行政許可文件。⑨參見環境保護部對廣州綠網環境保護服務中心提交的《關于建立和完善規劃環評審查信息主動公開制度建議》的回復,http://www.sohu.com/a/85611741_349370,2019 年7 月30 日訪問。

實踐中,我國規劃環評審查意見的效力十分有限。盡管原國家環境保護總局2003 發布的《專項規劃環境影響報告書審查辦法》規定,專項規劃環境影響報告書未經審查,審批機關不得審批專項規劃,但規劃環評“編而不評”、“未評先批”等現象屢禁不絕。有報道顯示,通過審批的113 個煤炭礦區總體規劃中,有52 個是在規劃環評尚未完成的情況下審批的。10參見郄建榮：《環評法實施12 年環評剛性難體現》,《法制日報》2015 年10 月28 日。即使進行了規劃環評審查,審查意見既難以為規劃審批機關所采納,也難以促使規劃編制者對規劃草案進行實質性調整。關于規劃審查意見效力欠缺的原因,一方面是立法不完善,根據《規劃環境影響評價條例》的規定,專項規劃的編制機關未采納環境影響報告書結論和審查意見對規劃草案進行修改完善的,僅要求其說明理由;11參見《規劃環境影響評價條例》第22 條、第14 條。另一方面,審查主體的獨立性不強,審查程序不能做到公開、公平、公正,再加上相關技術導則、規范的欠缺,導致審查主體難以提出科學客觀的審查意見。

我國的行政監督的最大問題在于過于依賴層級性,忽視了專業性、獨立性和法治性的監督本質。12參見廖原：《行政內部監督制度的域外借鑒》,《四川理工學院學報(社會科學版)》2009 年第2 期。此問題在規劃環評審查方面依然存在,過于依賴規劃審批機關的層級性監督,忽略了行政監督的專業性與獨立性。

(二)亟須構建我國規劃環評獨立審查機制

在工業化和城市化快速發展進程中,宏觀決策和整體規劃缺乏對環境與資源因素的考量是造成我國布局性、結構性環境污染問題的重要原因。13參見任景明：《從頭越：國家環境保護管理體制頂層設計探索》,中國環境出版社2013 年版,第247 頁。因有關政策、規劃不當,所造成的環境問題已經成為我國經濟發展的“瓶頸”。將環境保護納入宏觀決策考量是解決中國環境問題的關鍵,把握住規劃環評環節,在很大程度上也就控制住了政策對環境的不良影響。

世界范圍內,不管是環評對象涉及政策、立法、計劃及規劃的廣義戰略環評,還是僅涉及政策、規劃及計劃的狹義戰略環評,都是由戰略擬定者承擔開展環評的義務。我國亦不例外,規劃環評的義務主體也是規劃編制機關,這是采取規劃編制機關和規劃環評主體合一的自我評價模式。由規劃編制機關承擔環評義務的制度設計在保密和透明之間、專業和利益權衡之間找到了較好的平衡點。14參見前注①,汪勁書,第172 頁。之間此制度安排猶如一柄雙刃劍,在提高決策效率和保密性的同時,其缺陷不容忽視。由于作為規劃編制機關的地方政府及其行政部門的主要職責是促進經濟增長而非保護環境,因此,“自我評價”模式恰恰為其逃避環評義務或對環評“走過場”甚至造假提供了機會。2008 年全國人大常委會對我國《環境影響評價法》的實施進行了第一次執法檢查,檢查發現,在規劃環評方面,存在“不環評也審批”或“先審批后環評”的違法現象。實踐中,規劃環評常被忽略,往往是規劃批準后或建設時才補做環評。即使未被忽略,在以GDP 為導向的政績觀下,對開發構成限制的規劃環評,在自我評價模式下,難以提出制約規劃的強硬結論,也難以提出針對規劃草案的實質性調整意見。15參見前注③,耿海清文。

作為環評管理體系的“龍頭”,規劃環評“落地難”使整個環評制度的成效大打折扣。解決規劃環評落地難、項目環評“虛胖”等問題是《“十三五”環境影響評價改革實施方案》確立的環評制度改革的重要內容。現階段,亟須完善規劃環評的監督機制、強化規劃環評違法責任的承擔已獲得學界共識。由于規劃環評不同于建設項目環評,并非行政許可,依據我國《環境影響評價法》和我國《行政訴訟法》,規劃環評并非行政訴訟的受案范圍,因此,其目前尚未建立司法監督。并且因規劃環評的科學性、復雜性及不確定性等特點,司法監督在此領域亦難以發揮重要作用。在《規劃環境評價條例》草案中曾有關于司法監督的規定,最終還是在審議中被刪除了。規劃環評具有時空上的宏觀性和專業性,普通公眾欠缺相關專業知識和環境意識,而政府不同部門、公立科研院所以及受聘專家的參與動力以及在參與中能否保持獨立性值得質疑,其在公眾利益與自身所在部門利益產生沖突時,存在放棄公眾利益的可能。16參見任景明等：《區域性戰略環評的公眾參與模式》,《環境保護》2013 年第18 期。因此,只有公眾參與監督規劃環評的效果不會是充分有效的,其只能作為監督規劃環評的輔助手段。

