循憲法指引理順法官管理規則體系

郭延軍

(上海交通大學凱原法學院,上海 200030)

對法官進行合理而有效的管理是國家審判功能得以實現的重要條件,是保障司法公正、維護司法權威不可或缺的制度依托。要實現對法官的合理管理,首先要有符合法治要求的較系統的法規范性文件可以依據。根據我國《憲法》精神和我國《立法法》的具體規定,關于法官的權利、義務和管理的事項由全國人民代表大會或其常委會制定法律來規范比較合適。不過,目前我國法官管理規則的制定狀況是,全國人大及其常委會制定的規則嚴重缺乏,各級人民法院(尤其是最高人民法院和高級人民法院)成了有關規則的主要制定主體。然而,各級人民法院制定的法官管理規則并不在我國的法律體系之內。并且,各級人民法院是否具有制定法官管理規則的權力,本身是個需要做深入研究的問題。此外,各級人民法院所制定的法官管理規則也存在各種各樣的混亂現象,已經嚴重妨礙對法官的有效管理和審判權的有效運行,不利于人們對法律和司法的信任。筆者于本文中將依據我國《憲法》和《立法法》等的原則與相關規定分析各級人民法院是否有權制定法官管理規則,嘗試理順法官管理的規則體系。

一、運行中的法官管理規則體系

在我國,法官管理規則體系由四個層次的規則構成,一是憲法,二是全國人大及其常委會制定的法律,三是最高人民法院制定的規則,四是地方各級人民法院制定的規則。這四個層次的規則在法官管理方面發揮著不同的功能。

(一)我國《憲法》有關法官的規定及其實際功能

我國《憲法》第3 章第8 節是關于人民法院和人民檢察院的規定,其中第128 條至第133 條就人民法院的性質、組成、審判體制、審判原則等做了明確規定,但是沒有對法官做任何規定,我國《憲法》有關法官的規定分散在以下條文中：我國《憲法》第62 條第7 項規定,最高人民法院院長由全國人民代表大會選舉;我國《憲法》第63 條規定,最高人民法院院長由全國人民代表大會罷免;我國《憲法》第67 條第11 項規定,全國人大常委會根據最高人民法院院長的提請,任免最高人民法院副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長;我國《憲法》第101 條第2 款規定,地方各級人民法院院長由本級地方各級人民代表大會選舉和罷免。我國《憲法》對法官任免制度的規定,在一定程度上反映了法官的憲法地位,以及法院與其他國家機關之間的關系。從法官任免主體來看,人民代表大會的地位高于同級人民法院,法院院長的地位高于其他法官,其他法官的地位高于行政機關的普通公務員。

(二)全國人大及其常委會制定的涉及法官管理的法律及其實際功能

全國人大及其常委會制定的法官管理規則主要有我國《人民法院組織法》《公務員法》《法官法》《監察法》《刑法》《國家賠償法》。

我國《人民法院組織法》第四章“人民法院的人員組成”規定了法院內部組成人員的類型及其職權。關于法官,該法除了在該章重復憲法的相關規定外,其第40 條規定“人民法院的審判人員由院長、副院長、審判委員會委員和審判員等人員組成”,其第41 條規定“人民法院院長負責本院全面工作,監督本院審判工作,管理本院行政事務。人民法院副院長協助院長工作”。該法第45 條規定“人民法院的法官、審判輔助人員和司法行政人員實行分類管理”。該法第47 條第3 款規定“法官的職責、管理和保障,依照《中華人民共和國法官法》的規定”。

我國《公務員法》是對包括法官在內的所有公務員進行管理的基本的法律,我國《法官法》是對法官進行管理的專門的法律。我國《公務員法》第3 條第2 款規定,法律對法官的義務、權利和管理另有規定的,從其規定。因此,有關法官的義務、權利和管理,優先適用我國《法官法》,我國《法官法》沒有規定的方面適用我國《公務員法》。

我國《法官法》對法官的職責、義務和權利,以及法官的擔任條件、任免、任職回避、等級、考核、培訓、獎勵、懲罰、工資福利、辭職辭退、退休等管理事項都做了規定。不過,該法僅有53 條,內容比較簡單。我國《法官法》的所有條文,一部分內容是具體的,可以直接實施和發揮功能,還有一部分內容因為缺乏必要的標準和程序規定而無法直接實施和發揮功能。我國《法官法》沒有具體規定的方面主要有以下一些。(1)法官的等級編制、評定和晉升辦法。對這些,該法第20 條只是籠統地規定“由國家另行規定”。(2)關于獎勵的權限和程序。對此,該法第31 條第2 款只抽象規定“按照有關規定辦理”。(3)處分的權限和程序。對此,該法第35 條規定“按照有關規定辦理”。(4)考核的具體組織和標準。對此,該法僅在第21 條規定“對法官的考核,由所在人民法院組織實施”,但具體組織行為《法官法》沒有規定;該法第23 條雖然規定了考核的內容,但是沒有規定考核的具體標準,也沒有像前引條文那樣,規定“按照有關規定辦理”。我國《法官法》沒有規定的內容,在我國《公務員法》中也找不到可供依照的相應條文。

我國《監察法》是關于監察機關對包括法官在內的所有國家公職人員進行監察的基本法律,主要對監察原則、監察機關及其職責、監察范圍和管轄、監察權限、監察程序等方面的內容做了比較全面但并不具體的規定,“不具體”主要體現在沒有反映不同類型公職人員在受監督方面實際存在和應該存在的差異。因此,我國《監察法》在適用于法官的監督方面,還需要通過后續法官懲戒制度的改革加以明確。

我國《刑法》和我國《國家賠償法》包含了法官責任的內容。我國《刑法》除了規定所有公務員應當承擔刑事責任的一般職務犯罪類型外,還專門規定了法官違法行使審判權應當承擔刑事責任的犯罪類型,即第399 條規定的枉法裁判罪和第401 條規定的徇私錯誤減刑、假釋罪。我國《國家賠償法》第31 條第1 款規定賠償義務機關賠償后有權向工作人員追償部分或者全部賠償費用,條件是工作人員存在以下情況：(1)刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的;(2)違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的;(3)在處理案件中有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為的。對于法官而言,主要適用上面的第三種情況。

