問題導向的整體性城市治理模式建構

李 華

（中共山東省委黨校（山東行政學院），山東 濟南 250014）

一、問題的提出

城市管理是城市健康運行的重要保障。不斷提高城市管理和服務水平，改善城市環境，是適應新時代中國城市健康發展的客觀要求。城市管理是一個內涵深刻、內容豐富的概念，本文所指的城市管理，主要是指日常生活中的城市事務管理，屬于狹義的城市管理概念。[1]具體內容有：市容環境衛生、市政公用、規劃建筑、園林綠化、環境保護（噪聲污染、飲食服務業的油煙污染和亂排污水）、工商管理、排水防洪等；覆蓋了從行政許可、行政檢查到行政處罰和行政強制等多個管理環節。城市管理的職責分布于市、區街道三級政府，涉及市容、規劃、園林、市政、環保、工商、公安、水務等多個政府部門；存在明顯的“條塊分割”現象。從“條條”來看，職能部門管理邊界不清，職責銜接不暢、配合不夠，有的只管審批、不履行管理責任，個別部門履行職能過程中對有利于部門利益的“爭著管”，對無利于和不利于部門利益的“不愿管、不去管”，出現問題后互相推諉。從“塊塊”來看，市、區以及街道三個層級的人、事、財權關系沒有理順，三級管理內容和職責時常發生混亂與無序的矛盾。形成了城市管理業務和環節分割、同級政府各部門職能分割以及不同層級政府管理權限分割的“碎片化”，[2]并由此帶來管理流程破碎，整體績效低下、對公眾需求回應不足等不利影響。

為改進和糾正城市管理“碎片化”的局面，1997年，國務院選擇79個城市開展了城市管理綜合執法的試點工作，并于2002年后在進一步在全國范圍內推廣，開啟了我國整體性城市治理的實踐。嚴格來講，這里的城市管理綜合執法，是指城市管理相對集中行政處罰權，就是依據《行政處罰法》第十六條規定，設立城市管理綜合執法局，統一行使市容、規劃、園林、市政、環保、工商等部門的全部或者部分行政處罰權。城市在設立城市管理綜合執法局后的管理邏輯框架大致如表1所示：

表1 城市管理邏輯框架

從表1來看，新成立的綜合執法機關與城市管理的職能部門組織邊界并沒有厘清，舊有職能交叉，責任難以落實和追究的癥結未變。城市管理綜合執法的開展離不開相關部門的支持和配合，其效率和效果都有賴于其他跨部門機關的配合和保障。[3]城市管理綜合執法機關與城市規劃、建設以及其他職能管理機關的銜接、合作成為制約綜合執法改革取得更大成效的障礙。有鑒于此，各地紛紛建立了由城市管理相關部門參加的城市管理委員會來協調綜合執法機構與相關職能部門之間的合作。實踐中，城市管理委員會辦公室通常設在城市管理綜合執法局。在開展數字化城市管理的地方，城市管理委員會辦公室通常也是城市的數字化城市管理的調度指揮中心，與數字化城市管理信息平臺同步運行。數字化城市管理，是緊隨城市管理綜合執法而進行的又一整體性城市治理的實踐模式，就是將城市劃分成一定數量的單元網格（管理責任區），根據管理責任區的范圍對城市問題處置責任、處置結果、處置時限、處置執行監督進行明確劃分，實現管理對象的權責一致。落腳點則是通過構建一個統一的、互聯互通的城市管理信息平臺，實現城市管理內部主體的部門之間、城市管理與外部主體的非政府組織、人民團體、企事業單位以及市民之間的有效聯系、溝通和互動。

但十多年的實踐表明，大多數地區的城市管理委員會以及城市管理調度中心都是有名無實，不能有效發揮作用。[4]數字化城市管理調度中心的指令經常在一些職能部門的軟磨硬抗中趨于無效，職能部門對城市管理委員會辦公室的交辦、協辦和轉班的事項仍然推諉扯皮。在自身管理職權配備不完整，需要其他職能部門和單位的配合卻難以得到相應的支持和合作，數字化城市管理的協調作用無法落實的情況下，城市管理問題主要由綜合執法機構單獨地直接面對，城市管理綜合執法面臨低效和失效的困境。[5]

