構筑社會善治的“三腳架”
—— 破析桐鄉“三治”融合的鄉村治理機制

◎王曉莉

健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系是鄉村治理現代化的重要抓手。如何通過三治結合的方式，構筑社會共治善治的“三腳架”，來應對現代化轉型帶來的鄉村治理難題，是新時代鄉村治理體系創新的重大課題。我們來到“三治”融合發源地浙江省桐鄉市調查研究，深入解剖其中的奧秘，得到許多啟示。

一、現代化轉型面臨的鄉村治理難題

現代化的理論視角，有助于我們從宏觀上把握鄉村治理出現的種種問題。從社會結構轉型的視角，需要把握好三個“一起看”：即前工業化、工業化、后工業化問題“一起看”、城市與農村問題“一起看”、以及農業農村農民“三農”問題“一起看”。結合三個“一起看”，梳理現代化轉型帶來的鄉村治理難題，至少可以概括為傳統道德文化根基式微、現代法治體系建設滯后、村民自治制度運行不暢等三方面。

（一）傳統道德文化根基式微

新中國成立后不久至人民公社解體，農村經歷了集體主義改造。一方面，形成了集體主義的道德文化。另一方面，消解了傳統儒家道德文化。改革開放以后，傳統道德文化持續遭遇現代性力量沖擊，農村的道德體系逐步退化。工業化、城鎮化不斷推進，農村人口向城鎮大量流動，改變了“安土重遷”等一系列傳統觀念。市場化的邏輯進入村莊，利益意識崛起，金錢至上的觀念盛行，消費主義激發了年輕人道德觀念的變化。此外，與集體化時期相比，國家力量大幅后撤，基層政府與鄉村的日常性互動大大減少。農村道德體系的退化，至少體現在個體和群體兩個層面上：個體層面，出現了一些無公德的個人，“一種極端形式的自我中心觀念”興起，并伴隨著“孝道”衰落、無序競爭、高離婚率、不理性消費、黑惡勢力橫行等現象；群體層面，主要是村莊集體凝聚力下降，村民集體行動能力衰退，村莊輿論選擇性“去公共化”，鄉村道德報償的社會生態退化，“德得相通”的因果鏈斷裂等。

（二）現代法治體系建設滯后

1986 年中央開始啟動常規化的“送法下鄉”。從“一五”普法一直到“六五”“七五”普法的活動，通過法律知識的宣傳與普及、法律機構的設置、法律從業者的培育等形式，力圖讓現代法律作為一種通行而具有普遍約束力的規則進入鄉村社會。然而從法治的角度來看，無論是在民主選舉、民主決策，還是民主管理、民主監督等方面，村民自治都出現了不少問題。首先，作為基層民主選舉制度最廣泛的實踐，村委會選舉引發了賄選、宗族勢力干擾等問題，“選票價格”對民主自治產生了巨大的破壞作用。其次，作為基層民主決策制度最廣泛的實踐，村民自治的“多數決”引發了村集體利益分配中的“以權謀私”“多數人暴政”等問題，有的甚至被鄉村黑惡勢力操縱。再次，以村規民約為基本規范的基層民主管理制度，帶來了大量“民間法”與“國家法”的沖突問題，老百姓依法上訪、依法維權、依法抗爭致使基層治理面臨巨大的維穩壓力。

（三）村民自治制度運行不暢

改革開放以來，廢除人民公社體制，確立“鄉政村治”體制。“村民自治”正式成為基層民主建設的一項核心制度安排，形成了縱向上“鄉政村治”、橫向上“兩委并存”的基層治理結構。縱向來看，自1980 年行政分權改革以來，尤其是2006 年農村稅取消后，在壓力型體制和市場經濟的雙重背景下，出現了鄉鎮政府的失范行為。鄉鎮政權轉向“懸浮型”，村民在村莊治理中的主體地位弱化。此外，隨著鄉村社會急劇變遷，基層政府無法有效化解基層社會內部緊張和沖突。橫向來看，村支委與村委會的“兩委”緊張關系外顯，形成“兩委”功能不分等情況。黨的十八大以來，黨組織在鄉村治理中的職能拓展成為新的熱點，但其實踐效果還有待時間檢驗。村委方面，村委會“行政化”、村干部“精英化”的問題引發廣泛關注，村民自治空間受到擠壓，村務民主決策、管理和監督虛化，村民自治單元和自治基礎脫節，干群關系受到一定的影響，村民自治的效能感降低等。