規劃環評制度改革除了應不斷向政策環評推進外,構建規劃環評獨立的審查機制,加強規劃環評的行政監督以克服規劃環評落地難、實效差的問題,顯得更為重要且急迫。由法定主體作為與規劃編制機關和審批機關并列的獨立審查主體,按照公開、公平、公正的審查程序,就規劃的環境合理性和可行性、環境影響評價文件的客觀科學性等作出有效力的獨立審查意見,才能真正克服規劃環評自我評價模式的缺陷,促進規劃環評落地及有效展開,真正發揮其作為推動發展戰略和規劃不斷綠色化的重要手段的作用,迫使規劃編制機關及審批機關考慮決策的環境影響,實現經濟、社會和環境的可持續發展。

二、規劃環評獨立審查的主體與范圍

受諸多因素制約,規劃環評尚未成為責任主體的自覺行為,其環境影響評價文件的科學性和公正性有待提高。因此,審查主體與審查范圍將是構建我國規劃環評獨立審查機制的重要內容。

(一)審查主體

由規劃編制機關自行環評難以保證行政決策絕對符合環境理性,必須設置獨立的監督主體以促進行政決策的環境理性。在歐美,由于權責清晰、監督到位,規劃環評已成為責任主體的自覺行為,但依然設有獨立的主體負責審查規劃環評。在美國,其《國家環境政策法》規定聯邦機關是立法草案及擬議行動的環評義務人,自行準備環評文件。17U.S.C.§4332(2)(C)(2006).為促進擬議行動聯邦機關制作的環評文件的質量符合環境理性要求,又加入了由聯邦環保署予以審查的制衡機制設計。環評審查機制最初在1970 年美國國會修正美國《清潔空氣法》時予以確立,后得以逐步擴展至其他環境要素。依據1970 年修訂后美國《清潔空氣法》的規定,聯邦環保署應對各聯邦機關提交的立法草案、行政規則以及依法應準備環評文件的開發行為與重要擬議行動所造成的環境影響,進行審查與評論,并向大眾公開其結果。18U.S.C.§7609(a) (2006).這樣,美國聯邦環保署就具有對其他行政機構編制的環境影響報告進行獨立審查的職能,通過審查與評論進行行政監督。歐盟于2001 年6 月27 日通過的戰略環評指令規定,為確保環評文件的質量,應由獨立機構對環評文件進行審查。19參見朱源：《歐盟戰略環評的實踐經驗及對中國的借鑒》,《北方環境》2013 年第2 期。

在我國,基于對地方政府及其促進經濟發展的職能部門保護環境的不信任,在行政權內部,立法授權生態環境主管部門與規劃審批機關召集或組建審查小組加以制衡。如前所述,我國現有規劃環評審查主體是包括由規劃審批機關及由專家和生態環境主管部門、規劃審批機關、編制機關以及其他規劃涉及的部門代表組成的審查小組。因規劃審批機關主觀上習慣追求經濟增長,其完全可能出于經濟利益的考慮而忽視規劃中明顯的不良環境影響,其在客觀上欠缺審查所需的專業技術而難以履行審查職責;盡管相關立法的本意是讓專家挑起審查小組的大梁,在審查小組由行政機關召集、審查大會由行政機關組織召開的情形下,審查小組專家難以承受如此艱巨的任務。所以,真正有意愿和能力承擔規劃環評審查的主體是生態環境主管部門。然而,依據我國目前法律法規,生態環境主管部門作為唯一具有環境保護職責和專業知識的行政機關,卻需要與規劃編制機關、規劃審批機關通過召集或組建審查小組的形式分享規劃環評審查權。比如生態環境主管部門需會同規劃審批機關召集有關部門代表和專家組成審查小組,對專家庫動態管理需更新和補充相關專業、行業專家名單時,應充分征求相關規劃審批機關的意見。20參見《河流水電規劃報告及規劃環境影響報告書審查暫行辦法》第9 條、第10 條及《關于進一步加強水利規劃環境影響評價工作的通知》(環發[2014]43 號)第12 條。實踐中,此種分享的審查權因獨立性欠缺,難以真正約束制定及批準規劃的地方政府及其行業主管部門,并最終導致規劃環評的監管、執法疲軟無力。比如,生態環境主管部門召集有關部門代表和專家組成審查小組對規劃環評展開審查,依據審查結果提出相應的建議或意見,但因地方政府及其行業主管部門直接或間接參與審查過程,專家的意見能否被采納、審查是否通過,還是由政府及相關行業部門所決定,所以有效制約機制的缺失導致規劃環評工作效果大打折扣。21參見李云濤、朱麗敏、馬聯：《我國規劃環評現狀與問題及對策建議》,《資源節約與環保》2019 年第5 期。

