“第一書記”的動力機制、困境及對策

◎劉志燕 敬志偉

2015年4月，中組部、國務院農村工作領導小組、國務院扶貧辦聯合下發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡稱通知），從國家層面確立了第一書記制度，提高了政府扶貧的精準度和工作力度，是我國扶貧工作的破題之舉。第一書記制度在各地實施以來，根據國務院扶貧開發領導小組辦公室的統計，截止到2018年3月，全國累計選派43.5萬干部擔任第一書記，277.8萬名干部駐村幫扶，解決貧困地區的“軟、散、亂、窮”等突出問題，在加強基層組織建設、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平等方面取得了全面成效[1]。本文結合文獻資料研究和對實踐經驗的考察，從宏觀整體層面歸納、探討“第一書記”工作成效背后的動力機制，并深入分析“第一書記”駐村工作開展面臨的困境，針對有效提升“第一書記”駐村工作成效、完善“第一書記”制度提出對策建議。

一、“第一書記”工作成效的動力機制分析

“第一書記”的動力直接決定精準扶貧等基層工作的進度。為增強“第一書記”工作積極性，提高工作成效，需從外在保障、內生動力、有效途徑和方法、出發點和落腳點等方面分析動力機制。

（一）政策鼓勵、資金支持是第一書記工作的外在保障

各級黨委政府通過出臺文件和配套措施，把“第一書記”作為正式制度確立下來，明確第一書記的職能定位和具體要求，保證第一書記工作的合法性和權威性，對第一書記的履職方式、職能目標和工作職責提出明確要求，已形成從人員選拔、過程監督到目標考核等全過程的規章制度。同時，各地還結合實際，出臺相應的配套政策，形成了從人員選拔到崗前培訓、從激勵機制到績效考核的完備措施。以山東省為例，省委成立了“第一書記”工作領導小組，專門抓第一書記工作。省委《省直單位選派農村第一書記工作問答》中，明確了駐村第一書記的待遇，提高了第一書記的補助標準。省委組織部出臺《省派第一書記考核辦法》，對表現優秀的，在原單位調整時優先考慮任用，特別優秀的可以破格提拔。山東省文化廳為每位第一書記提供30萬元的配套啟動資金。這些舉措極大調動了第一書記的工作積極性，激勵了優秀干部和行業人才下駐農村，致力脫貧攻堅。政策與資金的支持讓第一書記放開手腳辦實事，工作更加務實有效。“政策支持有底氣、資金支持好辦事”成為第一書記們的共識。

（二）黨性修養、自身素質是第一書記工作的內生動力

《通知》明確規定了第一書記人選的基本條件，從政治素質、扶貧意愿、工作作風、專業水平和綜合素質各方面提出了詳細的選派要求。在具體實施過程中，各省市結合地方實際，在《通知》要求的基礎上細化選派程序和資格要求，并制定相應的考核機制。如山東省要求省直機關選派的干部不低于副處級，市直單位選派的干部須副科級以上，均要求兩年以上工作經驗，年齡45歲以下。從各地文件規定看，第一書記的人選大多來自省、市黨政機關、企事業單位和各大高校及科研機構。普遍具有高學歷、高素質、高能力的“三高”特征，具有過硬的政治素質，良好的黨性修養，熟悉國家政策，并具有一定的管理能力和較全面的知識儲備。通常帶有專業技術優勢，能為鄉村建設帶來新思想、新理念和新辦法。第一書記的“高配”標準，保障了扶貧、基層黨建等工作的高起點和高水準。

（三）搭建橋梁、資源整合是第一書記工作的有效途徑和方法

第一書記具有“外來優勢”，能夠跳出本地局限看問題，并能帶來和整合資金、管理、人才等資源，給當地經濟社會發展注入新鮮血液和活力，打破“貧窮的惡性循環”。第一書記擁有的資源可以分為三類：一是個人資源，即第一書記自身的個人素質，包括知識水平、工作能力和理論修養等。這些能力素質保障了第一書記善于發現問題、解決問題，提出扶貧策略和實施方案。二是社會資源，包括與第一書記相關的配套資金、原單位的支持，個人的社會網絡。第一書記充分利用社會資源，尤其是個人的人脈與社會網絡，引導市場和社會力量進入扶貧領域。常見的工作舉措是利用原有社會資源為農戶的農產品找銷路，引入外部資金成立合作社，爭取政策支持修路、通電、興辦幼兒園等。三是政策資源，各級政府成立扶貧領導小組和辦公室，對扶貧工作和第一書記專門扶植、監督和考核，使第一書記真正做到“名正言順”，能夠以行政動員的方式盤活資源。此外，第一書記對扶貧和惠農政策的熟悉，能夠幫助村民解決由于信息不對稱和政策不了解帶來的“辦事難”問題。[2]