以組織“邊界重劃”[6]來推行的城市管理綜合執法改革，和以信息技術為依托的數字化城市管理變革，是我國政府在城市管理領域進行整體性治理的有益嘗試，符合城市管理“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”的大趨勢，[7]但是并未有效改變碎片化城市管理的局面，距離源頭上預防和減少城市問題發生，有效回應人民群眾對城市秩序、城市和諧和城市生活品質提升的需要更是存在不小的差距。換句話說，城市管理綜合執法和數字化城市管理這兩種以“管理主體權責一致和責任落實”為導向的整體性治理模式并沒有很好地實現整體性治理理論的現實價值。那么，以什么樣的整體效性治理模式才能更加有效的解決中國城市管理的碎片化問題，這樣的模式如何建構呢？這是本研究的實踐問題之所在。

與這一實踐問題緊密相連的學術問題是，整體性治理理論作為當代政府治理的新理念，是探究政府改革的學術前沿領域，[8]如何在中國城市治理領域的實踐中實現的自身發展，進而豐富更加廣闊的國家治理體系和治理能力現代化理論？

二、理論基礎與研究設計

（一）理論基礎

整體性治理理論是在對傳統科層制管理和“新公共管理”分權化理論共同導致的片面追求專業化分工與效率，公共服務價值偏離、功能破碎、溝通缺失，公民需求無法得到有效回應的反思上逐漸發展起來的。率先提出“整體性政府”和“整體性治理”概念的是英國學者佩里·希克斯，他認為“碎片化的治理存在著讓其他機構來承擔代價，互相沖突的項目，重復導致浪費資源，在對需要做出反應時各自為政，公眾無法得到服務，或對得到的服務感到困惑等問題”，進而提出通過共同性的策略、整體性的考量和對話三種策略來構建整合“大部制”的政府部門和跨部門“整體性”協調解決上述問題的路徑與方法。[9]整體性治理以公眾需要為出發點，強調整體性治理應該以公民、需求和服務為重點，不同于狹隘的公眾參與式變革，整體治理的改革應該以簡化和變革政府機構及其與整個客戶的整個關系為著力點，[10]從縱橫兩個維度同時行動，實現“無縫隙服務的供給、更有效率地利用資源、增加政策的效果和促進主體之間的合作的治理效果”。[11]挪威學者克里斯蒂和珀利格瑞德認為整體政府是有意識的組織設計或結構重構，組織的演進過程是對內對外壓力的雙向適應過程，形成獨特的、制度化的或非正式的規范和價值。[12]

在整體性治理理論的影響下，英國、澳大利亞、加拿大、荷蘭、新西蘭、瑞典、美國等西方國家先后在公共服務和管理領域開展了形式多樣的整體性治理改革，并取得很大成效。澳大利亞的政府管理咨詢委員會對西方各國“整體政府”公共服務實踐經驗進行了理論總結，從新的工作方式，文化和哲學，新的責任和激勵機制，制定政策、設計方案和提供服務的新方式四個方面提出了“整體政府”最佳實踐模式。

我國學者結合中國公共管理的實踐發展和豐富了整體性治理理論的內涵與意義。胡佳從責任與公共利益導向、無縫隙政府一站式服務供給及優化提出整體化在中國的實踐策略，[13]胡象明和唐波勇強調整體性治理以問題解決作為一切活動的邏輯，充分利用包括政府在內的各利益相關者的專有資源和比較優勢來自發生成多變的網絡治理結構。[14]在對整體政府最佳實踐模式的分析基礎上，張立榮和曾維和提出了四個方面的借鑒之處：整體政府的意義在于實現公平正義的價值取向，“大部制”的組織結構，跨部門無縫隙的服務供給方式以及信息化的技術手段。[15]推行整體性治理，整體性政府的機構、信息資源、業務、服務與溝通渠道的整合是關鍵，[2]同時也要注重公眾參與、公民需求導向和結果導向，注重整體治理中的信約、責任感和制度化。[16]