我國應確立生態環境主管部門對規劃環評獨立審查的主體地位。首先,保護環境是生態環境主管部門的法定職責,對規劃環評進行審查以落實規劃環評并促進規劃的綠色化,也內含于其保護環境的法定職責范圍。然而我國規劃環評立法是部門利益妥協的產物,導致了生態環境主管部門審查權被分享從而欠缺獨立地位。其次,生態環境主管部門具有審查規劃環評所需的技術和基礎資料,其在環境執法中掌握環境質量、污染源分布和排放量等基礎資料,客觀準確掌握環境質量現狀和區域污染源立體分布是進行規劃環評審查的前提條件。并且,生態環境主管部門具有審查所需的專業技術。規劃環評的有效性就是為決策提供專業性的指導,以綜合決策方式彌補決策者知識結構,特別是環境保護知識的不足。22參見陳靂華等：《淺談我國規劃環評制度改革的對策建議》,《環境與可持續發展》2017 年第4 期。最后,由生態環境主管部門作為規劃環評獨立審查主體,更有利于加強規劃環評與項目環評聯動。我國《環境影響評價法》規定,項目環評應以規劃環評意見為重要依據,其內容可根據規劃環評審查意見予以簡化。只有由承擔建設項目環評審批任務的生態環境主管部門來審查規劃環評,方能更好地實現規劃環評與項目環評的聯動。這也符合《“十三五”環境影響評價改革實施方案》確立的以改善環境質量為核心,以全面提高環評有效性為主線的環評制度改革方向。

由生態環境主管部門對規劃的環境影響進行審查并獨立作出判斷,才能有效消除投資主管部門對規劃環評的抵制和對環境影響的漠視,有利于規劃環評的落地,以促進決策環境影響的行政監督。這樣,規劃環評編制機關以及審批機關就不參與具體的規劃環評審查事項,只作為規劃環評審查的協助者,為生態環境主管部門的審查提供必要的資料、信息及技術分析等。在美國,為確保審查的客觀與獨立,聯邦環保署特別在審視政策與程序中規定,對于評論書面意見與評等結果,相關人員既不得與擬議行動聯邦機關協商,亦不能更改,除非發現內容有錯誤。23參見康文尚：《試評美國環境影響評估制度的行政監督》,《中研院法學期刊》2012 年第11 期(臺北)。

(二)審查范圍

根據我國《環境影響評價法》的規定,生態環境主管部門僅能對非指導性專項規劃編制的環境影響報告書進行審查,而綜合性規劃草案和專項規劃中的指導性規劃草案的環境影響篇章或者說明則由環評審批機關在審批時附帶審查。如此區分的后果便是實踐中此類編制篇章、說明的規劃環評基本沒有實施。24參見賈生元：《我國規劃環評問題分析及完善建議》,《環境影響評價》2015 年第9 期。并且,實踐中規劃環評的開展并未覆蓋環評法律法規所規定的“一地、三域、十專項”,九成以上的規劃環評均集中在開發區、港口、軌道交通等有限的幾個規劃類別。25參見王靜、錢揚、劉偉京：《規劃環評發展現狀及對策分析——以江蘇省為例》,《環境與發展》2016 年第5 期。

由于并無統一的規劃法,我國規劃的種類較多,名稱不統一,現行法律亦未明確界定綜合規劃、專項規劃、指導性專項規劃等概念,應進行環評的規劃的內涵和外延不清楚,無疑為各部門將其負責編制或審批的規劃解釋為免于環評或者適用較為簡單的環評程序提供了機會。盡管彼此沖突的利益有可能在有關法律和政策制定的過程中(至少以某種方式)獲得均衡,原國家環境保護總局于2004 年印發了《編制環境影響報告書的規劃的具體范圍(試行)》和《編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍(試行)》通知(環發[2004]98 號),明確了工業、農業、畜牧業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發等9 個方面共23 項需要編制規劃環評報告書的類型,以及“一地、三域、十專項”中的13 個方面共26 項需要編制規劃環評篇章或說明的類型。“2004 年經過艱難協調,環保部門確定了規劃環評的范圍。”26劉貴云：《規劃環評與項目環評,誰逼誰?》,《環境經濟》2015 年第14 期。然而,上述問題仍會在執行階段重新顯現出來。27參見[德]托馬斯·海貝勒：《中國與德國的環境治理》,中央編譯出版社2012 年版,第8 頁。生態環境主管部門經過艱難協調通過例舉式的規定依然未能解決上述問題,2003 年開始實施的我國《環境影響評價法》所確立的規劃環評制度直到2005 年還在試點推行,就是例證。