(三)最高人民法院制定的法官管理規則及其實際功能

最高人民法院在法官管理方面的規范性文件主要涉及法官的職業規范和法官的等級、任職回避、考評、獎勵、懲戒等方面的內容。①筆者于本文中列出的最高人民法院制定的規范性文件皆通過“北大法寶法律數據庫”(http://www.pkulaw.cn/)搜索得到,以下不再一一注明。

最高人民法院制定的法官職業規范有多個,目前有效的是《最高人民法院、司法部關于規范法官和律師相互關系維護司法公正的若干規定》《法官職業道德基本準則》《法官行為規范》。這些規則的特點是,只對法官提出了道德和行為上的具體要求,沒有針對違反具體要求的各種行為規定具體的罰則,這樣的職業規范事實上不具有強制執行力。

在法官等級制度方面,最高人民法院和中共中央組織部、人事部于1997 年聯合發布了《法官等級暫行規定》,對法官等級的編制、評定、晉升、降低和取消等問題做出了詳細的規定,該規定同時授權最高人民法院制定該規定的實施辦法。2006 年最高人民法院制定了《高級法官等級選升標準(試行)》。此外,最高人民法院先后發布了《關于法官等級評定和微調若干問題的解答》《高級法官等級選升工作若干問題解答》《高級法官等級選升工作若干問題解答(二)》等文件。最高人民法院的這些規定填補了我國《法官法》第20 條在“法官的等級編制、評定和晉升辦法”方面留下的空白。

最高人民法院在法官任職回避這方面制定的規范性文件是《關于對配偶子女從事律師職業的法院領導干部和審判執行崗位法官實行任職回避的規定(試行)》和《關于落實任職回避制度的實施方案》。我國《法官法》第17 條第3 款規定：“法官的配偶、子女不得擔任該法官所任職法院辦理案件的訴訟代理人或者辯護人。”這兩個文件是對這條規定的具體化,詳細規定了對任職回避的處理方法。

最高人民法院在法官考評方面制定了《法官考評委員會暫行組織辦法》,規定了法官考評委員會的職責和組成。根據該辦法第2 條的規定,法官考評委員會是人民法院依法設置的指導對法官的培訓、考核、評議工作的機構,這解決了我國《法官法》關于考核的組織形式規定不明的問題。

最高人民法院在獎勵制度方面和國家人事部聯合制定了《人民法院獎勵暫行規定》,詳細規定了獎勵的方式、條件、權限、程序、違反獎勵規則的法律責任,填補了我國《法官法》第31 條第2 款在“獎勵的權限和程序”方面留下的空白。

最高人民法院制定的有關法官懲戒制度的規范性文件可以分為兩類。一類是對我國《法官法》第13 章所規定的懲戒制度的具體化,根據行為違法違紀的嚴重程度詳細規定了各種違法違紀行為的處罰方式和處罰幅度。這類規范性文件目前有效的是《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》(以下簡稱：《違法審判責任追究辦法》)《最高人民法院關于“五個嚴禁”的規定》《最高人民法院關于違反“五個嚴禁”規定的處理辦法》《人民法院工作人員處分條例》《關于人民法院落實廉政準則防止利益沖突的若干規定》。另一類是關于懲戒程序的,目前有效的是《人民法院監察部門查處違紀案件的暫行辦法》《人民法院監察工作條例》《人民法院有關部門配合監察部門核查違紀違法線索暫行辦法》《關于在人民法院審判執行部門設立廉政監察員的實施辦法(試行)》《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》。這些規范性文件填補了我國《法官法》第35 條在“處分的權限和程序”方面留下的空白。

從以上分析中可以看到,最高人民法院制定的相關規則填補了我國《法官法》留下的所有空白。

(四)地方各級法院制定的法官管理規則及其實際功能

筆者通過北大法寶法律數據庫、北大法意法律數據庫、各法院官網和調研了解到,地方各級法院制定的法官管理規則也不少,主要內容涉及法官職業規范、案件質量評查和考核制度以及懲戒制度。

在法官職業規范方面,遼寧省高級人民法院在2009 年制定了《遼寧省人民法官守則》,該守則共計六章155 條,從法官職業道德、審判行為、著裝儀表、到業外活動等各方面,對法官從思想到行為進行了翔實明確的規范。②參見《本溪市中級人民法院關于認真學習貫徹〈遼寧省人民法官守則〉的通知》,http://www.pkulaw.cn(北大法寶法律數據庫),[北大法寶引證碼]CLI.13.868269。以下引注北大法寶法律數據庫的文獻均僅標注“北大法寶引證碼”,不再一一標注該數據庫網址。

在案件質量評查和考核方面,天津市高級人民法院制定了《天津市高級人民法院案件質量評查工作規則(試行) 》③[北大法寶引證碼]CLI.13.1107599。《審判職權行使與審判責任認定標準(試行)》④參見《天津法院司法工作標準(試行)(第三批)(三)》(津高法發[2017]2 號),[北大法寶引證碼]CLI.13.1448909。《案件質量問題認定標準(試行)》⑤[北大法寶引證碼]CLI.13.1222498。《庭審質量標準(試行)》⑥[北大法寶引證碼]CLI.13.1222495。《裁判文書質量標準(試行)》 等;⑦[北大法寶引證碼]CLI.13.1222496。廣東省高級人民法院制定《廣東省高級人民法院關于執行質量和效率管理考核的規定(試行) 》⑧[北大法寶引證碼]CLI.13.349190。;貴州省高級人民法院制定了《貴州省高級人民法院案件質量評查試行辦法》;⑨[北大法寶引證碼]CLI.13.1239379。北京市高級人民法院制定了《關于實行案件質量評查制度的若干規定》。10[北大法寶引證碼]CLI.13.488126。

