新理念 新特點 新探索
—— 黨領導國家體制及黨和國家機構改革的主要思路

◎吳志良

黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》，明確提出深化黨和國家機構改革，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為科學引領，認真學習習近平總書記關于深化黨和國家機構改革的重要思想和指示精神，加強黨的領導和領導水平，努力探索中國共產黨的執政規律，改革和完善黨的執政方式，堅持和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。加強黨的全面領導對新時代黨的領導和長期執政提出了新的要求，深入研究黨領導國家體制的新理念、新思想，對當前乃至今后做好黨和國家機構改革工作意義深遠。[1]

一、中國共產黨領導方式科學化的新理念

鄧小平同志提出，“改革黨和國家領導制度及其他制度，是為了充分發揮社會主義制度的優越性，加速現代化建設事業的發展”[2]。2018年2 月，習近平總書記在黨的十九屆三中全會上明確指出，“我們也要看到，黨和國家機構職能中存在的一些深層次體制難題還沒有解決；一些問題反映比較強烈、看得也比較準，但由于方方面面因素難以下決斷；還有一些問題，由于以往主要是調整政府機構，受改革范圍限制還沒有涉及”[3]。黨和國家機構改革就是要突出加強黨的領導、理順黨政關系，統籌謀劃機構設置，解決黨對一切工作領導的體制機制問題。

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨必須按照“總攬全局、協調各方”的原則，在同級各種組織中發揮領導核心作用。黨必須集中精力領導經濟建設，組織協調各方面的力量，圍繞經濟建設開展工作，促進經濟社會全面發展。中國共產黨既是領導黨，也是執政黨。因此，加強和完善黨和國家的領導制度，核心的內容就是黨領導什么和如何執政的問題。

黨要適應改革開放和社會主義現代化建設的要求，堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷加強和改善黨的領導。政黨的執政方式是指政黨控制、駕馭國家公共權力的體制、機制、途徑、手段和方法，即執政黨與國家公共權力之間的關系。國家公共權力包括國家的立法權、司法權和行政權。這三種國家公共權力在不同社會制度下有不同的制度安排，西方國家公共權力的制度安排形式是三權分立制衡。而我們國家是人民代表大會下的一府一委兩院形式，最高國家權力機構是全國人民代表大會。在這里我們討論的“黨政關系”是一個“大黨政”的概念。它不單單是執政黨與政府的關系，也不是企事業單位、各種社會團體和文化組織內部的黨組織與行政組織的關系，不是政府各職能部門內部黨組與行政的關系。所謂的黨政關系問題，其實是黨如何科學執掌國家的立法權、司法權和行政權問題，實質就是執政方式的科學化問題。[4]

一般來說，執政黨執掌國家權力有三種方式，一是執政黨位居政府之上，由執政黨作出決策，國家權力機關直接執行黨的決策。二是執政黨不通過國家政權機關，直接行使管理國家及一切社會事務的職能，即“黨國”政治。三是執政黨通過國家政權行使對國家政治生活的領導，即通過國家代議機關制憲、修憲及其他立法活動，以及通過國家政權機關對法律的貫徹實施來實現領導，也就是實行依法治國、依憲治國和依憲執政。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。面對新時代新任務新要求，黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略部署的要求還不完全適應，存在不少問題。比如一些領域黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領導、推進全面從嚴治黨的體制機制有待完善；一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出；一些政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉變還不到位；一些領域權力運行制約和監督機制不夠完善，濫用職權、以權謀私等問題仍然存在等等。[5]這一系列的問題，要求我們通過對黨和國家機構的改革，推動黨的執政科學化邁上一個新的臺階。