自立法確立規劃環評制度以來,規劃體系發生了較大改變,規劃也以實施方案、安排、綱要等名稱呈現,為防止規劃編制機關用各種方式規避規劃環評、逃避審查監督,應將審查范圍由專項規劃擴展到所有規劃,同時,應明確規劃環評審查范圍,采取名錄制,清理我國實踐中編制的各類規劃,形成“規劃環境影響評價的管理名錄”,并根據社會經濟發展狀況適時修訂。28參見前注④,王社坤文。

總之,我國應修訂我國《環境影響評價法》,確立生態環境主管部門對包含編制環境影響篇章或說明的所有規劃的環境影響評價文件進行獨立審查的權限,即由國務院生態環境部對于國務院及有關部門所批準規劃的環境影響評價文件進行獨立審查,省級生態環境廳(局)對于設區的市級以上地方人民政府及其有關部門所批準規劃的環境影響評價文件進行獨立審查。

三、規劃環評獨立審查的法律依據與審查程序

在確立生態環境主管部門的獨立審查主體地位和審查范圍后,需要明確生態環境主管部門依據何種規范、何種程序對規劃環評進行審查。

(一)規劃環評獨立審查的法律依據

規劃環評審查的法律依據是指生態環境主管部門以何為依據對規劃環評進行審查并得出審查結論。我國《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》等對規劃環評的編制、審批進行了規范,是生態環境主管部門審查規劃環評合法性及合理性的重要依據,除此之外,環境保護標準以及環境影響評價技術導則和技術規范也是規劃環評審查的重要依據。《規劃環境影響評價條例》規定,規劃環境影響評價技術導則由國務院環境保護主管部門會同國務院有關部門制定;規劃環境影響評價技術規范由國務院有關部門根據規劃環境影響評價技術導則制定,并抄送國務院生態環境主管部門備案。29參見《規劃環境影響評價條例》第9 條。然而在實踐中,相關部門(如水利部、原國土資源部)退出相關導則編制,另起爐灶以其他名義(如原國土資源部的“技術指引”等)出臺類似文件,最終導致生態環境主管部門主導起草的相關技術導則“胎死腹中”。30參見孫冰等：《英國環境影響評價制度演進對中國的啟示》,《中國環境管理》2018 年第5 期。我國規劃環評的技術支撐體系尚未有效建立,多數規劃環評沒有相應的導則和技術規范,現有的導則僅有總綱、開發區域、煤炭礦區3 項,技術要點僅有公路網規劃等少數幾項、技術審核要點也只包含了軌道交通、流域、港口等少數幾項,相當多的領域還處于起步甚至空白階段,也缺乏相應的基礎研究,不僅導致評價深度參差不齊,31參見廣州綠網環境保護服務中心：《十二年來我國規劃環評制度發展與實施觀察》(2015 年12 月),http://www.docin.com/p-149180284.html,2019 年7 月30 日訪問。而且致使規劃環評審查欠缺法律依據與技術支撐體系,難以有效約束規劃環評。

因此,除規劃環評技術導則總綱、煤炭礦區開發外,生態環境部應加強對其它各類別規劃環評技術導則的編制,比如考慮研究制定土地開發、區域、流域、海域或相關行業的規劃環境影響評價技術導則。否則相關技術導則的缺失會導致規劃環評審查的落空以及規劃環評法律法規的無法適用。32參見楊常青、宣昊：《淺談我國規劃環評現狀與問題及對策建議》,《環境與可持續發展》2015 年第6 期。除此之外,規劃環評審查不應再援用項目環評審批的依據和思維。因為我國的項目環評制度實施時間長,長期的項目環評思路還沒有調整過來,規劃環評編制人員和審查專家常以建設項目環評的思路和方法去審查規劃環評。33參見前注24,賈生元文。基于兩者的較大差別,應克服沿用建設項目環評的審查體系來審查規劃環評。