二、桐鄉“三治”融合治理鄉村的運行機制

面對現代鄉村治理出現一系列的難題。自2013 年起，浙江省桐鄉市在全國率先開展自治、法治、德治融合的基層社會治理探索實踐。經過多年努力，“三治融合”已成為浙江省基層社會治理的重要品牌，并被中央政法委定位為新時代“楓橋經驗”的精髓。桐鄉在“三治融合”建設的過程中，著力構建自治、法治、德治相融合的基層治理體系，提升社會治理的“融合力”，共同構成社會善治的“三腳架”。“三治”建設各有側重、各有特色、相得益彰，并且形成了一套較為完善的長效機制與具體舉措（見圖1）。

（一）找回“自治性”，化解過度“行政化”

桐鄉市村兩委的行政化程度普遍較高，體現為村委會職責的行政化以及村干部管理的行政化。村干部被納入到了與鄉鎮干部相似的管理模式之中，由此造成對村民自治空間的擠壓，干群關系受到一定的影響。改革的做法是：

第一，切實減輕村兩委的行政性負擔。2014 年桐鄉市委辦出臺了《城鄉社區工作事項準入實施意見》，以“權隨責走、費隨事轉”為主要原則，以法律、法規、規章為依據，列出“依法履行職責”（36 項）和“協助政府工作”（40 項）兩大類的準入事項，劃清自治與行政的權責邊界，配套資金保障，規范準入程序，完善監督考評。通過制度化手段，保障村“兩委”依法履行自治職責，避免村“兩委”的過度“行政化”。目前“權隨責走、費隨事轉”的權力下放和資金保障已經基本落實到位。

第二，有效找回村民自治的“自治性”。桐鄉市在健全村黨委、村委會與村監委“村三委”的基礎上，全面推進以百姓議事會為重點和以鄉賢參事會為補充的基層協商民主新機制建設，民政局及各鎮（街道）為責任單位。前者旨在推動群眾參與村莊事務管理。基層在制定公共政策、做出重大決策時，先通過百姓議事會進行民主協商。他們也可以向村組干部建言獻策。后者旨在推動在村或不在村的鄉村精英參與村莊建設，引智引才引資助推村莊經濟發展和社會建設。

（二）推進“民主法治村”建設

桐鄉市正值城鎮化快速轉型期，經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，僅靠傳統的德治無法有效化解基層社會矛盾，迫切需要推進民主法治，為村民自治進入良性運行奠定基礎。

第一，從規范政府依法行政入手，推進鎮村基層的民主法治。2013 年桐鄉市府辦印發了《依法行政指數評估辦法（試行）》。指標體系共分三個等級，一級指標從制度引領、決策周全、執法規范、監督有效、保障有力、和諧行政、廉潔從政七大領域提出規范性要求，二、三級指標是對一級指標的細化、量化，提出了45 個具體量化指標、權重及數據來源。其中，為落實“決策周全”指標的規范性要求，成立了以百姓參政團為重點的鎮級民主協商機制，推進依法決策、科學決策、民主決策。

第二，從健全普法守法新機制入手，深入推進民主法治村建設。民主法治村建設被視為桐鄉市“三治融合”創新的基礎。2004 年市委組織部等多部門聯合下發了《關于進一步加強農村基層民主法治建設》的文件，對全市民主法治村建設做出具體部署，從前期規劃、中期培育到后期督查，融入三治元素。截至目前，全市已創建全國民主法治示范村3 個，省級民主法治村（社區）20 個，嘉興市級103 個，桐鄉市級194 個。創建覆蓋率100%，創建達標率91.9%。

第三，成立市鎮村三級法律服務團，健全法律服務新機制。目前，桐鄉市組建了100個市、鎮、村三級法律服務團。其中村級法律服務團80 個，每個服務團有4 名成員，由律師和公、檢、法、司以及其他法律工作者組成，平均服務2—3 個村（社區）。全年上門提供法律服務不少于6 次，重點加強基層法治宣傳、法律服務，著力推進基層組織依法決策、依法行政、群眾學法用法。

（三）打造與禮法相容的德治機制

桐鄉處在工業化、城鎮化快速轉型期，一方面要改造明顯與法律法規或現代法制精神相悖的陳規舊俗，另一方面也要打造與現代法制精神相容的新的德治文化。

圖1 桐鄉“三治”融合運行機制圖

第一，在改造陳規舊俗方面，通過樹典型、曬問題一正一反的獎懲制度安排，褒揚好人好事、文明新風，曝光不文明、不道德行為，倡導村民學身邊的典型和榜樣，改身邊的缺點和毛病，重樹有德光榮、失德可恥的價值導向。主要涉及的領域有環境衛生（如垃圾分類、五水共治、三改一拆、美麗鄉村、社區綠化）、凈化黨員以及孝道文化等。

