強化非羈押性措施適用的路徑探討

束 斌 肖景濤 張長勝/文

2012 年刑事訴訟法修改實施以來，全國各地結(jié)合自身辦案實際，積極開展機制探索，創(chuàng)建了各具特色的非羈押機制，有效降低了羈押率，取得了初步成效。同時在基層司法實踐過程中也存在著一些問題和困惑，本文結(jié)合河口檢察實際，在非羈押保障措施等方面進行有益探索，為基層檢察機關非羈押工作開展和有關機制建設提出建議。

一、非羈押性強制措施適用的理論依據(jù)

（一）從檢察職能發(fā)揮看，符合積極履行法律監(jiān)督職責的定位

檢察機關作為刑事訴訟活動承上啟下的中間環(huán)節(jié)，負責刑事訴訟活動的法律監(jiān)督，作為逮捕、延長羈押期限的決定機關和開展羈押必要性審查的法律監(jiān)督機關，在推進非羈押措施適用進程中起到舉足輕重的作用。在提高法律監(jiān)督能力、堅守防范冤假錯案底線、尊重和保障人權(quán)等方面必將發(fā)揮更大的作用。隨著法治建設的不斷進步和經(jīng)濟社會的發(fā)展，公民的法律意識、權(quán)利意識、人權(quán)保障意識在不斷增強，對司法機關保障人權(quán)、減少羈押、理性溫和執(zhí)法的愿望更加迫切，適用非羈押性強制措施更符合我國全面推進依法治國的時代背景。

（二）從國外經(jīng)驗看，符合刑事訴訟發(fā)展潮流

在人權(quán)成為世界政治主題詞的今天，懲罰犯罪中寧縱勿枉的價值取向逐步為世界各國所接受，多數(shù)國家都在本國憲法中將人身自由權(quán)作為公民基本權(quán)利加以規(guī)定。國際人權(quán)公約等相關文件中，均對審前非羈押制度作出相關規(guī)定，如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9 條第3 款規(guī)定“等候?qū)徟械娜耸鼙O(jiān)禁不應作為一般規(guī)則，但可規(guī)定釋放時應保證在司法秩序的任何其他階段出席審判，并在必要時報到聽后執(zhí)行判決”；可見，刑事被追訴人審前釋放，在非羈押狀態(tài)下等候?qū)徟惺切淌略V訟常態(tài)，而羈押是例外，已經(jīng)成為國際社會刑事司法領域的共識。

（三）從時代發(fā)展來看

符合我國立法原意的要求。隨著“以審判為中心的刑事訴訟制度改革”的推進，進一步確立了“證據(jù)裁判”和“疑罪從無”的原則，而非羈押性強制措施的倡導讓符合條件的犯罪嫌疑人、被告人在非羈押狀態(tài)下參與刑事訴訟活動，其目的是既避免羈押可能帶來的侵犯人權(quán)的負面影響，又能達到羈押所應起到的功能作用，實現(xiàn)良法追求的程序正義、實體正義相結(jié)合的目標價值，符合現(xiàn)代刑事司法理念和司法規(guī)律，彰顯了讓犯罪嫌疑人在非羈押狀態(tài)下參與刑事訴訟的立法意圖。

二、基層檢察機關非羈押措施適用過程中存在的問題

（一）尊重和保障人權(quán)意識淡薄

在我國，羈押雖然不是一種獨立的強制措施，但是，在刑事訴訟中實踐過程中作為刑事拘留和逮捕的必然結(jié)果而存在。羈押沒有獨立的期限規(guī)定，依據(jù)辦案期限而存在，在多數(shù)刑事案件中，辦案期限就是審前羈押期限。執(zhí)法人員受傳統(tǒng)執(zhí)法辦案思想的影響，過于重視羈押對保障刑事訴訟安全的保障功能，沒有把人權(quán)保障上升到應有的高度，漠視甚至抵觸對捕后羈押人員的權(quán)利保障和救濟，錯誤地認為對犯罪嫌疑人、被告人羈押時間越長越能體現(xiàn)法律的權(quán)威，越能體現(xiàn)刑法的嚴肅性，法律效果和社會效果越好，甚至把羈押作為對一些輕微刑事犯罪的懲罰措施。