在懲戒制度方面,不少法院制定了相關規則。比如,《河南省高級人民法院錯案責任終身追究辦法(試行) 》11[北大法寶引證碼]CLI.13.594772。《廣東省高級人民法院關于違法審判責任追究的暫行規定》12(北大法意法律數據庫)http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp? ChannelID=1010100&KeyWord=&rid=341913。《北京市高級人民法院關于執行案件差錯分析和責任倒查的若干規定(試行)》13[北大法寶引證碼]CLI.13.538972。《四川省高級人民法院“七個嚴禁”及處理規定》,14(北大法意法律數據庫),http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp? ChannelID=1010100&KeyWord=&rid=671646。以及甘肅省高級人民法院制定的《審判人員違法審判責任追究實施細則》。15[北大法寶引證碼]CLI.13.796120。這些是專門的法官懲戒規則。還有一些規則如《上海市高級人民法院、上海市司法局關于規范法官和律師相互關系的若干規定》16[北大法寶引證碼]CLI.13.277779。《江蘇省高級人民法院、江蘇省司法廳關于進一步規范法官和律師相互關系維護司法公正的暫行規定》17[北大法寶引證碼]CLI.13.582868。《四川省高級人民法院關于規范法官在訴訟活動中會見案件當事人及其訴訟代理人、辯護人、委托的人、涉案關系人的暫行規定》18[北大法寶引證碼]CLI.13.538998。《陜西省高級人民法院關于嚴禁本院工作人員過問職務外案件的暫行規定》等,19[法寶引證碼]CLI.13.232367。這些是對法官特定方面行為的規范,其中包含了懲戒內容。上面都是各地高級人民法院制定的法官管理規則,在實踐中各地中級人民法院和基層人民法院制定法官管理規則的實例也有不少,下面筆者以黑龍江省為例加以說明。選擇黑龍江的原因是,黑龍江省內有高級人民法院1 個,中級人民法院16 個,基層人民法院175 個,20此黑龍江省各級法院的數量由筆者對黑龍江法院網所列出的全省各地法院進行統計得出。(黑龍江法院網)http://www.hljcourt.gov.cn/public/more.php? LocationID=0204000000,2019 年4 月2 日訪問。在這些法院中,絕大多數法院的官網上都有“司法公開”欄目,而在“司法公開”欄目下都有一個分欄目“規章制度”,規章制度欄目是各法院用來公開各種規范性文件的,這為考察地方法院規范性文件的制定情況提供了方便。當然,不是所有法院都在其官網上公布了該法院的規章制度,也無法確定公布規章制度的法院是否公布了該法院制定的所有規范性文件。不過,本研究只是要了解地方法院制定法官管理規則的基本情況,并不需要將調研結果精確到每一個法院制定的每一個規范性文件。

查閱黑龍江省內各法院官網“規章制度”欄目下公開發布的規范性文件可知,各級地方法院制定的法官管理規則的基本情況如下。

黑龍江省高級人民法院公開發布了三個相關規范性文件,它們是《全省法院績效考評規則(試行)》《全省法院案件質量評查規則(試行)》《全省法院審判質效評估規則(試行)》。21(黑龍江法院網)http://www.hljcourt.gov.cn/public/more.php? LocationID=0302000000,2019 年4 月2 日訪問。這些都是屬于與考核制度相關的規則,因為績效評查標準通常是制定考核標準的依據。

在中級人民法院中,有齊齊哈爾市中級人民法院、七臺河市中級人民法院、伊春市中級人民法院、雙鴨山市中級人民法院公開發布了七個關規范性文件,其中三個是關于法官職業規范的,它們是《齊齊哈爾市中級人民法院關于改進和加強機關作風建設八項規定》22(齊齊哈爾市法院網)http://qqherzy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=1838,2019 年4 月2 日訪問。《七臺河市中級人民法院工作人員“六不準”》23(七臺河市法院網)http://qthzy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=246,2019 年4 月2 日訪問。《伊春市中級人民法院關于法院干警業內、外活動“八個嚴格”、“八個不準”的有關規定》;24(伊春市法院網)http://yczy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=401,2019 年4 月2 日訪問。三個是關于考核制度的,它們是《齊齊哈爾市中級人民法院辦案績效獎懲考評實施辦法(試行)》25參見《齊齊哈爾市中級人民法院關于印發審判責任制和辦案績效考評“兩個辦法”的通知》(齊齊哈爾市法院網)http://qqherzy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=775,2019 年4 月2 日訪問。《伊春市中級人民法院機關業務部門審判績效考評細則(試行)》26(伊春市法院網)http://yczy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=469,2019 年4 月2 日訪問。《雙鴨山市中級人民法院重點案件質量評查規范性實施細則》;27(雙鴨市法院網)http://syszy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=70,2019 年4 月2 日訪問。一個是關于懲戒制度的,是《齊齊哈爾市中級人民法院審判責任制實施辦法(試行)》。28參見《齊齊哈爾市中級人民法院關于印發審判責任制和辦案績效考評“兩個辦法”的通知》,(齊齊哈爾市法院官網)http://qqherzy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=775,2019 年4 月2 日訪問。

比較多的基層人民法院公開發布了法官管理方面規范性文件,其中有20 個基層法院公開發布了法官職業規范方面的規范性文件,有25 個基層法院公開發布了績效評估和考核方面的規范性文件,有12 個基層法院公開發布了懲戒制度方面的規范性文件。

上述情況是從對外公開的媒介所看到的情況,實際上還有很多法院制定了法官管理方面的規范性文件,但是并沒有公開發布。比如,武漢市中級人民法院審判管理辦公室2016 年12 月編寫的《武漢市中級人民法院審判管理資料選編(一)》,是一本非公開出版的內部資料,收錄了三級法院發布的規范性司法文件,其中與法官管理相關的規范性文件有：《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》;湖北省高級人民法院發布的《全省法院案件質量評查標準(試行)》;《武漢市中級人民法院關于法官、法官助理辦案差錯責任的暫行規定》;《武漢市中級人民法院案件質量評查工作規定》。根據筆者了解的情況,湖北省高級人民法院也曾制定了《違法審判和差錯案件責任追究辦法(試行)》(鄂高法〔2010〕116 號)。不過,湖北省和武漢市的相關文件在其機構官網上都是找不到的。