(二)規劃環評獨立審查的程序設置

我國《環境影響評價法》是目前唯一一部專門為環境行政量身定做的程序規范。環評在性質上主要具有行政程序的特征,是綜合性環境保護法和單項環境保護法所容納不了的。34王濤：《關于〈中華人民共和國境影響評價法〉(草案)的說明》,http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/20/20050822192411.htm,2019 年8 月20 日訪問。目前的規劃環評存在較明顯的封閉運行現象,其編制、審查、實施主要是在政府內部進行,透明度不高。35參見涂江波：《從理想到現實——我國戰略環評實施狀況、問題與對策》,《生態經濟》2014 年第3 期。規劃環評審查作為規劃環評的重要內容之一,可以通過公開、公平、公正的審查程序以明確規劃環評過程中各主體的責任和義務,促進規劃環評編制、實施及規劃審批的科學性與公正性,加強規劃環評與規劃審批的互動。規劃環評審查是以負有環保職責和專業知識的生態環境主管部門去約束政府及其他職能部門。因此,必須建立公開、公平、公正的審查程序,以實現環評的過程控制。

1.規劃環評篩選的審查

盡管現行法律、法規確立了哪些規劃需要環評,但只是沖突利益在法律、法規制定過程中獲得的暫時均衡,在該法律、法規執行階段這些利益沖突又重新顯現,易被規避適用或者經解釋后被選擇性地適用。因此,這些問題必須在個案中予以監督。在擴大生態環境主管部門規劃環評審查范圍的同時,必須建立明確的篩選程序。由生態環境主管部門依據相關規定,在個案中具體審查某規劃是否需要開展環評,以及開展何種類型的環評,是需要編制環境影響報告書還是環境影響篇章或說明。不同于項目環評,以項目環境影響的大小來決定是否進行環評以及編制何種環境影響評價文件,規劃環評僅依據規劃的類型來確定是否需要環評以及編制何種環境影響評價文件,國民經濟與社會發展規劃不需要環評,“一地、三域”綜合規劃以及專項規劃需要環評,且兩者評價范圍不同,前者僅編寫環境影響篇章或者說明進行簡單評價,后者需編寫環境影響報告書予以詳盡評價。而不管是國外戰略環評還是我國項目環評,篩選的原則是越有可能產生重大環境影響的對象越應當全面、具體地評價;我國立法機關假定綜合規劃的環境影響小于專項規劃,與現實并不相符,例如,某一開發區的環境影響并不一定小于某一畜牧業規劃。因此,我國規劃環評應依據規劃環境影響的大小來進行篩選。篩選由規劃編制機關依據相關規定進行,并由生態環境主管部門對此篩選是否合法、合理進行審查。在歐盟,是否需要環評以及環評的范圍如何都應依相關程序予以確定,有些成員國將該范圍的審查主導權配置給計劃或規劃的制定部門(但需要咨詢生態環境主管部門),有些配置給生態環境主管部門,并且需要將相關信息向公眾公開。36參見前注19,朱源文。

在我國,應建立明確的篩選程序,由規劃編制機關就是否需要環評及其評價范圍大小咨詢生態環境主管部門,生態環境主管部門可以提交專家委員會(生態環境部可由戰略環評咨詢委員會承擔此任務)來討論決定;37參見王玉振：《戰略環境評價——從國際經驗到中國的實踐》,中國環境科學出版社2012 年版,第214 頁。也可以自行從專家庫里挑選專家組建專家小組進行審查,就是否需要環評以及若需要環評,評價范圍需詳盡還是簡單等問題形成審查意見,并在將審查意見反饋規劃編制機關的同時,向公眾公開相關信息。規劃編制機關應對此篩選審查意見進行回應,若未采納應逐一說明理由。

2.規劃環境影響評文件的審查

在自我評價模式下,環境影響評價文件由規劃編制機關編制或者組織規劃環評技術機構編制,但在實踐中,較多規劃環評文件由建設單位出資委托,為謀求項目環評審批通過而編制的規劃環境影響評價文件,其客觀性及公正性欠缺保障。38在國家一級規劃中,開展最多的是針對煤炭礦區總體開發規劃的環境影響評價,2006 年至2010 年之間共實施了79 部。按照相關法律規定,該項工作應該由省級發展改革管理部門委托編制,但實際上一半以上均由建設單位出資委托編制。在這種情況下,環評單位的工作難以客觀公正。環境影響評價文件是否客觀公正、是否符合環境理性應是審查的重點。客觀、科學的環境影響評價文件,是作出具有環境理性決策的前提。“美國環評立法充分認識到唯有環境影響評價文件充分反映擬議行動對環境的真實影響,唯有環境影響評價文件先符合環境理性的要求,才有可能促使擬議行動聯邦機關作出具有環境理性的決策,賦予聯邦環保署對環境影響評價文件進行妥適性評等。”39同前注23,康文尚文。在獨立審查機制下,我國對規劃環評文件的審查程序應注意以下三個方面。