具體到城市管理領域整體性治理的研究，金國坤從行政主體理論指出“城市管理職能部門相對于各級政府而言，不過是執行機構而已”，[17]職能部門僅僅是代表政府執行管理活動，其法律效果應由政府主體享有及承擔。[18]從而為城市管理部門的整合提供了法理依據，王余生和陳越提出以“樹立整體執法理念、整合執法機構、協調執法機制、創新執法方式”的改革路徑來構建整體性綜合行政執法模式。[19]

總體來說，國外相關理論研究正在不斷深入，對我們具有一定的借鑒意義。但是對于普遍性的整體性治理理論如何與具體的管理服務領域的實踐相結合還有不足之處，例如，在城市管理和公共服務的應用中，如何根據實際情況來進行“大部門”機構整合和跨部門協調機制的選擇和決策，整體性治理主體與社會情境，尤其是文化環境的相互影響、相互作用等；需要更加深入的研究和探討。

（二）研究設計

1.研究方法

城市管理是一個與日常生活密切相關的當代社會現象，這一現象與其背景相互交融，呈現很強的動態性和復雜性，其中問題的產生、原因、以及問題的影響都在持續的變化中，一定程度上說，很多城市管理問題的研究屬于離開具體情境就很難甚至無法開展的研究。[20]民族志的案例研究是針對此類問題的合適方法。民族志案例研究是研究者通過進入到“當地人／當局者”的組織或者社群中，通過分析內部成員的言行，理解其日常生活和行為的建構過程，從而解釋組織和社會制度邏輯的建構過程。研究者通過長時間的實地參與、觀察、紀錄、描述來搜集數據，探尋“他們如何看待自己做的這些事情”，并在此基礎上構建對組織結構、功能過程更具有解釋力的理論分析框架。這一方法的資料收集和分析是在不斷的觀察和理解中同步進行、相互印證的。本文以中國北方一個城市（Q市）推行城市管理綜合執法和數字化城市管理兩個整體性城市治理實踐為例，相關數據來自對在Q市城市管理綜合執法局各個職能科室和Q市數字化城市管理信息平臺／城市管理指揮中心辦公室的參與觀察，（2001年12月－2012年7月）和（2015年9月－2016年9月）。

2.分析框架

（1）對問題進行分類，確定治理目標：問題導向的城市治理模式建構，就是根據城市管理問題的特點和專業化程度不同進行分類：一般性城市管理問題，主要指定性相對簡單、專業技術要求適宜的問題，包括市容市貌、戶外廣告門頭牌匾等；和專業性城市管理問題，主要是指定性相對復雜，專業技術要求較高的問題，包括違章建筑，施工噪聲、飲食業油煙、亂排污水等。在分類的基礎上確定治理目標，尋找問題解決路徑。

（2）對照分類問題的治理目標，明確當前治理模式的差距。以相關城市問題為研究對象，對城市管理綜合執法和數字化城市管理的活動和過程進行追蹤和展現，找出這兩種模式在解決這些城市問題中的缺陷和不足，探尋建構升級版的整體性治理模式的行動策略。

（3）進行制度邏輯分析，構建整體性城市治理制度化的框架。制度邏輯指某一領域中穩定存在的制度安排和相應的行動機制。這些制度邏輯誘發和塑造了這一領域中相應的行為方式。城市管理是具體的社會條件和社會網絡的產物，這些社會條件主要通過制度的形式直接或間接地影響城市主體和利益相關者的行為與認識，塑造整個城市邏輯的內容。[21]本文采用斯科特的制度邏輯定義，包括管制（法律、政策、規定和細則）規范（職業道德、行業規范、社會規范等）及認知（對某種概念、教義、說教、意識等的認同）三個維度／支柱。[22]

三、“碎片化”城市管理案例分析

Q市是S省政府批復的城市管理相對集中行政處罰權試點，2002年5月Q市城市管理綜合執法局正式開展執法活動，2005年設立城市管理管委員會和城市管理辦公室，2006年3月率先在S省開通“12319”城市管理公共服務熱線，推行數字化城市管理，建立領導決策、指揮調度、市場作業和監督考核四條軸線有機聯動，對城市管理問題“隨時發現、及時決策、即時調度、限時處理、隨時監督、按時獎懲”的運行機制。在體制上采取城市管理信息平臺與城市管理指揮調度中心合署辦公、同步運轉的運行模式。城市管理信息平臺履行城市管理問題的入口與出口：受理、交辦、核查、反饋、評價等職責；城市管理指揮調度中心履行城市管理問題的派遣、督辦、協調等職責。探索實行了以“城市管理志愿者協會”，“門前五包”等為載體的公眾參與城市管理的做法。其城市管理綜合執法、數字城市管理運行以及引導公眾參與城市治理方面走在全國的前列，在全國以及全省城市管理以及“12319”熱線工作會議都做過經驗介紹和典型發言，具備作為案例研究的典型性。