圖2 桐鄉“三治”組織載體示意圖

第二，在打造新的德治文化方面，主要通過建載體以評立德、建陣地以文養德，以及立鄉規民約和家規家訓以規促德。首先，組建市鎮村三級道德評議組織，村村成立道德評判團，重點吸納道德模范、老黨員老干部、群眾骨干等擔任評議員，推動道德評議的常態化、規范化。其次，推進文化禮堂“建、管、用、育”一體化，建成集學教、禮儀、娛樂于一體的農村文化禮堂110 家，覆蓋了62.5%的行政村，舉辦鄉村村晚等傳承鄉風文明、弘揚紅色文化的各類活動5000 余場。再次，發揮鄉規民約的規制作用和家規家訓的傳習作用，全市126 個村制定移風易俗村規民約，1000 多名鄉村廚師簽訂《文明承辦酒席責任書》，深入推進“好家風”建設，開展文明家庭、最美家庭等評選活動，舉辦主題教育活動，編排本土原創作品等。

（四）打造“一約兩會三團”的“三治”融合組織載體

“一約兩會三團”是桐鄉市“三治”融合建設的重要抓手。鄉規民約，稱為“一約”；百姓議事會、鄉賢參事會，稱為“兩會”，屬于自治類；道德評判團、法律服務團、百事服務團，稱為“三團”，其中，法律服務團屬于法治類，道德評判團屬于德治類，百事服務團則是便民服務類組織。2018 年5 月，桐鄉市“三治”融合工作領導小組辦公室印發了關于深化“一約兩會三團”工作的實施方案，針對“一約兩會三團”的功能定位、職責任務、工作要求與組織架構、責任單位等基本框架作出具體規定，提出“一約兩會三團”+X 全覆蓋的建設任務與實施步驟，要求加強組織領導、明確工作責任、強化輿論宣傳。（見圖2）“一約兩會三團”為重要抓手的“三治”融合創新之所以發生在桐鄉，與桐鄉快速城鎮化發展息息相關。一方面，它為基層治理創新提供了經濟、社會與思想觀念的基礎。2016 年全市第三產業增加值占GDP 比重達到46.16%，已成為桐鄉經濟舉足輕重的組成部分和推動力量，大量村莊出現外來人口倒掛現象，提升了農民的法治意識、權利意識。另一方面，引發了大量新的社會矛盾，如農民新居點安置衍生的村莊規模和治理半徑擴大、村民代表的代表性不足、跨村治理、“釘子戶”治理等一系列新生問題。正是問題倒逼“一約兩會三團”組織創新應運而生。

三、“三治”融合探索實踐的成效和啟示

桐鄉“三治”融合建設理順了“鄉鎮—村組—網格”的分層治理結構，圍繞政治、經濟、社會服務三大治理功能形成了行政力量與非行政力量的合力，探索出了行政主導、官民合作、社會自組織等不同形式的“三治”組織載體，在本土基礎上構建起現代化的鄉村治理體系，將自治、法治、德治相結合落到實處。明顯的成效：一是建成了群眾認可的基層良性自治機制。民眾對公共事務的廣泛參與推動了基層工作，減少了事務糾紛，提升了社會治理效力，在涉及村集體資源配置、村莊發展規劃、村莊治安穩定等“大事”方面發揮了明顯作用。二是建成了良性法治機制。從培養法律意識到建立依法解決問題的統一平臺，為群眾提供全程法律服務，形成了遇事找法、解決問題用法、辦事依法、化解矛盾靠法的良好氛圍。三是建成了良性德治機制。發揮（半）熟人社會的作用，處理家庭矛盾、鄰里糾紛等一些所謂雞毛蒜皮的小事，減輕村干部壓力；利用行政干預的手段，發揮傳統文化優勢，通過紅榜和黑榜等評比，重新恢復村莊輿論的公共性。鄉村 “三治”融合治理機制，以自治核心，以法治為保障，以德治為基礎，通過培育鄉村治理多元主體，解決“誰來治”的主體問題，推動鄉村治理真正落實“上下互動”；通過踐行三治融合新理念，解決“怎么治”的方式問題，推動鄉村治理真正落實“協商共治”；通過機制保障建設，解決“怎么治”的路徑問題，推動鄉村治理向“協同推進”轉變。深入分析桐鄉綜合運用自治、法治、德治的“組合拳”和系統性措施，實現鄉村治理的創新，給為我們提供許多有益的啟示。