首先,應在立法上明確規劃審批機關移送環境影響評價文件的程序。根據我國《環境影響評價法》,規劃編制機關在報批規劃草案時,應依法將環評文件一并附送審批機關,但是該法并未規定規劃審批機關向生態環境主管部門移送規劃環評文件的義務。盡管原國家環境保護總局制定的《專項規劃環境影響報告書審查辦法》規定,規劃審批機關在作出審批規劃草案的決定前,應當將規劃環評文件公開并送同級生態環境主管部門,由同級生態環境主管部門進行審查。而該生態環境主管部門制定的規章并不能約束規劃審批機關。

其次,盡管生態環境主管部門是規劃環評的審查主體,但審查必須以其召集審查小組舉行審查大會的程序和方式進行。生態環境主管部門應當自收到規劃環評文件之日起30 日內,召集有關部門代表和專家組成審查小組,對規劃環評文件進行審查,重點審查規劃環評文件的基礎資料、數據的真實性,評價方法的適當性,環境影響分析、預測和評估的可靠性,預防或者減輕不良環境影響的對策和措施的合理性和有效性,公眾意見采納與不采納情況及其理由的說明的合理性以及環境影響評價結論的科學性等。40參見《規劃環境影響評價條例》第19 條。審查大會須在不受規劃編制機關、規劃審批機關干預的情形下,由二分之一以上無利害關聯的專家參與(從專家庫相關專業專家中隨機抽取)并作出審查意見,即依法召集或組建審查小組舉行審查大會是生態環境主管部門在審查規劃環評文件時的必經程序。

最后,規劃環評文件審查結論作出程序須完善。根據《規劃環境影響評價條例》的規定,審查小組對環境影響評價文件進行審查后,可作出四種結論。一是當環境影響報告書存在基礎資料和數據失實的,規定內容存在其他重大缺陷或者遺漏的,評價方法選擇不當的,對不良環境影響的分析、預測和評估不準確、不深入,需要進一步論證的,預防或者減輕不良環境影響的對策和措施存在嚴重缺陷的,環境影響評價結論不明確、不合理或者錯誤的,應提出對環境影響報告書進行修改并重新審查的意見。41參見《規劃環境影響評價條例》第20 條。二是依據現有知識水平和技術條件,對規劃實施可能產生的不良環境影響的程度或者范圍不能作出科學判斷的,或者規劃實施可能造成重大不良環境影響,并且無法提出切實可行的預防或者減輕對策和措施的,應當提出不予通過環境影響報告書的意見。42參見《規劃環境影響評價條例》第21 條。三是原則上通過,但對預防或者減輕不良環境影響的對策和措施提出調整建議或對規劃的環境合理性、可行性提出優化調整意見。四是通過。審查意見應當經審查小組四分之三以上成員簽字同意,并如實記錄和反映審查小組成員的不同意見。

對上述審查結論的作出程序需要從兩方面進行完善。一是增加審查意見的公開程序(法定不能公開的除外)。賦予生態環境主管部門獨立審查規劃環評的權力,不等于生態環境主管部門能真正努力進行審查,并如實作出審查意見。借助程序公開及公眾參與的力量可對行政機關發揮一定程度的履職監督作用。公眾參與不僅是環評的一個重要組成部分,也是規劃環評審查的重要環節。43參見衛樂樂：《環境治理中引入風險溝通的理論準備》,《常州大學學報(社會科學版)》2019 年第3 期。據廣州綠網環境保護服務中心2016 年5 月26 日發布的《規劃環評審查信息公開報告》顯示,目前編制過程中的信息公開和審查過程中的信息公開都嚴重不足。44參見廣州綠網環境保護服務中心：《規劃環評審查信息公開報告》,http://www.gzcy.org/uploadfile/2016/0526/20160526030236231.pdf,2019 年8 月1 日訪問。為利于公眾有效參與規劃環評及規制行政權,應將規劃環評編制及審查信息尤其是審查意見公開。因此,必須完善立法,規定生態環境主管部門應在提出審查意見之日起10 日內公開審查意見,還可以公開未依法開展環評的規劃信息,呼吁社會和公眾監督。二是應為相應部門設置針對規劃環評審查意見的回應程序。在美國,擬議行動聯邦機關應回應聯邦環保署的評論意見。45參見前注23,康文尚文。在我國,應由規劃編制機關針對規劃環評文件需要修改并重新審查的意見進行回應,確定修改范圍和修改時間;由規劃編制機關對不予通過環評文件的意見及原則上通過但附有調整建議的進行回應。