（一）一般性城市管理問題的碎片化分析

1.市容市貌的碎片化管理

城市市容市貌問題主要有兩種，一是無店面依托的流動商販，單獨或三五成群在街面上擺賣商品，再多一些的流動攤販聚集在一起就形成“馬路市場”，二是沿街商家依托門店“伸舌頭”占用店外道路擺放物品的活動。Q市的城市管理綜合執法局成立之前，市容市貌管理由原來隸屬建管局的市容所（后來的環境衛生管理局）和工商局、衛生局、街道辦事處等單位共同承擔，幾個部門對相關的管理責任經常推諉扯皮，“你不管我也不管”。等到攤販在一些重點路段和時間弄得“亂套了”，引起了市領導的關注，市里就會協調以上述幾個單位進行聯合執法，開展運動式的“集中整治”——攆攤子，攆完后街面大都會整潔幾天，然后就慢慢松懈，各單位的人員陸續回到原單位，街面的市容管理又“放了羊”，等亂到一定程度，市里就再組織人員聯合整治，形成整治－反彈－回潮－再整治的怪圈，反復整治，但仍然痼疾難除、去而復來。這種職能導向，以“職權責任清晰、考核任務明確”的部門管理妨礙了涉及到多個領域的整體問題解決。“對職責明晰的追求，出發點是好的，即需要區分權力、明確責任，但當問題相互關聯時，一個問題不能脫離其他問題而被單獨處理時，這種明晰就成了效率的障礙”。[23]

成立城市管理綜合執法局的目的就是通過設立專門的機構來形成長效管理機制，解決由于多個部門在共同管理和處置一個城市問題時“有利爭著管、無利都不管”、互相推諉的現象。但這一整體性治理的初步實踐并沒有取得預期效果。

（1）占道經營“以罰代管”沒有形成管理權威，也沒有收到理想的管理效果。按照城市管理綜合執法的職能權限劃分，綜合執法局可以對無照經營和店外經營進行管理處罰；沿街業戶的店內經營的管理處罰則仍由工商局履行。管理中，很多業戶將店內經營物品的紙殼、模型甚至售賣商品擺在店外，城市管理綜合執法局的管理人員來了讓其收到店里去，但是管理人員走了以后店主會再擺出來。對這些占道經營的沿街業戶來說，其店內經營是它的根本和重點，店外占道經營只是增加自身收益的“副產品”，有效的管理必須從對其店內經營的根本上解決問題。從查驗“伸舌頭”占道經營的沿街業戶營業執照入手實施一般程序處罰，但是這需要擁有此項權力的工商局額的配合與作為。但是工商局人士對綜合執法局的相關配合要求提出質疑，類似一般程序的處罰（工商局）基本沒有用過，現在還要因為配合你們來用嗎？原因就是這種店外經營的事情太多，工商局不愿意在與自身收益毫無關聯的地方投入過多管理資源。①所有觀點和看法均不代表當事人所在組織的官方立場，僅反映當事人感受和個人觀點。

在得不到工商局管理手段的配合下，城市管理人員采取開具先行證據保存單，將其外擺物品拉走，以此來促使相關業戶到城市管理綜合執法局去交罰款、領回其被保全的物品，從而使其接受教訓，不再占道外擺物品，實現城市管理目的。但是，外擺紙殼模型類物品不過幾十元，收走了，他寧肯再做一個，無關痛癢，若是收走的物品價值過重，則導致店主與管理人員暴力沖突。這時，就需要公安與法院對相對人的強制執行手段的介入，但是，面對如此大量的店外經營案件的申請，公安與法院也表示不堪重負。