（二）司法人員觀念認識不統(tǒng)一

偵查機關對輕罪不捕工作認識不足。長期以來，偵查機關受“打擊犯罪”慣性思維和逮捕率（數(shù)）的考核指標影響，難以迅速轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，摒棄傳統(tǒng)辦案模式。部分偵查人員對社會危險性證明工作存在抵觸心理，對檢察機關輕罪不捕不支持、不理解，認為自己辛苦偵查獲取的證據(jù)不被檢察機關認可，還要額外增加工作量。即便偵查機關提供了“社會危險性”證明材料，一般也較為單薄，導致檢察機關難以對嫌疑人是否具有社會危險性開展全面、深入評估和審查。實踐中部分基層檢察機關不能正確處理配合與監(jiān)督的關系，擔心不捕案件多、不捕率高會引發(fā)公安機關反感情緒從而對偵監(jiān)工作造成不良影響，從而對不符合逮捕條件的輕罪案件做了逮捕決定。

（三）非羈押配套設施不完善

司法實踐中確實存在犯罪嫌疑人、被告人脫逃、妨礙訴訟等現(xiàn)象。由于案件承辦人員擔心對犯罪嫌疑人、被告人采取非羈押性措施后會發(fā)生上述行為，會被問責，干脆一關了之，直到法院作出判決。造成這類問題的直接原因是我國非羈押性強制措施配套不完善。一是各類強制措施之間有空白地帶。部分外來涉輕罪人員不符合逮捕條件，但其無法提供保證人，也未能繳納保證金，依照法律規(guī)定不能對其適用取保候?qū)彺胧薷暮笮淘V法規(guī)定適用監(jiān)視居住的前提是“符合逮捕條件”，因此，此類人員難以嚴格依法適用強制措施。二是監(jiān)視居住被普遍虛置。基層派出所案多人少、資金有限，而適用監(jiān)視居住措施需耗費大量的警力和資源，對輕罪案件沒有適用監(jiān)視居住的條件和必要。三是部分偵查、公訴、審判人員對輕微刑事案件用盡最長辦案期限，案件經(jīng)過偵查、起訴、審判至少要耗費3、4 個月時間，此期間犯罪嫌疑人遲遲未能獲得判決，很多情況下也無法出去務工，導致其不堪“訟累”離開當?shù)兀驐壉撎印?/p>

（四）輕罪非羈押機制面臨維穩(wěn)壓力

從我國現(xiàn)行法律來看，僅僅規(guī)定司法辦案機關和辦案人員對犯罪情節(jié)較輕、已經(jīng)達成刑事和解、取得被害人諒解，或者具備一定條件的犯罪嫌疑人、被告人可以適用非羈押性措施的權(quán)利，這種授權(quán)并不具有強制性，即使辦案人員對可以不予羈押的犯罪嫌疑人、被告人進行羈押，只要不是超期羈押，一般不會受到追究。公安各類專項行動也會影響輕罪不捕實施效果，為了取得集中打擊的明顯效果，往往會從重從嚴打擊，使得檢察機關在辦理相關輕罪案件中慎用、少用逮捕措施面臨相當壓力。同時人民群眾對輕罪不捕普遍存在誤區(qū)，不少人誤認為“不逮捕”等同于“不追究”，誤認為“公安局抓人、檢察院放人”，甚至認為檢察機關辦“人情案”“金錢案”，因此面對群眾纏訪、鬧訪壓力較大。前段時間引起熱議的魯山檢察院事件就側(cè)面反映了這一問題。

三、河口區(qū)檢察院非羈押性措施適用的實踐探索

近年來，河口區(qū)檢察院圍繞非羈押性強制措施適用進行了積極探索，創(chuàng)新建立“捕前過濾分流、快速處理通道、捕后跟蹤、非羈押監(jiān)督保障”四位一體工作模式，逐步扭轉(zhuǎn)“羈押為原則，非羈押為例外”的局面，模式運行以來，轄區(qū)審前羈押率從2014 年的42%降至目前的最低24%左右，得到了社會各界的一致認可。

（一）捕前過濾分流，從源頭上減少逮捕

與轄區(qū)偵查機關建立三項機制，實行捕前過濾分流，2017 年捕前分流案件427 件534 人，占比達67%。一是建立立案后通報工作機制。對重大疑難復雜案件，偵查機關立案后及時通報檢察機關，檢察機關派員提前介入偵查，從源頭上分流案件。二是建立提請逮捕前協(xié)商工作機制。偵查機關對擬提請逮捕的案件，提前進行溝通，對是否提請逮捕聽取檢察機關意見，檢察官對犯罪嫌疑人是否有社會危險性進行評估并提出是否提請批捕的意見，認為案件符合不捕條件的，建議直接移送審查起訴，極大降低了逮捕強制措施的適用。三是建立重大敏感案件逮捕訴訟化審查機制。在審查逮捕環(huán)節(jié)，對重大敏感案件進行訴訟化審查，實行律師參與機制，對犯罪嫌疑人是否具有社會危險性進行科學評估和審查，使承辦檢察官全面掌握案情，對有無逮捕必要進行準確研判，對可捕可不捕的不予批捕，更好地貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策，促使犯罪嫌疑人主動認罪悔罪。