（四）為民服務、群眾滿意是第一書記工作的出發點和落腳點

增進民生福祉是第一書記工作的根本目的。第一書記的工作成效，最終要看為群眾辦多少實事，群眾滿意不滿意。工作成績主要體現在與村民直接相關的經濟和民生方面。例如，建立農產品示范基地并開拓農產品銷路，幫助農民增收創收；建立扶貧產業園或合作社，扶持農民創業，增加農民收入，同時解決本地就業問題，直接增加貧困戶收入和村集體收入。還有解決農村臟亂差的環境問題、道理不通暢等基礎設施問題以及民主議事、財務公開等管理規范化問題。實踐證明，第一書記在精準扶貧、環境改善、鄉村治理、基礎建設等各方面取得突出成績，贏得良好口碑，打下了良好的群眾基礎。

二、“第一書記”駐村工作面臨的困境與挑戰

當前制約第一書記駐村開展工作最大的難題就是嵌入問題，即第一書記作為“空降兵”，如何與當地文化進行融入、與當地黨委政府和自治組織進行磨合以及在“雙軌治理”制度下的協調問題。“第一書記”制度在精準扶貧等基層工作中起到了一定作用，但如何在更大程度上釋放第一書記的效能還有很大的發展空間。

（一）與當地文化的融入問題

第一書記長期在城市工作生活，大多缺少農村生活經歷和基層工作經驗，之前的工作生活環境與駐村環境反差極大，上任之初會面臨環境適應問題。特別是被派往偏遠落后地區的書記適應問題更明顯。有的第一書記反映，他下村后面臨最大的困難是洗澡問題，當地人的衛生習慣讓他很難接受。除了條件的艱苦，更難克服的是外來人員與當地文化的融入問題。農村社會是典型的熟人社會，人情關系維系著鄉土社會的聯結與互動。第一書記作為外來力量，往往與當地的語言、習俗、倫理等格格不入。文化隔閡比條件反差更容易造成雙方交流障礙和心理排斥。如果處理不好，很容易導致對立和沖突。有的第一書記看到當地的殯葬儀式過于繁瑣，主張移風易俗，改為追悼會形式，沒想到遭到村民的激烈反對。因此，第一書記要有文化敏感性，正視文化的沖突性和相對性，既要尊重當地文化習俗，又要把先進的文化理念帶入工作中。

（二）與當地黨委政府和自治組織的磨合問題

“第一書記”作為上級選派的“空降部隊”，雖然具有很強的戰斗力，但是與當地黨委政府的工作銜接，與駐村黨組織的磨合，無疑是第一書記前期工作面臨的挑戰。有學者認為第一書記的身份與當地政權之間的“結構性排斥”是扶貧工作中主要的實踐困境。當第一書記與村支書在同一個場域中相遇時，兩者會發生一些交集，其合作會提升扶貧績效，而兩者間的權力爭奪則在一定程度上消解著治貧績效[3]。兩者之間是“結構性排斥”還是優勢互補形成合力，決定了第一書記的工作能否扎實有效。這要求第一書記要放低姿態，擺正位置，虛心向群眾學習，尊重當地的實踐經驗。同時也要以問題為導向，做好前期調研，善于發現問題，解決問題。

（三）“雙軌治理”制度下的協調問題

有學者基于著名社會學家費孝通先生的“雙軌政治”概念，將我國農村治理和基層治理并存的特點歸結為“雙軌治理”，并指出其缺陷是隱藏造假共謀和形式主義、權力博弈與不合作、農民邊緣化與基層自治力量削弱以及村莊公共性瓦解等[4]。在扶貧攻堅特殊時期設立的“駐村第一書記”制度和建國之后一直實行的本土村支書制度，兩個體系同時并存，兩者是合作關系，但也存在職能重疊與交叉。第一書記擔負著國家治理與基層治理的雙重職責，擁有原派出單位和現任駐村書記的雙重身份。這樣的雙軌運行機制帶來第一書記的角色沖突，還可能導致基層自治力量削弱，甚至第一書記與當地自治組織之間產生權力博弈，降低工作效率，消解扶貧績效。幫包村莊的組織基礎，村支書的態度，當地群眾的認可程度，都影響到第一書記能否在雙軌治理制度下找到最佳結合點。第一書記既要贏得基層組織的認可與配合，又要樹立合法權威；既要融合到地方基層治理，又要代表國家權力實行脫貧攻堅的國家治理。

三、提升“第一書記”工作成效的對策措施

為有效增強“第一書記”的工作積極性和績效，充分發揮第一書記的作用，需要從制度保障上下功夫，以此來增實效促發展。為此，政策設計和實施要增強匹配度，避免“兩張皮”現象。第一書記要注重自身建設，增強黨性修養和本領。黨委政府與基層自治組織需相互配合，合力擰成一股繩。

（一）政策設計與實施：增強匹配度，實行“雙層考核”