對店內業戶的管理手段受限，暴露了城市管理綜合執法的“以罰代管”行為的局限性：在成為城市管理責任承擔者的同時，卻由于職責權限劃分導致措施有限和無能為力，或者說無法勝任。事實上，對于一些店外經營的老大難——部分從事餐飲、汽修、洗車等商戶來說，店外經營是開設伊始就是必然選項，因為其使用面積狹小根本無法滿足營業需求，而對這類店面開設的管理，是應該在規劃層面解決的，這些店面不僅占壓人行道路，而且還造成飲食業油煙、噪音、亂排污水等其他問題。對此，將其分類設置在專門的餐飲、修理一條街之類的專門服務區是最好的“源頭治理”選項。同時，對既有的店面占道經營，可以在賦予統一的城市管理機構“對無營業執照擅自經營的違法行為實施行政處罰”的同時，進一步將工商部門的具有營業執照的處罰權及其相應執法人員一并整合，解決城市管理綜合執法機構權限和能力不足。

（2）流動商販“以攆代管”沒有有效回應公眾的多方需求，沒有建立起長效管理機制。數字化城市管理下流動攤販的管理邏輯就是將群眾舉報的占道經營者作為一個城市管理案件來處理，一旦城市管理人員出動，把攤子攆走，然后向城市管理指揮中心匯報，在數字化城市管理中心核查之后結案，案件就算處置了。案件的圓滿處理的結果是每月的統計數據也很“好看”。但是，漂亮的數字城市管理數據下掩蓋了沒有從源頭上解決的弊端，很多被舉報的流動攤販是“多地點、多時段”擺賣，很多舉報者也是多次“舉報”，在數字化城市管理平臺的信息登記多次榜上有名。數字化城市管理下的市容市貌管理循環變成“群眾反映——數字化城市管理平臺受理——城市管理綜合執法局派隊員整治取締——回復舉報人——問題解決——數日后問題反彈——問題再舉報、再受理——……”

實踐表明，“攆攤子”攆不出好的城市管理績效，更談不上有效實現城市管理目標，“堵疏結合，以疏為主”才是解決問題的出路。對于流動商販沿街擺賣行為，除了有群眾舉報自己的出行受到不利影響外，也有附近群眾認為這些流動攤販帶來一些生活的便利，方便他們的生活（例如對于修鞋、配鑰匙、以及買到一些小吃等）。流動攤販的存在并不是一味的負能量，在找不到更好的生計之前，他們以此維持自身、甚至一家人的生存。是自食其力的行為，依靠自身的勞作減輕社會負擔。同時，其提供的服務與商品滿足了一定的社會需求，再者，即便是被舉報驅趕，一般也就是轉到其他地方繼續擺賣而已。能不能讓他們在一定的空間和規定的時間段放心安心的經營，應該是更加合理的一個城市治理的政策選項。

事實上，Q市的流動商販的“源頭治理”不乏有成功案例，例如該市東西向主干道之一的山泉路自發形成的早市（馬路市場）搬遷到毗鄰商業城的步行街，就是在城市管理綜合執法局、街道辦以及工商部門等協商的情況下，利用商業城步行街早上店面不開，不影響居民出行，而將主干道上馬路市場進行“遷移”的成功做法。這一案例的背景是，該道路為城市主干道，但是歷史的原因，多年來就有攤販在此道路擺攤的習慣，附近老舊居民區內缺乏菜市場等配套設施，每年夏季更是形成規模較大的早市，造成其在早高峰交通時段的交通阻滯，出行市民受到極大困擾，城市管理綜合執法局每天早上派專人管理、錯時上班進行蹲守，資源投入巨大但仍然效果不佳，一度達到當時近一半的管理人員都放在這個馬路市場，在整治這個馬路市場過程中，同樣有來自希望得到便利的市民以及攤販出于生計的不同的聲音，最終得到市領導層面的關注后，責成相關部門調研協調解決。這一成功案例的背后一方面是公眾參與的城市治理的體現，順應民意，以人為本的市容市貌管理應該是“堵疏結合，以疏為主”。另一方面，從以城市管理處罰權行使為主的“末端管理”到以規劃疏導為前置的“源頭治理”是解決流動商販的治本之策。問題的關鍵是如何將這一在市級領導批辦的源頭治理“個例”變成解決相關流動攤販和馬路市場的普遍性做法，進而成為制度性的安排，相關思考將在下一章進行闡述。