從筆者通過北大法寶、法院官網和其他途徑調查了解到的情況看,在法官管理規則的制定上,可以說,無論哪一級法院都可以制定此種規則。地方各級法院制定的法官管理規則的主要功能有三個,一是制定在本院實施的具體考核標準和績效獎懲規則,填補我國《法官法》在考核標準方面的空白,并在我國《法官法》規定的獎懲方式之外增設了基于績效的獎懲方法和標準;二是為落實最高人民法院或上級人民法院制定的法官職業規范,結合本法院的實際情況,制定本法院重點推行的職業規范;三是為落實審判責任制度制定法官責任的追究規則,對最高人民法院或上級人民法院制定的法官責任追究規則做進一步的細化,甚至進行制度創新。

從各類法官管理規則所發揮的功能看,法官管理規則體現呈現出兩個方面的特點：一是在法官管理規則體系中存在法律規則嚴重不足的問題,法院規則發揮著最廣泛、最實質性的管理功能;二是在職業規范、考核、獎懲方面,各級法院制定的法官管理規則所發揮的實際功能與法院級別成反比,那就是,法院層級越低,其制定的相關管理規則發揮的實際功能越大。

二、法院制定法官管理規則之權力的法源缺乏

從法治的要求看,任何主體制定規范性法律文件都要有憲法或法律依據,其制定規則的權限要在憲法或法律具體規定的權限范圍之內。那法院制定法官管理規則的權力有沒有憲法和法律依據呢?從各級法院制定的法官管理規則實際的效力范圍來看,各級法院制定的法官管理規則可以分為兩類,一類對所在行政區域內的所有法院產生約束力,另一類只對制定規則的法院產生約束力。以下筆者分別根據規則的不同類型來討論法院制定法官管理規則的權力來源問題。

(一)法院是否有權制定對所在行政區域內的所有法院產生約束力的規范性文件

這一類法官管理規則的主要制定主體是最高人民法院和高級人民法院,當然也有中級人民法院制定這類規則的,比如《伊春市中級人民法院關于法院干警業內、外活動“八個嚴格”、“八個不準”的有關規定》就適用于全市兩級法院。29(伊春市法院網)http://yczy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=401,2019 年4 月2 日訪問。

我國《憲法》《立法法》《人民法院組織法》并無關于各級人民法院有權制定某種形式規范性文件的任何規定。根據我國《立法法》第2 條的規定,受我國《立法法》規范的法的形式是法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、規章。法院不是上述任何一類規范性文件的制定主體,當然不能采用上述任何一種形式來制定法官管理規則。

就實際功能而言,最高人民法院制定的適用于全國法院的法官管理規則類似于國務院制定的《行政機關公務員處分條例》,但是最高人民法院制定的相關規則不可能有該條例的那樣的法律地位。我國《憲法》第89 條第1 項所規定的國務院的職權是“根據憲法和法律,規定行政措施,制定行政法規,發布決定和命令”,《行政機關公務員處分條例》是國務院行使制定行政法規權力的結果,于法有據。然而,最高人民法院制定相關規范找不到類似的依據。此外,最高人民法院和地方人民法院之間是監督與被監督關系,而非領導與被領導關系,這種性質的關系也決定了最高人民法院是不適合制定在全國適用的法官管理規則的。

同理,高級人民法院和中級人民法院制定的對其所在行政區域內所有法院產生約束力的法官管理規則,雖然發揮著類似于地方政府規章的功能,但因為找不到規則制定權的相應依據而不可能有規章的法律地位,并且上下監督關系也決定了上級法院不適合制定適用于下級法院的法官管理規則。

根據《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》第2 條的規定,“凡屬于法院審判工作中具體應用法律、法令的問題,由最高人民法院進行解釋”,我國《人民法院組織法》第18條用不同的表述方式作了同樣的規定：“最高人民法院可以對屬于審判工作中具體應用法律的問題進行解釋。”那么,最高人民法院制定的適用于全國的法官管理規則是不是司法解釋呢?

最高人民法院制定的法官管理規則和司法解釋在制定主體和程序上的確有相似之處,即都是由最高人民法院審判委員會討論通過,并由最高人民法院公布。然而,與法官職務相關的權益爭議不在三大訴訟法所規定的法院受案范圍內,從而不存在最高人民法院對我國《法官法》在審判中如何具體應用進行解釋的需要,因此最高人民法院制定的法官管理規則不是司法解釋。

(二)法院是否有權制定只對制定規則的法院產生約束力的規范性文件

只對制定規則的法院產生約束力的法官管理規則相當于法院的內部規章制度,相當多的法院不將制定的法官管理規則對外公布,就表明一些法院實際上也的確是將其作為內部規章制度對待的。

憲法和法律同樣沒有關于法院是否可以制定內部規章制度的具體規定。不過,一個國家機關或多或少會制定一些內部規章制度,比如財務報銷制度、文書制作標準、信息處理規則、公車使用規則等,如果國家機關在這些事務的管理上沒有一點自主權,國家機關也是很難正常有效運轉的。問題在于,法院是否可以采用內部規章制度這種方式對法官進行管理。答案是否定的。可以說,所有的國家機關都不可以采用內部規章制度的方式對國家機關工作人員進行管理。

國家機關和國家機關組成人員之間的關系不同于企業與員工之間的關系。根據雇傭合同建立起來的企業與員工之間的關系涉及的是社會個體之間的利益關系,企業對員工的管理屬于企業內部事務,在符合我國《勞動法》和雇傭合同約定的情況下,企業主要根據內部規章制度對員工進行管理。然而,國家機關組成人員行使職權時代表的是社會公共利益,其職權行使是以國家財政為依托的,因此,必須將對他們的管理活動置于人民代表大會和公民的監督之下,只有這樣才能保障國家機關職權的有效運作,保護社會公共利益不受侵害。為此,對國家機關組成人員必須根據對外公布的法律進行管理,而不能根據內部規章制度進行管理。