［案例1］2019 年5 月14 日，東營市河口區(qū)檢察院對犯罪嫌疑人劉某某、于某、趙某某涉嫌故意傷害案啟動不起訴案件訴訟化審查程序。公安機關偵查人員、律師、人民監(jiān)督員、案件當事人所在村村委委員參加審查會議。檢察官向參會人員介紹了案件基本事實，說明了本案系婚戀家庭糾紛引起的輕微刑事案件，當事人之間有親屬關系，不起訴處理是為了更好的化解社會矛盾，同時介紹了擬作不起訴處理的理由，詳細聽取了偵查人員、律師、人民監(jiān)督員、村委委員對擬不起訴的意見。將各方意見匯報至檢察長決定后，作出了不起訴決定。

（二）打通快速處理通道，促進非羈押案件快速辦理

一是實行“集中審理、打包起訴”工作模式。與公安、法院建立非羈押案件快速處理工作協(xié)作機制，對犯罪嫌疑人認罪、事實清楚、適用法律無爭議的非羈押類案件，實行集中告知權(quán)利、集中訊問、詢問、集中制作審查報告、起訴書與量刑建議書，集中時間“打包”提起公訴，確保案件在7 個工作日內(nèi)審結(jié)。二是開通案件處理“綠色快車道”。法院對非羈押類案件統(tǒng)一安排，實行集中開庭。最多一次對11 起案件集中開庭審理，整個庭審過程僅用了1 小時15 分鐘，實現(xiàn)了案件的快審、快判。三是探索捕訴合一機制保證案件質(zhì)量。對輕微刑事案件，由承辦檢察官以案件化形式進行“一站式”辦理，便于檢察官全面掌握案件事實證據(jù)，同時協(xié)調(diào)公安、法院快速辦理，減少訴累，提升案件質(zhì)量。四是實行被不起訴人公益服務機制。針對不起訴、附條件不起訴人員，與公安機關、志愿團隊建立幫教機制，作出不起訴決定同時，在被不起訴人自愿的基礎上，促使其完成一定時限的公益服務，以此增強他們的社會責任感，使他們珍惜機會，改過自新，更好地融入社會。

［案例2］2018 年5 月24 日，河口區(qū)人民檢察院針對轄區(qū)“8.3 樁埕路污染環(huán)境案”，組織公安機關、部分涉案人員以及博愛志愿服務總隊召開了善后工作推進會。會上，檢察官通報了“8.3 樁埕路污染環(huán)境案”的訴訟過程和審判結(jié)果，結(jié)合案情對八名被不起訴的涉案車主和司機進行了法治教育，并與公安機關一起，將扣押的車輛鑰匙進行了發(fā)還。最后，檢察官向博愛志愿服務總隊移交了被不起訴人資料，要求被不起訴人按照的要求，完成不少于10 小時的環(huán)境保護志愿服務勞動。

（三）建立捕后跟蹤機制，加大對捕后羈押必要性審查力度

一是實施定期審查制度。對未能全面收集犯罪嫌疑人的社會危險性證明材料，但現(xiàn)有證據(jù)能夠證明其不符合取保候?qū)彈l件的，檢察機關在做出逮捕決定后，加強羈押必要性審查并定期回訪偵查機關，必要時訊問犯罪嫌疑人，發(fā)現(xiàn)“社會危險性”情形消失的，依法及時提出審查意見或釋放、變更的建議，防止羈押必要性審查工作流于形式。2017 年以來，開展羈押必要性審查44 次，改變強制措施41 件，捕后變更率為23%。二是打造檢察官約見系統(tǒng)。犯罪嫌疑人被逮捕后，檢察官第一時間發(fā)放權(quán)利告知書，告知羈押必要性審查的情形。當他們認為其符合要求時，可隨時通過檢察官智能約見系統(tǒng)終端掃描載有個人信息的二維碼卡片向檢察官發(fā)送約見申請，檢察官隨即開啟羈押必要性審查程序。三是做好刑事和解。對輕罪案件，檢察官圍繞事實證據(jù)、刑事政策開展釋法說理，促成雙方自愿達成諒解協(xié)議，對于捕后達成和解協(xié)議的及時變更強制措施，最大限度化解矛盾。