2.戶外廣告牌匾及亂張貼、亂涂寫、亂刻畫的碎片化管理

戶外廣管理執法的許可環節是由建管局負責戶外廣告的位置，外形等的許可和管理，工商局負責廣告內容的相關審查。事項城市管理綜合執法改革后，新成立的城市管理綜合執法局負責對“對擅自設置戶外廣告，在市政公用設施、墻體、電桿、樹木上張貼、涂寫戶外廣告未經批準時限、地點、種類、規模設置戶外廣告，對陳舊、脫色、破損的戶外廣告未及時修復、更新，損壞、遮擋或擅自涂改戶外廣告等違法行為實施行政處罰”。為解決城市管理與工商、建管的協調問題，Q城市管理綜合執法局在城市管理辦公室的名義下設置了專門的戶外廣告管理部來協調相關執法活動。其思路是將工商、建管兩家單位的相關人員集中在城市管理辦公室，然后與執法局一起三家單位共同開展戶外廣告管理執法，形成從許可、檢查到處罰、強制的完整的行政執法過程。但是，戶外廣告管理職能對工商局和建管局來說只是很小一塊職能，市政府對這兩個部門的監督考核中基本不考慮這一項工作，這兩家單位在移交出處罰權的同時，同樣也把管理責任一并推給了執法局，“沒有了執法權，我們沒法管啦”。對執法局的協作配合要求基本是能推不攬，因此，即便是迫于分管市領導的壓力在同意派人到城市管理辦公室一塊工作后，這兩家單位都是在很短的時間內就又將人撤出來——分管市領導的表態畢竟不是制度的安排。

為了完成戶外廣告牌匾的治理任務，城市管理綜合執法局自己行使起了全部的管理環節的職能，先是逐條街道制定戶外廣告設置標準，然后根據標準對不符合要求的逐門逐戶下達整改通知，逾期沒有整改的，就由綜合執法局組織人員和資源進行拆除。在專門的拆除作業人員不足的情況下，執法隊員架起梯子，拿起鉗子、扳手等工具直接作業；好在對這些廣告牌匾進行拆除的時候并未受到太多的執法阻礙和暴力抗法，基本達到了管理目的，也就避免了接下來行政強制環節的介入。與“拆牌子”同步進行的還有清理沿街業戶櫥窗玻璃刻字廣告，以及街頭路面亂張貼、亂涂寫、亂刻畫（清理“牛皮癬”）的治理，在處罰權難以行使而管理責任又無法推脫的情況下，綜合執法人員自己動手，挨家挨戶的將沿街業戶門店櫥窗的貼字撕下，還得拿起刷子，將這些牛皮癬涂抹蓋掉，成了以作業代管理的“城市美容師”。

戶外廣告牌匾管理中，在“行政審批與監督處罰職能相對分開”的原則下，行政許可、檢查、監督、處罰等管理環節分散設置于工商、建管、綜合執法等部門，人為分割了完整的管理過程。現實情況是，除了個別體量特別巨大、位置特別醒目的廣告設置，很少有業戶到建管局和工商局去走審批程序，而工商和建管出于種種原因（人員、經費、資源、精力等）也對數量巨大的戶外廣告拍片設置采取有意無意的“疏于管理”，或者不屑管理的態度和做法，在這種情況下，本著實事求是的原則，完全可以靈活地將整個管理流程集中到一個城市管理綜合執法局，戶外廣告設置的設置由其以“備案”的形式進行許可審批，這樣既簡化了管理過程，方便了業戶，也提高了行政效率。

（二）專業化城市管理問題的碎片化分析

Q市城市管理綜合執法局承擔的專業化執法領域主要是違章建筑、施工噪聲、飲食業油煙、亂排污水等。建筑違章建筑的管理和查處需要走一般程序，綜合執法局處罰所需要的查證、舉證以及認定都離不開規劃、建管部門的支持：要查清違章建筑情況，包括違法建設的面積、結構、部位等事實，必須現場檢查，現場勘驗，進行取證，然后需要規劃部門及建管部門對違法事實的性質和違法程度出具意見，比如是屬于影響城市規劃但尚可以采取改正措施的（不必拆除），還是嚴重違法城市規劃，必須拆除。在這一問題的碎片化管理不僅表現為綜合執法局與規劃局、建管局之間合不合作、如何合作，更表現為合作的意愿、動力和時機的選擇，被動合作、拖延應付會加大社會違法成本，造成“多輸”的管理局面和結果。