鑒于以上原因,我國《立法法》第8 條第2 項規定,關于各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權的事項只能制定法律。國家機關的組成人員是國家機關職權的實際運行者,因此國家機關組成人員的職務關系只能由全國人民代表大會或其常委會制定的法律來調整。職務關系的內容主要包括國家機關組成人員的權利、義務和管理,該管理主要包括職位的選任、晉升和退出機制以及人員的考核、培訓、獎懲、工資福利等事務,為此,全國人大常委會制定了我國《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《公務員法》《法官法》《檢察官法》《監察法》等法律,對各種性質的國家機關組成人員的權利、義務和管理做了全面規定。我國《法官法》的存在已經表明,不能把對法官的管理作為法院內部事務來看待,對于我國《法官法》已經涉及的所有內容都不能采用內部規章制度來做細化規定。

綜上所述,最高人民法院和地方各級人民法院在制定法官管理規則方面缺乏必要的憲法和法律上的依據,因此,根據法治原則,最高人民法院和地方各級人民法院都無權制定法官管理規則。

三、缺少監督的法院法官管理規則的制定權

從實踐來看,我國各級法院制定的法官管理規則完全處于放任狀態,沒有法律的授權,沒有法律對各級法院制定法官管理規則的權限進行劃分,沒有法律約束各級法院制定法官管理規則的程序,也沒有法定監督機制來處理法院制定的法官管理規則違憲違法的情況和不同主體制定的法官管理規則之間的不協調情況。雖然說我國憲法規定了人民代表大會及其常委會有權監督本級法院,上級法院有權監督下級法院,但法院制定的規范性文件是游離于法定監督之外的。法院制定的法官管理規則屬于法院制定的規范性文件,當然也游離于法定監督之外。

首先,法院制定的規范性文件都不在人民代表大會的監督范圍內。根據我國《立法法》的規定,報各級人大常委會備案審查的規范性文件是行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章,此外,司法解釋要報全國人大常委會備案審查。一些地方性法規所規定的應當由人大常委會備案審查的規范性文件是,各級人民代表大會及其常務委員會作出或者縣級以上人民政府發布的,涉及公民、法人或者其他組織的權利和義務,在本行政區域內具有普遍約束力并可反復適用的文件。例如,《湖北省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作條例》第3 條規定：“本條例所稱規范性文件,是指各級人民代表大會及其常務委員會作出或者縣級以上人民政府發布的,涉及公民、法人或者其他組織的權利和義務,在本行政區域內具有普遍約束力并可反復適用的文件。各級人民代表大會及其常務委員會和縣級以上人民政府的內部工作管理制度、人事任免決定、向上級機關的請示和報告等文件,不屬于本條例所稱的規范性文件。”30[北大法寶引證碼]CLI.10.777994。從以上規定可以看到,除了最高人民法院的司法解釋之外,法院所制定的規范性文件都不在同級人大的監督范圍之內。

其次,下級法院的規范性文件不在上級法院的監督范圍內。我國《憲法》和我國《人民法院組織法》沒有將法院的功能區分為審判功能和司法管理功能,法院上下級關系全部適用我國《憲法》和我國《人民法院組織法》所規定的上級法院對下級法院的監督關系。我國《人民法院組織法》只規定了在審判職能方面上級法院監督下級法院的具體方式,即上訴程序和審判監督程序,而在司法管理職能方面對上級法院監督下級法院的事項和方式未做規定。盡管上級法院對下級法院的監督關系在實踐中逐漸演化為監督指導關系直至接近領導關系,但是上級法院對下級法院規范性文件的監督畢竟是于法無據的,不可能也不應該形成常態化的監督機制。當然,實踐中未見上級法院改變和撤銷下級法院規范性文件的實例,也未見上級法院要求下級法院改變和撤銷規范性文件的實例。

由于缺少必要的監督,地方法院制定的法官管理規則處于無序狀態,主要表現為以下幾方面。

一是地方法院制定法官管理規則的具體依據混亂不清。法院制定法官管理規則一般會寫上所依據的上位規則,地方法院制定的法官管理規則所列依據的混亂不清呈現出各種各樣的形態。

例如,《伊春市中級人民法院關于法院干警業內、外活動“八個嚴格”、“八個不準”的有關規定》的引言寫道：“為認真貫徹落實中央‘八項規定’、最高法院‘六項措施’、省法院‘十項規定’和市委‘十項規定’的精神,進一步加強和改進全市法院紀律作風和審判作風,切實維護人民法院清正廉潔、公正司法的形象,根據相關法規和制度結合我市法院實際,制定如下管理規定。”31(伊春市法院網)http://yczy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=401,2019 年4 月2 日訪問。這段文字雖然將制定依據從黨的規范到法院的規則、從中央規定到地方規定一一列舉,卻并沒有寫清楚具體規范性文件的名稱,顯得很不規范。

又如,同是法官業外活動行為規范,《楚雄市人民法院法官業外活動行為規范(試行)》是根據我國《法官法》《公務員法》《法官行為規范》等法律及制度制定的,32(楚雄市法院網)http://www.cxsfy.gov.cn/file_read.aspx? id=694,2019 年4 月2 日訪問。(伊春市)《烏伊嶺區人民法院審判人員業外行為規范》是根據《法官職業道德基本準則》制定的,33(烏伊嶺區法院網)http://ycwyl.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=274,2019 年4 月2 日訪問。(黑河市)《愛輝區人民法院關于嚴格約束干警業外活動的若干規定》是根據我國《法官法》以及《法官職業道德基本準則》、審判紀律制定的。34(愛輝區法院網)http://hhah.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=391,2019 年4 月2 日訪問。將這三個文件進行比對,不但其制定依據不同,而且條文的具體數量、條文的具體內容也不同。