二、新時代中國共產黨領導方式及新特點

作為一個馬克思主義的“使命型政黨”或“動員型政黨”，中國共產黨帶領中國人民進行民族獨立、現代轉型和國家建構，已經成為嵌入中國政治結構的強大組織，將黨的任務目標與國家發展融為一體，由此形成了獨具特色的“黨領導國家體制”。黨的十九大提出，中國特色社會主義進入了新時代，要堅持和完善黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨。十九屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化黨和國家機構改革的決定》，對黨的執政方式做出了新的戰略部署，通過了《深化黨和國家機構改革方案》。這標志著中國共產黨已經確立了“黨領導國家體制”新的領導方式。[6]

在這個新時代，黨的領導方式有以下幾個特點：

（一）不同于一元化領導下的“黨國體制”

改革開放以來，中國共產黨與國家的關系既不同于蘇共與蘇聯的關系，也不同于“文化大革命”時期黨與國家的關系，而是立足于將馬克思主義理論和中國國情相結合而形成的黨領導國家體制。[7]這一體制不同于革命時期和計劃經濟時期黨對社會政治事務的“一元化領導”，而是黨在憲法與法律的范圍內，通過一系列政治的、組織的制度和機制來實現對國家與社會的全面領導。

簡單將“黨領導國家體制”歸為“一元化領導”是不對的，因為此次黨和國家機構改革對有些領域進行了合并，有些領域并沒有合并，因此新時代黨的執政方式肯定不是“一元化領導”。黨領導國家體制強調法治思想，強調依法行政、科學執政。這一執政方式也不可能是一元化的思路。黨領導國家強調民主集中制，這顯然也不是一元化的思路。因此，不能簡單將“黨領導國家體制”歸結為西方的黨國體制。因為我們黨并沒有簡單取代國家，黨按黨章，國按憲法，這個運行是非常清楚的，兩者的邊界非常清晰，不是平行獨立運行的。

（二）黨的領導是國家政權的核心，是國家治理體系的重要組成部分

“黨領導國家體制”是中國共產黨實現中華民族偉大復興中國夢的根本政治保障。“黨領導國家體制”的整體性政治結構，有利于黨在推進國家治理體系和治理能力現代化中，將改革的意志與決心有效轉化為國家意志并加以落實。其實現途徑是由黨代會以及中央全會作出決策，并由全體國家機關加以落實，或者由中央全面深化改革領導機構作出決策，并由特定國家機關加以落實。把黨的領導融入國家結構之中，將幾千年一盤棋的國家治理思路和現實中各方面的利益訴求聚焦于同一個方向——中華民族偉大復興，使黨的領導成為國家治理的有機組成部分，成為國家權威和國家治理的基礎。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨的領導是國家治理體系的核心，相當于一列火車的火車頭。

中華人民共和國的權力合法性來自于人民授權。共和國治理體系的主體是中國共產黨領導的全體人民。在黨領導國家體制中，黨依照黨章黨規黨紀運行，國家按照憲法法律法規運行，黨和國家明確分工，黨不取代國家，黨通過一系列體制機制來實現對國家的全面領導，將黨的領導融進國家治理全部活動之中，管黨治黨與國家治理有機銜接。將黨的領導融入中國特色社會主義法治體系，黨規嚴于國法，但不高于國法，黨規和國法有機銜接。

（三）黨和國家是統一而不是對立的

黨和國家的出發點和目標是一致的，都是為中華民族謀復興、為中國人民謀幸福，不斷提高人民群眾的生活水平。中國共產黨不像別的西方政黨，沒有自己的政黨利益。《黨章》規定，中國共產黨黨員永遠是勞動人民的普通一員。除了法律和政策規定范圍內的個人利益和工作職權以外，所有共產黨員都不得謀求任何私利和特權。從這一方面來說，黨的命運與國家的命運、社會主義的命運是關聯在一起的。中國共產黨就是我們這個單一制國家的領導核心，是當代中國最高政治力量。對這一特點的正確認識，可以防止我們掉入“黨大還是國大”“黨政分開”“以黨代政”等一系列問題陷阱。中國共產黨和中華人民共和國的關系原本就是統一而不是對立的。歷史選擇了中國共產黨，在黨的領導下通過革命奪取政權，成立了中華人民共和國。中國共產黨不只是執政黨，更是領導黨，后者更為重要。