（四）依托“刑事執(zhí)行人權(quán)保障中心”，為非羈押性措施適用提供有力的后續(xù)保障

一方面逐步完善“電子手表”監(jiān)控平臺。在研發(fā)“電子手表”監(jiān)控平臺基礎上，進一步區(qū)分戴與不戴智能手表的范圍，對非羈押人員，經(jīng)其本人同意，公安機關為其佩戴智能手表，辦案人可以對佩戴智能手表的人員進行實時定位和軌跡查詢，降低了傳統(tǒng)的控制犯罪的辦案模式對逮捕措施的依賴。另一方面整合社會力量，構(gòu)建非羈押工作模式大格局。招募法律服務志愿者，并聯(lián)系有社會責任感、經(jīng)營效益好的企業(yè)設立就業(yè)安置、技能培訓，為犯罪嫌疑人提供法律服務和就業(yè)安置，在實現(xiàn)對非羈押人員有效管控的同時，也為他們提供再就業(yè)的機會，更加有利于使其回歸社會。

［案例3］2017 年6 月，史某某因涉嫌破壞易燃易爆設備罪被依法逮捕，經(jīng)羈押必要性審查，其自愿佩戴手表、入駐中心，經(jīng)過檢察官幫教感化，思想發(fā)生了很大的變化，嚴格遵守規(guī)章制度，積極參加勞動培訓。離開中心后，他憑借在中心學習的工作技能，成為了濱州市某汽車貿(mào)易公司一名優(yōu)秀汽車銷售員，還成為了一名義工，捐獻了自己的造血干細胞。

四、對基層檢察機關適用非羈押措施的意見建議

（一）加強羈押必要性審查，提高監(jiān)督實效，最大限度地減少羈押

羈押必要性審查作為刑事訴訟法賦予檢察機關的一項法律監(jiān)督職責，具體負責刑事訴訟工作的檢察人員應當以高度的職業(yè)責任感，從人權(quán)保護的高度，不折不扣地將羈押必要性審查制度執(zhí)行好。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，依職權(quán)積極啟動應當成為檢察機關進行羈押必要性審查制度的常態(tài)，把當事人及其近親屬、律師申請和有關單位移送作為補充。建立全面、全程的審查評估機制，為有效執(zhí)行羈押必要性審查制度提供充足的案件來源。最大限度地減少羈押，真正讓非羈押為常態(tài),讓羈押為例外。

（二）人性執(zhí)法，探索建立非羈押幫教場所

進一步健全管護教育基地模式，推動本地、外地涉罪人員公平適用非羈押機制，保障訴訟順利進行。嚴格條件審查的同時擴大嫌疑人進基地的適用范圍，破除對于不能繳納保證金或提供保證人的涉輕罪嫌疑人“一捕了之”的陳舊做法。同時對被管護人員的社會危害性進行動態(tài)分析，做好日常管理、技能培訓、親情感化、心理輔導等工作，促進其更好的融入社會，順利回歸。

（三）理順關系，打造內(nèi)外聯(lián)動合作機制

公檢法三部門要加強跨部門聯(lián)動，打破部門利益界限，在充分協(xié)商、溝通的基礎上，聯(lián)合制定非羈押工作機制，以便相互配合、強化監(jiān)督。檢察機關作為輕罪非羈押最關鍵的一環(huán)，應當主動作為，既要強化與公安機關的協(xié)調(diào)溝通，也要敢于給偵查機關“施壓”，要促進偵查機關加強社會危險性證明力度和適用非羈押措施的積極性、主動性；又要爭取法院對輕罪非羈押的支持配合，對實踐中出現(xiàn)法院為尋求經(jīng)濟利益以罰金刑代替主刑等行為，也要聯(lián)合相關內(nèi)設機構(gòu)開展監(jiān)督。

（四）釋法說理，營造良好的社會環(huán)境

檢察機關作出輕罪不捕決定后，既要向偵查機關說明理由，又要與被害人充分溝通，圍繞證據(jù)、事實、法律、刑事政策展開釋法說理，打消被害人對檢察機關“暗箱操作”的質(zhì)疑，使被害人充分了解對嫌疑人不捕的法律規(guī)定和相關依據(jù)，做到心悅誠服。同時，要推進輕罪非羈押機制的法律宣傳，減少人民群眾誤解，為推行非羈押機制創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

（五）積極探索保障訴訟順利進行的保障措施

改變以往交納保證金、提供保證人等傳統(tǒng)的保障方式，探索電子監(jiān)控手表、手環(huán)、賠償保證金提存等方式，聯(lián)合公、檢、法、司、信訪等部門建立非羈押綜合管理平臺，實現(xiàn)一站式服務、一體化管理，利用大數(shù)據(jù)強化非羈押工作的順利進行，不斷提升社會綜合治理水平，推進基層法治建設。