再如,《望奎縣人民法院關于改進法院工作人員司法作風的規定》聲稱是“依據《法官職業道德基本準則》《法官行為規范》《人民法院落實廉政準則防止利益沖突的若干規定》等規章制度,結合本院實際”制定的,然而,該規定實際上是根據最高人民法院制定的《人民法院工作人員處分條例》的結構和內容制定的,將禁止的行為分為6 類,分別列舉了6 項違反法官職業準則的行為,5 項違反政治紀律的行為,6 項違反辦案紀律的行為,11 項違反廉潔紀律的行為,5 項違反組織紀律的行為,4 項違反財經紀律的行為。35(望奎縣法院網)http://shwk.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=136,2019 年4 月2 日訪問。

二是不同法院就相同主題制定的法官管理規則內容各不相同,標準千差萬別。筆者于本文中已經提到的楚雄市人民法院等三個地方法院制定的法官業外活動行為規范就是明顯的例證。將這三個文件進行比對可以看到,不但其制定依據不同,條文的具體數量、條文的具體內容不同,而且內容差異特別大。

地方法院制定的法官懲戒規則也各不相同,這從標題上就可見一斑。地方法院制定法官懲戒規則時在標題中使用的核心語詞,有的是“違法審判責任追究”,有的是“錯案責任追究”,有的是“差錯責任追究”,有的是“瑕疵案件責任追究”,有的是幾種責任并列放在標題中,如《安塞縣人民法院關于違法辦案和錯案責任查究的規定(試行)》《虎林市法院錯案、瑕疵案責任追究辦法(試行)》,等等。標題不同,內容當然也不同,其中的差異主要體現在各地法院對法官追究責任的不同事由和不同的追責標準上。

地方法院制定的法官績效考核和獎懲標準也表現出巨大的差異。筆者選取黑龍江省高級人民法院、黑龍江省齊齊哈爾市中級人民法院、黑龍江省齊齊哈爾市克山縣人民法院的績效考評規則進行比較,其中存在的差別一目了然。

黑龍江省高級人民法院制定的《全省法院績效考評規則(試行)》第11 條規定了考評內容與權重,對法官的考核分為兩部分,其中共性內容占權重30%,考核內容是德(5%)、能(5%)、勤(4%)、績(11%)、廉(5%),針對法官的特定內容占權重70%,著重考評審判效率、質量和技能,具體包括：結案數、結案率、法定正常審限內結案率、超審限未結案率、執結率、執行案件標的到位率、案件平均審理(執行)天數、申訴、復查、和解、撤訴率;案件的事實認定、證據采信與定性,適用法律、訴訟程序是否合法,裁判結果是否公正合理,審結(執結)工作的社會效果;把握審判政策和準確適用法律的能力、調解和駕馭庭審的能力、審理重大疑難案件和化解重大矛盾糾紛的能力、制作裁判文書和調查研究的能力等。36(黑龍江法院網)http://www.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=540,2019 年4 月2 日訪問。

《齊齊哈爾市中級人民法院辦案績效獎懲考評實施辦法(試行)》規定績效考評工作以月基礎分值為起分基準點,實行加、扣分制。基礎分根據法官的級別從100 分到150 分不等。該辦法詳細列舉了扣分和加分的各種具體情況,比如個人獲得市、省、國家級榮譽的,分別加30 分、50 分、100 分;每曠工一天扣30 分;辦案法官(副院長、庭長、法官兼書記員)、書記員每年辦案數量每超過或少于指標基數1 件,分別加或減20 分;引發錯案、問題案件、瑕疵案件的行為符合《人民法院工作人員處分條例》規定情形的,按條例規定處理并按該辦法第19 條規定執行,其他行為引發錯案的每件扣100 分、問題案件的每件扣70 分、瑕疵案件的每件扣50 分等。37(齊齊哈爾市中級人民法院網)http://qqherzy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=775,2019 年4 月2 日訪問。

《克山縣人民法院績效考核辦法(試行)》第4 條規定績效考核采用百分制的記分方法。公共績效分值30 分、業務績效分值70 分,關鍵事項績效加(扣)分。根據該辦法的具體規定,公共績效的考核內容是政治素質指標7.5 分,廉潔自律指標7.5 分,勞動紀律指標7.5 分,參加集體活動指標7.5分。法官(執行員)的業務績效由各種“率”之和(分子數)、庭審質量得分與法律文書質量得分構成,共計70 分。“率”的數據由研究室提供,庭審質量順序和法律文書質量順序由專職廉政監察員辦公室提供。“率”要求高的為正數,要求低的為負數,在計算時將負數的乘以20。審判公正、效率、效果分別計算,審判公正指標率之和乘以3,效率指標率之和與效果指標率之和分別乘以2.5,將乘后的公正、效率和效果率求和再除以考核的指標數為“率”的指標得分。對法官根據率得分高低從l 開始排列出順序。庭審質量得分和法律文書質量得分分別乘以1,以得分高低從l 開始排出順序。將每名法官的“率”、庭審質量和法律文書質量根據得分排出的順序數相加,以數最小為第一,依次排序后,進行最后計算,得績效總分,標準為：前10%為優秀,得90 分至100 分;后5%為合格,得60 分至79 分;其他的為良好,得80 分至89 分;出現特殊嚴重問題的,評為需改進,得59 分以下。38(克山縣法院網)http://qqherks.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=328,2019 年4 月2 日訪問。

同一省(行政區域)的法院所制定的法官考核方法和標準都存在這么大的差異,不同行政區域的法院制定的考核方法和標準就更是如此,這里不再一一列舉了。

三是地方法院制定的法官管理規則大量重復最高人民法院的具體規定。在很多情況下,地方法院制定法官管理規則都是直接照搬最高人民法院相關規則的結構和具體內容,這樣就造成了地方法院和最高人法院有關法官管理規則的大量重復。比如,《楚雄市人民法院法官業外活動行為規范(試行)》照抄了最高人民法院制定的《法官行為規范》第八部分內容,只是在其基礎上加入了身份維護注意事項、人際交往注意事項、投資理財注意事項等三個內容。又如,《深圳市中級人民法院違法審判責任追究實施辦法(試行) 》(以下簡稱：《深圳辦法》)直接照搬了最高人民法院制定的《違法審判責任追究辦法》的結構,39(北大法意法律數據庫)http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp? ChannelID=1010100&KeyWord=&rid=673926。又照抄了《違法審判責任追究辦法》的大部分內容,其中,有關追究范圍的規定,《深圳辦法》照抄了《違法審判責任追究辦法》規定的17 種應當追究責任的具體情形,只是在編排順序上做了些許調整,并在這17 種情形之外增加了與違法調解、違反管轄權、違法中止和終結訴訟、違法采取強制措施等相關的四種情形。