要探討更加科學合理的選人用人機制，增強第一書記與當地需求的匹配度。前期應做好幫扶對象的調研摸底工作，根據當地實際情況和主導需求，在第一書記人選中綜合考慮其知識背景、行業背景、工作經歷、派出單位等因素，做到人與崗位最佳匹配，優化組合。有學者建議按照“部門職能對應、專業特長相適、優勢資源互補”原則，通過“情景課堂”、“田間課堂”等方式，增強第一書記培訓和選派的針對性、實用性和實效性[5]。在考核方面，盡管各省市均制定了詳細的《第一書記考核辦法》，有一套具體的考核指標，但基本是任期考核，缺少責任的追溯和追蹤，這會帶來一定的短期效應。為避免追求短期政績而不顧長遠發展的問題，可以嘗試進行“雙層考核”，也即分為任期考核和責任考核。其中，任期考核是指在任期間的職責履行情況和目標達成情況，目前各地采取的考核辦法主要是任期考核。而責任考核是指具體項目的實施過程及后續影響的考核，也即對于一些周期長的項目，要進行責任的追溯和追蹤，防止短期效應。

（二）第一書記自身：與時俱進，黨性與能力雙提升

通常第一書記在知識水平、業務能力和行政級別上遠遠高于村干部，但是第一書記不能吃老本，也不能存有優越感，而要與時俱進，更新思想與技能。作為“轉行”而來的第一書記，農村工作與原先工作的差別較大，自身的知識結構和能力素質需要進一步補充提升。所以，對第一書記的培訓要有針對性、實效性和可操作性。例如河南省的組織部門針對選派第一書記開展系統崗前培訓，通過講授“三農”、基層黨建、法律法規、社會治理等課程，幫助第一書記盡快進入角色，有效開展工作[6]。相關部門可針對第一書記所需的能力要素進行研究論證，列出能力要素清單。第一書記對照能力要素清單，發現自己的不足，及時補充學習，使得思想修養不斷提升，能力結構更加完善。

（三）黨委政府與基層自治組織：協調聯動，支持配合

扶貧工作是一項復雜的社會系統工程，需要各方面的協調配合。有學者在研究我國農村扶貧戰略實施中發現，“政策的最終效果已經不再取決于政策在頂層如何設計，而更多地取決于鄉村底層的制度發育”[7]。第一書記的工作要由“嵌入型”逐步轉變到“內生型”,避免把所有扶貧擔子壓在第一書記個人身上，讓第一書記唱獨角戲[8]。要強化地方的主體責任，防止形成“扶貧依賴”。第一書記在任期內要特別注意加強基層黨組織的建設、農村黨支部書記和農村骨干力量的培養，力爭在第一書記離開后，能夠為本地留下可持續發展的扶貧項目和穩定成熟的基層組織隊伍。

總之，“第一書記”制度是我黨在脫貧攻堅戰略部署中一項創新性的干部選派制度，是完成脫貧攻堅任務和全國同步實現小康的重大舉措，要站在講政治的高度認識第一書記的使命。實踐證明，絕大多數“第一書記”不負重托，擔當作為，在打贏脫貧攻堅戰中，發揮了“急先鋒”的作用，為我國2020年實現農村貧困人口全面脫貧打下了堅實基礎。在脫貧攻堅的決勝之年，要繼續堅持“第一書記”制度，完善選人用人機制，發揮考核指揮棒作用，推廣先進典型經驗，堅決糾正第一書記工作中的問題，推進脫貧攻堅的頂層設計和精準落實并如期產生效應。

[注 釋]

[1]書寫脫貧攻堅新答卷——我國五年來經濟社會發展成就巡禮[EB/OL].中國網, 2018-03-03.http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-03/03/content_50643865.shtml.

[2]陳國申，唐京華.試論外來“幫扶力量”對村民自治的影響——基于山東省S村“第一書記”工作實踐的調查［J].天津行政學院學報，2015(11):62.

[3]許漢澤,李小云.精準扶貧背景下駐村機制的實踐困境及其后果——以豫中J縣駐村“第一書記”扶貧為例 [J].江西財經大學學報,2017（3）:82.

[4]謝小芹.“接點治理”：貧困研究中的一個新視野——基于廣西圓村“第一書記”扶貧制度的基層實踐［J].公共管理學報，2016(7):12.

[5]陶正付，李芳云.“第一書記”助農村黨建民生雙提升——山東省“第一書記”制度建設實踐探析[J].中國特色社會主義研究,2016(5):107.

[6]楊芳.駐村“第一書記”與村莊治理變革［J].學習論壇，2016(2):52.

[7]李小云.我國農村扶貧戰略實施的治理問題［J].貴州社會科學，2013(7):101.

[8]人民論壇專題調研組.中國鄉村治理的“杠桿”效應——江蘇如皋機關駐村“第一書記”的創新探索 [J].人民論壇,2012(11):22.