從鄉村治理的地方實踐來看，浙江省地方創新主要集中于選舉、決策、管理、監督的后三個環節，也稱后選舉時代的村莊治理環節，涌現出一些較有代表性的實例，如“民主懇談”“民情溝通日制度”“八鄭規程”“村務公約”“民主決策五步法”“村務監督委員會制度”“兩監督一賠償制度”“村級簡報”“外出‘村兩委’主要干部委托代理制”“村干部教育培訓實踐基地”“大學生村官”等。從理論層面來看，這些村民自治的地方創新，所解決的問題主要是村莊內部關系，鮮有涉及如何對接政府體系運作。“三治融合”的桐鄉經驗，從實踐伊始就立足于縣域的基層治理創新，以 “三治”建設融合為主要抓手，超越了村莊內部自治的范疇。由此，對加快推進基層治理體系和治理能力現代化，具有重要的借鑒價值。

首先， “三治融合”建設，從制度和運行層面大膽探索基層自治的可行邊界和共建共治的路徑。一方面，通過村社“一約兩會三團”等組織載體建設，使農民的橫向參與機會得以拓展，把個體整合在更有組織性的村莊共同體之內。此類創新屬于完善性創新，即在原有的政策框架內對一些環節進行細化、豐富、補充和提升，使其更為完善，具有可操作性和實效性。通過量變性的積累，在不斷完善的基礎上實現制度創新。另一方面，通過城鄉社區工作事項準入制度建設，厘清基層群眾自治組織依法履行職責事項和協助政府工作事項，從制度層面解決了“鄉政”和“村治”互動中的治理困境；通過市鎮兩級法律服務團、道德評判團和鎮級百姓參政團等組織載體建設，使農民的縱向政治參與機會有所突破，拓寬了基層民主的實現路徑；通過廣泛聽取民意促進基層政府科學、民主決策。此類創新屬于突破性創新，即增加了原有制度規定中所沒有的內容，并且注重制度化、程序化、規范化建設，將突破性創新納入“三治融合”的制度建設之中。

其次， “三治融合”建設，既充分尊重自下而上的經驗創新，又同時強化自上而下的制度保障。一方面，當代鄉村治理創新，往往由基層干部和群眾自發發起，桐鄉“三治融合”治理創新亦不例外。在桐鄉，“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”，視為對“三治”融合創新成效最簡單有效的評判依據。這三句話并非憑空而來，實際上都源自鄉鎮村的創造。“一約兩會三團”作為組織載體，轉化成“三治”融合具體落實的一個個有力抓手，也充分體現尊重群眾和鎮村干部自下而上的創造。另一方面，“三治”融合的治理創新始終離不開自上而下強有力的制度保障。從2013 年市政府出臺實施意見，到2015年全省推廣，再到2018 年市政府結合黨的十九大精神出臺升級版實施意見，從社會治理的高度強調“三治”融合的戰略定位和工作重點，并提出健全保障機制，尤其是探索建立以政府購買社會工作服務項目為主要形式的財政支持機制。自治、法治、德治各有側重、各有特色、相得益彰，逐漸成為較為完善的長效機制與具體舉措。

再次，“三治融合”基層治理創新，無不與當地、當時突出的社會問題聯系在一起。從現代化的階段來看，桐鄉的農村正處在城鎮化轉型的過渡階段，在基礎設施、市場條件、社會保障等方面已經不同程度地融入了城市，而在管理方面仍然保留了農村體制。在此背景下，發育出一套相對簡約的正規化的鄉村治理新體制勢在必行。相當一段時間內村治“行政化”雖有其自身的作用，但它難以有效應對快速城鎮化所帶來的一系列基層治理的新問題。如隨著地方發展、產業轉型、村莊合并、外來人口集聚、新農村建設等不斷推進，引發出來的產權與治權的不對等、農民階層分化、村莊治理邊界、空間與結構變革、村民身份認同、交往與公共秩序的變遷等等，迫切需要新的制度安排來滿足基層治理的新要求。問題倒逼改革。“三治融合”的基層治理創新應運而生，正是依循了“問題驅動—制度創新—國家認可—全國推廣”的實踐脈絡。