土地管理制度改革

編者按

土地是人類多數活動的載體，土地制度是國家的基礎制度。自2017年5月《土地管理法》修法工作啟動以來，社會各界高度關注。最終歷時兩年有余，2019年8月26日，這部法律修改通過。綜觀修改后的《土地管理法》，有重大的制度創新，也留下了一些遺憾。為了更加客觀地評價本輪《土地管理法》修改的得與失，《中國法律評論》編輯部特邀請五位專家從不同的角度撰文來對該法進行分析。

原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源在《農村宅基地制度改革芻議》中認為，宅基地制度改革首先要承認農民集體對集體土地的處分權，即土地利用決策權，宅基地使用權要由土地所有權人來分配；宅基地有償退出，土地所有權人有優先購買權；宅基地使用權入市流轉或轉用，必須經土地所有權人同意或許可。其次，資格權應明確定義為“集體經濟組織成員取得宅基地使用權的權利”。最后，要在賦予宅基地使用權完整權能的基礎上，改宅基地使用權福利分配、無償取得為有償取得、有償使用，并建立城鄉統一、開放有序的建設用地市場。

中國政法大學李曙光教授則在《農村土地兩個三權分置的法律意義》一文中認為，無論是承包地的承包權和經營權的分離，還是宅基地的資格權和使用權的分離，承包權和資格權都是一個不清晰、不完整的權利，因此，當它在分離過程中進入交易環節時就會產生不確定性和很大的交易成本，依據這樣一個模糊的基礎來建構一個明確的法律秩序是比較困難的。

廣州外語外貿大學土地法制研究院、法學院陳小君教授在《〈土地管理法〉修法與新一輪土地改革》一文中對“新法”進行了全面檢視。其認為，“新法”有鮮明的時代特點，多處值得肯定和倡導，但在市場經濟迅速發展、國家對新土改寄予厚望的背景下，檢視該修法之上述內容，還有較大完善與發展空間。

蘇州大學王健法學院程雪陽教授在《新〈土地管理法〉土地用途管制制度改革的得與失》一文中認為，新法所建立的國土空間規劃制度, 初步落實了“多規合一”改革目標，但由于土地用途管制制度的改革沒有被列為本輪土地管理法修改的重點，因此“經濟社會發展型規劃與空間管制型規劃”的關系沒有得到合理安排，土地管理領域的計劃經濟色彩依然比較嚴重，土地治理體系和治理能力的現代化依然是一個漫長的過程。

浙江工商大學法學院方澗老師撰文《我國土地征收補償標準實證差異與完善進路》，對首次進入現行法律之中用以確定土地征收補償標準的“區片綜合地價”進行實證分析發現，“區片綜合地價”盡管提高了征地補償標準，但本質上仍舊是“政府指導價”，補償價格仍然不足土地出讓金價格的1/10。