（四）第一次把黨和國家機構改革放在一起統籌推進

改革開放以來，我國經歷了多次機構改革，分別是1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008 年、2013 年 和2018 年。2018年以前的機構改革，有的是政府機構改革和黨的機構改革分開進行，有的僅是政府機構改革。因此，將黨和國家的機構改革放在一起實施，這還是第一次，體現了機構改革的整體謀劃[8]。

三、黨和國家機構改革對黨全面領導國家體制的新探索

堅持依法治國與制度治黨依規治黨統籌推進的一體化建設思想，充分發揮黨內法規體系建設在推進國家治理體系和治理能力現代化中的關鍵作用，使黨的制度優勢更好轉化為治國理政的實際效能，使中國特色社會主義制度的優越性得到更加充分體現。堅持黨對一切工作的領導，必須堅持完善黨的全面領導的制度和機制，在實踐中建立健全一整套完善的制度、體制、機制來具體規范治國理政的方方面面，并將其體現在國家政權的機構運作、制度安排、職能運行等方面。

加強黨對各領域各方面工作的領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務。為此，中央提出建立健全黨對重大工作領導體制機制、優化黨中央決策議事協調機構、加強黨對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導等一系列制度安排。

（一）建立健全黨對重大工作的領導體制機制

新中國成立以來，黨中央決策議事協調機構在治國理政實踐中發揮了重要作用，提高了黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，在重大決策的頂層設計、重大工作的總體布局、重大事項的統籌協調、重大部署的整體推進等方面發揮了極其重要的作用。這一制度設計能夠保證頂層設計超越部門利益、突破常規治理的繁文縟節，有利于打破部門壁壘和信息阻塞，發揮總攬全局、協調各方作用，確保黨中央集中統一領導。改革開放以來，黨中央先后在對臺、機構編制、社會治安綜合治理、精神文明建設等領域成立領導小組或委員會，作為黨中央議事協調機構。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在全面深化改革、國家安全、網絡安全、軍民融合發展等涉及黨和國家工作全局的重要領域成立新的決策議事協調機構，對加強黨對相關工作的領導和統籌協調起到了至關重要的作用。這次機構改革將4 個“領導小組”更名為“委員會”并明確為黨中央決策議事協調機構，加強和優化了黨中央決策議事機構的設置和職能。更名和新組建的黨中央決策議事協調機構，對現有機構按主要戰線、主要領域并適當歸并，統一委員會名稱，目的就是加強黨對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導和領導全覆蓋,進一步強化決策職能和綜合協調職能。

（二）強化黨的組織在同級組織中的領導地位

黨對一切工作的領導，必然涉及各領域的現實工作，也會涉及到黨在同級組織中的地位問題。十九大黨章規定，黨在同級各種組織中要發揮領導核心作用。最近頒布的《中國共產黨黨組工作條例》[9]指出：

黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立的領導機構，在本單位發揮領導作用，是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式。這是我們黨從國情出發創造的一項重要制度，是確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實的重要途徑。還規定在對下屬單位實行集中統一領導的國家工作部門、金融監管機構等設立國家工作部門黨委。國家工作部門黨委，是黨組性質的黨委。中共中央通過黨組可以保證對人大、政府、政協、兩院以及各部委的直接領導。目前，全國人大常委會黨組、國務院黨組、全國政協黨組、最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組每年都要向中央政治局常委會、中央政治局報告工作。中共中央通過黨組可以保證對人大、政府、政協、兩院以及各部委的直接領導。黨組要認真履行政治領導責任，做好理論武裝和思想政治工作，負責學習、宣傳、貫徹執行黨的理論和路線方針政策，貫徹落實黨中央和上級黨組織的決策部署，發揮好把方向、管大局、保落實的重要作用。黨組必須服從批準其設立的黨組織領導，及時向上級黨組織請示匯報工作，切實履行賦予的職責，把黨的主張貫徹到上述機構的領導中。以人大為例，黨委通過對黨組的領導，可以將黨的意志上升為國家意志。