四、規劃環評獨立審查的法律效力與爭議解決

長期以來,我國規劃環評偏離了支撐決策的定位,淪為項目環評通過審批的敲門磚,這與我國規劃環評審查欠缺法律約束力以及缺失規劃環評違法行為追責機制直接相關。

(一)規劃環評獨立審查的法律效力

項目環評審批屬于行政許可,未經生態環境主管部門審批或審批未予通過的項目不能開工建設。規劃環評審查與項目環評審批不同,其審查意見只是規劃審批決策的眾多考量因素之一,規劃環評及其審查只是行政機關作出某一行政行為的必經程序。46參見阮麗娟、吳天意：《論環境影響評價審查結論的法律效力》,《吉首大學學報(社會科學版)2016 年第4 期。因此,必須強化規劃環評審查程序及其審查意見的約束力。

首先,相關立法必須明確規劃環評審查程序的效力。完善我國環評法律法規,規定規劃環評文件未經審查,審批機關不得審批規劃。規劃環評的審查程序是規劃審批的必經程序,未經審查,審批機關不得審批規劃,否則應承擔相應的法律責任。

其次,應明確規劃環評審查意見的約束力。審查意見為該規劃需要修改的,規劃編制機關應予以修改后再送生態環境主管部門審查;審查意見為不予通過環評文件的,而規劃編制與審批機關未說明理由不予采納的,生態環境主管部門可以提出異議;審查結論為附條件通過的,規劃審批機關應當在審批時對相關條件的落實予以考慮。

最后,相關立法應完善“編而不評”、“未評先批”、“評而不用”等環評違法行為的法律責任及責任追究機制,以強化規劃環評審查及其審查意見的法律約束力。《規劃環境影響評價條例》在設定規劃編制、規劃審批、審查小組的法律責任時極為審慎,只規定了行政處分,相比規劃編制機關、規劃審批機關的違法行為所造成的社會危害性,這種法律責任是極其不相稱的。如果沒有相應的法律責任作為保障,規劃環評極有可能成為擺設。違反規劃環評的罰則過于簡單,難以體現罰過相當的法律原則,未能形成足夠的威懾力。47參見尹文輝：《我國環境影響評價法律制度的不足及完善》,《遼寧公安司法管理干部學院學報》2010 年第7 期。環境影響評價法執法失靈,從表面看是政府失靈,從深層次看是政績驅動、利益驅動。地方政府作為中央政府的代理人,往往會因為政績或利益驅動而加強或怠慢委托人的部分指令。48參見曹葵、劉駿：《環境影響評價法執法失靈的剖析——機制與體制的障礙》,《中國環境管理》2010 年第3 期。因此,應加強對未依法開展規劃環評的責任追究,以及對不采納規劃環評意見導致生態環境破壞的責任追究,對審批機關應當采納而未采納環評結論和審查意見或未作出合理說明的,以及規劃實施單位不落實環評結論和審查意見要求造成生態環境損害的應進行追責。此外,還應嚴格落實我國《環境保護法》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》《領導干部自然資源資產離任審計規定(試行)》等國法黨規,將規劃環評責任落實作為環保督政的重要內容。49參見前注25,王靜、錢揚、劉偉京文。

(二)規劃環評獨立審查爭議的解決

生態環境主管部門為環境利益代言,而作為規劃編制與審批主體的行政機關往往追求GDP 增長,兩者存在理念和利益上的沖突,在開發與保護存在尖銳矛盾時,難以協調其中的利益關系,但現行法律欠缺解決沖突的協調機制。因規劃環評結論及審查意見只是行政機關作出行政決策的重要參考依據,當生態環境主管部門與規劃編制、審批機關就規劃的環境影響存在爭議時,需要對爭議進行協調和裁決。在美國,當聯邦環保署認定聯邦機關的立法草案、行政規則或擬議行動,從公眾健康、社會福利或環境保護判斷,屬于不可接受者,50美國聯邦環保署以是否可采取減輕環境影響措施或改變替代方案為依據,對擬議行動的環境影響加以評等,分為無反對意見、有環境顧慮、有環境上反對意見、環境上不可接受等四類。參見前注23,康文尚文。聯邦環保署應公告其決定,并向環境質量委員會提出異議。51C.F.R.§1504.1(C).