還有一些地方法院制定的法官管理規則雖不是照搬最高人民法院制定的規則,但很多都是在最高人民法院制定的各種規則性文件中選擇部分內容進行拼接、加工而成。盡管如此,在最高人民法院法官管理規則的基礎上改造的地方法院規則,大多數情況下還是明顯不如最高人民法院法官管理規則全面且成體系,語言表述也明顯不如最高人民法院法官管理規則清晰、嚴謹。

四是一些地方法院制定的法官管理規則違反我國《法官法》的基本精神和具體規定。地方法院制定的法官管理規則違反我國《法官法》基本精神和具體規定的情況主要體現在懲戒規則中。我國《法官法》第32 條列舉了法官應當受到懲戒的各種行為,“違法亂紀”是這些行為的基本特點。最高人民法院制定的各種法官懲戒規則也遵循了該基本精神,對于應當追責的行為都突出了行為的違法性和違紀性。然而,有些地方法院在制定法官審判責任方面的懲戒規則時卻有所偏離,將對法官的審判責任追究從違法責任擴展為錯案責任,從行為責任擴展為結果責任,即在法官沒有違法違紀的情況下對法官的裁判結果追究責任。比如,《依安縣人民法院更審、改判、再審案件責任追究實施細則》就詳細規定了法官審理案件的上訴率過高、案件被改判、案件被發回重審、案件再審等情況下法官及其部門負責人分別應該承擔的責任及其具體擔責的方式,40(依安縣法院網)http://qqherya.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=117,2019 年4 月2 日訪問。而該文件對法官行為違法或違紀的情況只字未提。更多地方法院是在其績效考核和獎懲辦法中規定上述內容,即不問法官是否存在違法違紀行為,而是根據裁判結果對法官課以罰款、取消評先評優資格、取消晉職晉級資格、取消一定時間的審判權等各種處罰。

四、在憲法引領下合理配置法官管理規則制定權

上述法官管理規則制定權于法無據和標準混亂的情況,應該及時應對與化解,否則,其不僅會引起司法體制改革和法官管理的合法性問題,也會造成人們對法律和司法的不信任。筆者認為,根據憲法的具體規定和基本精神,應從以下幾個方面改善法官管理規則制定權配置狀況。

(一)應由全國人大或其常委會以法律的形式制定法官管理規則

如前所述,根據我國《立法法》第8 條第2 項的規定,關于法官的權利、義務和管理,都應當由全國人大或其常委會以法律的形式來規定。由立法機關制定法律管理法官,應當是法治國家的通常做法。最高人民法院改治部編的《域外法院組織和法官管理法律譯編》(人民法院出版社2017 年版)收錄了11 個國家和我國兩個特別行政區在法院組織和法官管理方面的法律,查閱這些法律可以看到,上述國家和地區在法官管理方面的法律規定非常詳細具體。與這些國家和地區的相關法律相比較,我國的《法官法》的內容是頗為簡略的。

因此全國人大常委會可考慮制定一部內容翔實的我國《法官法》,把現行法留白的地方一一補齊,這些留白的地方主要是法官的等級編制、評定和晉升辦法,獎勵的權限和程序,處分的權限和程序等內容。當然,如果我國《法官法》不能詳盡規定所有事項,則可以就某項特定管理事項做出原則性規定,然后由全國人大常委會制定相關的單行法律。比如,法官懲戒制度比較復雜,就可以在我國《法官法》中規定懲戒的基本制度和一般原則,然后再制定專門的我國《法官懲戒法》,詳盡規定對法官進行懲戒的事由、懲戒方法和幅度、懲戒組織和程序。

(二)全國人大或其常委會可授權最高人民法院就法官管理的改革事項制定試行規則

制度往往不是一成不變的,當制度需要變革的時候,全國人大可以授權最高人民法院就改革事項制定試行規則,等條件成熟時再制定法律。

我國司法改革正在進行之中,客觀上很需要全國人大或其常委會授權最高人民法院就司法制度中的特定事項制定試行規則。最高人民法院于2015 年發布了《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》,該文件中的大部分改革措施是在具體落實我國《人民法院組織法》、我國《法官法》和三大訴訟法所規定的各項制度,但不少改革措施或是在突破法律的規定或是在填補法律的空白。比如,在法院設置方面,設立跨行政區劃法院,這突破了我國《人民法院組織法》關于法院組織的相關規定,我國《人民法院組織法》也沒有關于設立最高人民法院設巡回法庭的內容。在審判責任制方面,確定的法院院長、庭長的審判管理職責和審判監督職責,這是在填補我國《人民法院組織法》所沒有規定的內容。又如,在法官管理方面,法官遴選制度、法官業績評價體系和標準、法官懲戒委員會制度也是我國《法官法》所未曾規定的內容。設立最高人民法院設巡回法庭和法院院長、副院長的審判管理職責的內容在2018 年10 月我國《人民法院組織法》修訂時已經寫入該法中。在司法改革正在進行時期,在相關制度制定成法律的條件尚不成熟的情況下,最符合法治要求的方法是全國人民代表大會或其常委會授權最高人民法院制定相關規則并進行調整,等到條件成熟之時再制定法律。

我國《立法法》第9 條只規定了全國人大及其常委會對國務院的授權立法,沒有規定對最高人民法院的授權立法,這是一個明顯的缺失。我國《立法法》有必要在第9 條增加一款內容,這就是：“全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定,授權最高人民法院可以根據實際需要,對司法制度中的部分事項制定規范性文件。”在我國《立法法》增加這一規定之前,可以由全國人民代表大會根據我國《憲法》第62 條第15 項“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”作出決定,授權最高人民法院就司法制度的某些具體事項制定規則。