（三）更好地發揮黨的職能部門作用

優化黨的組織、宣傳、統戰、政法、機關黨建、教育培訓等部門職責配置，加強歸口協調職能，統籌本系統本領域工作。優化設置各類黨委辦事機構，可以由職能部門承擔的事項歸由職能部門承擔。優化規范設置黨的派出機構，加強對相關領域、行業、系統工作的領導。按照精干高效原則設置各級黨委直屬事業單位。比如中央組織部整合國家公務員局，歸口管理中央機構編制委員會辦公室；國家新聞出版管理職責和電影管理劃入中央宣傳部；中央統戰部歸口管理國家民族事務委員會和國家宗教事務局，國務院僑務辦公室并入中央統戰部。總的來說就是突出“口子”領導作用，做大做強黨的工作機構，全面履行黨的政治思想組織的領導功能。

（四）統籌設置黨政機構

堅持黨中央集中統一領導的要求，科學設定黨和國家機構，準確定位、合理分工、增強合力，防止機構重疊、職能重復、工作重合。黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優化力量和資源，發揮綜合效益。黨政統籌設置體現黨和國家機構一體化思路和系統思維。凡是有利于加強黨的領導，能夠整合到黨的工作機構的就歸并到黨的工作機構，不再重復設置。凡是依法行政且有利于提高執行效率和效能的相關職能就交由政府職能部門承擔。黨的工作機構和政府機構不再是簡單的“分開”或“代替”，也不是兩個平行系統各自為政，而是融合成為國家治理體系的有機組成部分，協調配合運轉。在統籌過程中進一步理順黨和國家機構職能體系，形成科學的職能體系。如新組建中共中央黨校（國家行政學院），實行一個機構兩塊牌子；將中央黨史研究室、中央文獻研究室和中央編譯局職責整合，組建中央黨史和文獻研究院等。

（五）推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革

深化黨的紀律檢查體制改革，推進紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。健全黨和國家監督體系，完善權力運行制約和監督機制，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。完善巡視巡察工作，增強以黨內監督為主、其他監督相貫通的監察合力。

黨的十九屆三中全會提出，深化黨和國家機構改革的目標是，構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等在黨的統一領導下協調行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平[10]。因此，深化黨和國家機構改革必須建立和完善“黨領導國家體制”的理論框架，加大新時代黨領導方式變革的宣傳，凝聚共識。同時加快修訂和完善相關法律，做好黨內法規等與憲法、法律等的銜接，為黨和國家機構有序運行提供法律制度保障。加大黨政機構統籌設置后運行機制的探索，如保留牌子機構的職責和作用等，不斷提高機構運行效率。

[注 釋]

[1][6]祝靈君.黨領導國家的體制機制芻議[J].中國領導科學,2018(2).

[2]鄧小平.黨和國家領導制度的改革[M]//鄧小平文選，北京：人民出版社，1994：322.

[3]習近平.關于深化黨和國家機構改革方案的說明[M]//《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》輔導讀本,北京：人民出版社，2018.

[4]張志明.黨的執政方式的歷史演變及改革探索[J].中國井岡山干部學院學報,2006(4)：47-53.

[5][10]中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定[N].人民日報，2018-03-05(3).

[7]祝靈君.黨的領導力與國家能力——兼論中國改革開放40 年的成就與經驗[J].當代世界與社會主義,2018(5)：32-40.

[8]汪玉凱.深化黨和國家機構改革 推進國家治理體系和治理能力現代化——2018 年全國兩會精神解 讀.[EB/OL].(2018-04-02).http：//www.71.cn/2018/0402/993340.shtml.

[9]中國共產黨黨組工作條例[N].人民日報.2019-04-16(6).