對規劃環評獨立審查的爭議進行協調和裁決,不僅能居間協調并解決行政機關彼此間關于規劃環境影響的分歧,而且能強化規劃環評審查的效力,構成了規劃環評行政監督不可或缺的一部分。在美國,由聯邦環保署對擬議行動的環境影響評價報告書進行審查與評論的程序,客觀上已發揮了重要的監督作用,進一步允許聯邦環保署提起異議,不僅使環評行政監督內涵更趨完備,也對擬議行動聯邦機關形成了強大的外部壓力。52Ted Boling,New Directions in Environmental Law:Making the Connection:NEPA Processes for National Environmental Policy,32WASH.U.J.L.&POL'Y.313,323-23(2010).環境質量委員會介入異議處理的目的,在于居間協調并解決聯邦機關彼此間的分歧,但其調解并無拘束力,如果環境質量委員會居間協調仍無法解決分歧,則送交總統裁決。為抑制關于環評的不當的異議,減少異議爭執,美國環境質量委員會規則規定了提出異議的程序要件和實質要件。其程序要件為異議機關與擬議行動機關有不同意見時,應先協調解決,協調不成向環境質量委員會提出異議時應說明理由,并且該異議必須在評估書送達后25 天內提出。53C.F.R.§1504.2;40C.F.R.§1504.3(a) (1);40C.F.R.§1504.3(b) .其實質要件為必須認真考量擬議行動對環境造成的影響后才提出異議,包括可能違反國家環境標準或政策、嚴重性、影響范圍、期間長短、是否存在替代方案等因素,考量結果必須在異議書面文件中明確說明。54C.F.R.§1504.2.盡管自1974 年至2009 年,美國環境質量委員會共處理27 件異議案件,與歷年已完成數以萬計評估書相比較,異議程序極少啟動,但低使用率并未掩蓋異議程序的重要性,也并不代表其未發揮作用。異議程序對擬議行動機關具有威脅性,確實已促使擬議行動聯邦機關更嚴肅地看待環保署(或其他聯邦機關)提出的評論意見,是其在環境部分作出讓步,接受環境質量委員會建議的主要原因,因為若不讓步,此爭議便會被提交總統裁決,升高爭議解決層級,對于不重視環境影響的擬議行動聯邦機關只會更加尷尬。55William L.Andreen,In Pursuit of NEPA’s Promise:The Role of Executive Oversight in the Implementation of the Environmental Policy,64IND.L.J.205,223-29(1989).

應以我國《環境影響評價法》的修訂為契機,除了確立生態環境主管部門對于規劃環評環境影響評價文件獨立的審查地位以外,同時應建立規劃環評跨部門聯席會議協調及最終裁決制度。在中央建立部際聯席會議,由生態環境部為聯席會議的召集人,規劃編制機關、審批機關及其他相關部門為聯席會議的成員;在地方建立省級跨部門聯席會議,由生態環境廳為聯席會議的召集人,規劃編制機關、審批機關及其他相關部門為聯席會議的成員。通過聯席會議,協調解決規劃環評中的重大爭議,協調部門之間的利益沖突,促使行政決策過程中充分考慮環境因素。當生態環境主管部門對規劃環境影響的判斷與規劃編制機關不同,認為規劃的環境影響重大且無法提出切實可行的預防或者減輕對策和措施,或者無法依據現有知識水平和技術條件,對規劃實施可能產生的不良環境影響的程度或者范圍進行科學判斷的,即有權啟動聯席會議就相關問題進行協商。若通過聯席會議仍協調不成,達不成一致意見的,地方生態環境廳可提請省級人民政府的行政首長進行最終裁決,生態環境部可提請國務院的行政首長進行最終裁決。其中,召開聯席會議進行協調應當是行政最終裁決的前置程序。

五、結論

規劃環評作為戰略環評的重要組成部分,是環境保護預防原則落實的重要抓手和環評前瞻性的重要體現。相比于建設項目環評,規劃環評處于重大宏觀經濟決策鏈前端,其能否有效實施對于環境保護意義重大。由于作為規劃編制機關的政府及其行政部門的主要職責是促進經濟增長而非保護環境,“自我評價”模式恰恰為其逃避環評義務或采取評價造假提供了機會,造成了規劃環評難以落地,“不環評也審批”或“先審批后環評”的違法現象層出不窮,亟需構建我國規劃環評的獨立審查機制以加強行政監督,促進規劃環評有效實施。必須超越部門利益對我國《環境影響評價法》《規劃環境影響評價條例》進行修改完善,確立生態環境主管部門作為規劃環評的獨立審查主體,以獨立、公開、公平的程序對規劃環評文件質量及規劃的環境影響進行審查,并作出具有約束力的審查意見,以促進決策環境影響的行政監督;生態環境主管部門就規劃的環境影響與規劃編制機關有異議時,其有權啟動聯席會議就規劃環評爭議進行協調,若協調不成則由省級人民政府或國務院的行政首長進行最終裁決;應完善規劃環評違法的法律責任及責任追究機制,以強化規劃環評審查及其審查意見的法律約束力,規范規劃環評中各責任主體的行為。