我國《立法法》第10 條、第11 條、第12 條和第98 條第5 項對全國人大及其常委會的授權立法做了規范,因此,全國人大及其常委會對最高人民法院的授權立法也受這些條款的約束,這些約束的具體要求就是：全國人大或其常委會授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及最高人民法院實施授權決定應當遵循的原則等;授權的期限不得超過5 年,但是授權決定另有規定的除外;最高人民法院應當在授權期限屆滿的6 個月以前,向全國人大及其常委會報告授權決定實施的情況,并提出是否需要制定有關法律的意見;需要繼續授權的,可以提出相關意見,由全國人民代表大會或其常務委員會決定;授權立法事項,經過實踐檢驗,制定法律的條件成熟時,由全國人民代表大會或其常務委員會及時制定法律,法律制定后,相應立法事項的授權終止;最高人民法院應當嚴格按照授權決定行使被授予的權力,不得將被授予的權力轉授給其他機關;根據授權制定的規則應當報全國人大常委會備案。

如果依上述制度設計,授權立法既能解決最高人民法院制定法官管理規則之權力來源缺失的問題,也能將最高人民法院制定法官管理規則的權力納入全國人民代表大會及其常委會的監督范圍,符合法治的要求。

(三)法律可授權最高人民法院就現有法官管理法律所規定的事項制定實施細則

我國《憲法》和我國《人民法院組織法》沒有將法院的職能區分為審判職能和司法管理職能。區分這兩種職能是很有必要的,我國正在進行的司法體制改革也正朝著這個方向努力。在將審判職能和司法管理職能區分開的情況下,我國《人民法院組織法》可以授權最高人民法院制定我國《人民法院組織法》和我國《法官法》以及其他司法管理類法律的實施細則,這與最高人民法院的地位和能力是相匹配的。因為,在審判職能方面,最高人民法院有權對于在審判過程中如何具體應用法律、法令的問題進行解釋,那么,在司法管理職能方面,最高人民法院也應當相應地享有就司法管理方面的法律制定實施細則的權力。最高人民法院制定相關法律的實施細則應當如同司法解釋一樣,自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案,接受全國人大常委會的監督。

(四)應由中國法官協會制定法官職業道德規范

職業道德是指在一定職業活動中應遵循的、體現一定職業特征的職業行為準則和規范。職業道德規范是職業自律的體現,一般由特定職業的自治組織制定。

職業道德規范不屬于法的范疇。法是由法律規則、法律概念和法律原則組成的,法律規則是其主要內容。法律規則是以法權和義務為主要內容,41法權是“由權利與權力組成的統一體”。參見童之偉：《法權中心主義要點及其法學應用》,《東方法學》2011 年第1 期。由國家強制力保障實施的具有嚴密邏輯結構的社會規范。職業道德規范顯然不具有法律規則的“法律后果”要素,因為職業道德規范主要體現為義務,而沒有規定違反義務的具體后果,不具有法律意義上的強制性。

從內容上說,最高人民法院、司法部聯合發布的《關于規范法官和律師相互關系維護司法公正的若干規定》,最高人民法院制定的《法官行為規范(試行)》《法官職業道德基本準則》《法官行為規范》,還有地方法院制定的各種行為規范如《遼寧省人民法官守則》《楚雄市人民法院法官業外活動行為規范(試行)》《龍江縣干警廉潔自律規定》等,42(齊齊哈爾市中級人民法院網) http://qqherlj.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=523,2019 年4 月2 日訪問。都屬于職業道德規范,但是其制定主體與職業道德規范的性質不匹配。

中國法官協會是經最高人民法院批復同意并依法向民政部申請登記注冊、由法官以個人身份自愿加入和組成的社會團體,屬于法官自治組織,由中國法官協會制定法官職業道德規范比較合適。

(五)地方各級法院不適合制定任何形式的法官管理規則

法官管理規則的性質和要求決定了不適合由地方各級法院制定任何形式的法官管理規則。

首先,地方法院沒有必要制定法官管理規則。法官的功能就是根據法律所規定的審判程序和要求審理案件、裁判案件。審判案件的程序和要求是全國統一的,三大訴訟法已做出具體而明確的規定,地方法院是不可以根據地方的特殊性有差別地執行的。裁判案件的依據是全國統一的,即全國人大及其常委會制定的法律,且只有最高人民法院才享有對法律的司法解釋權,法律沒有賦予地方法院司法解釋權,這就否定了地方法院根據地方的特殊性解釋法律、適用法律的可能性。那么,對法官的資格要求、任免和晉升的條件、考核標準、獎懲標準等也都應該是全國統一的,不應當存在地方差異,也就是說,對法官的管理也應當實行全國統一的標準。因此,有全國人民代表大會及其常委會制定的法律,同時有最高人民法院制定的法律實施細則,關于法官管理的規則就已經足夠了,地方法院是沒有必要制定法官管理規則的。此外,在中央層面的規則已經制定得相當詳細的情況下,地方法院再耗費時間、人力、財力制定相同內容的規則,也就毫無意義了。

其次,地方法院制定法官管理規則的能力有限。筆者于本文中描述的地方法院制定法官管理規則所呈現出的無序狀況,如制定依據混亂、內容雜亂無章、內容重復、標準不統一、表達不嚴謹等,已經充分說明了這一點。

除此之外,地方法院制定法官管理規則存在不少弊端。一是損害法律的權威。在無監督的情況下,地方法院制定的法官管理規則難免出現違反國家法律的精神和具體規定的情況,這使得國家法律無法正確地貫徹落實。此外,在法官管理的實踐中,地方法院一般會直接適用該法院制定的規則,這使得國家法律被架空、無法發揮應有的功能。二是異化法官的性質和地位。將法官管理作為法院的內部事務對待,用法院內部管理文件對法官進行管理,會影響法官的獨立性,不利于法官依法行使審判權。既然地方法院制定法官管理規則不但無必要,而且存在如此嚴重的弊端,那么,地方法院是不適合作為法官管理規則的制定主體的,應當對地方法院制定的所有法官管理規則進行全面清理。