在流量井噴的刺激之下，不少自媒體有了橫刀立馬、縱橫江湖、天下無敵的錯覺，網上扒一扒資料，隨手裁剪的文章，被冠上一個聳動標題，就能讓行業巨頭乖乖就范，動輒打造一波輿論熱潮，借流量的力量讓被打擊的對象主動獻上真金白銀，是何等猖狂和自我膨脹。

例如，Q市區有幾條道路兩邊存在“住改商”問題，一些沿街的住戶為了謀取“租金”利益，紛紛破窗改門、破墻改門，將自己住宅性質的房屋作為商業門面出租。對這類行為，負有管理責任的規劃、建管部門完全可以在其一露苗頭就先制止，然后通過部門內部溝通合作機制告知執法局進行處罰，城市管理綜合執法也可以在巡查過程中檢查其相應的破墻改門等施工行為是否辦理相關手續，但遺憾的是，部門之間溝通互動的缺失錯失了將違法行為解決于萌芽之中的時機，放任了“住改商”的蔓延，等到情況嚴重影響到市民生活（城市管理熱線舉報）以及引起政府領導的關注以后，才聯合行動，逐一堵門，恢復原樣。類似的需要城市管理執法與建設管理相互銜接配合的還有對違法違規建筑的查處，很多建筑在建設時沒有被及時制止，等到建成了再組織強行拆除，業戶的損失很大，建造經濟成本自不必說，拆除經濟成本也不小，更不要說還有社會成本，以及環境成本的支出，而政府組織強拆的人財物等資源消耗也是不小的數字，政府的城市綜合管理能力受到質疑，形象和威信同樣受損。

對夜間施工噪音的專業化城市問題的處理，按照數字化城市管理的責任劃分，是環保局負責處置，但是城市管理平臺通過“轉辦”程序分派任務后，環保局仍然認為此類案件應該仍由城市管理執法局處理。辦理涉及噪音的案件是需要環保局的專業技術人員與設備進行噪音測定和取證的，在環保部門不能主動配合的情況下，執法局的處置與處罰很難實施。雖然數字化城市管理的高位監督可以解決個一次兩次的配合問題，但長久之計是讓其能夠“主動認領”相關問題和任務。畢竟環保局作為政府部門，一旦發揮起自身“撇清相關責任”的主觀能動性，是不好硬壓給其處理責任的。于是，一邊是市民打熱線電話要求立刻讓噪音停止，一邊是城市管理平臺座席員和城市管理辦人員苦無良策的被動應付與解釋。一些環保局人士透露的實際原因就是這些事情（噪音、油煙污染等配合查處）麻煩太多，容易惹事，“多一事就有百件事等著，開開頭就收不住了，需要投入大量的人力物力和精力，搞不好還會惹事，關鍵的是這些事情與我們關系不大”。城市專業問題相關管理職能部門由于特定的領地，加之個人、部門、組織維持自身的存在與發展的正當性（體制內，個人的發展依賴于單位的成功與否，部門和單位的認可取決于自身在整個政府中的地位和作為），導致這些部門之間存在目標與利益上的分歧與沖突，數字化城管的高位監督只能治標。長久之計還是強化城市管理的統籌整合機制，使相關部門能動和積極地配合城市管理主體部門的治理工作。

（三）城市治理公眾參與分析

治理是指各種利益相關者共同參與公共事務管理的過程，城市治理就是城市建設和發展過程中利益相關者通過一定的制度安排來應對城市面臨的可持續發展的挑戰的過程。市民公眾作為城市的主人，是理所當然的城市治理主體，通過與城市政府、社會組織等的溝通互動中共同參與實現“城市讓生活更美好”的共同目標。但是，現實的城市管理實踐中，無論是一般性城市問題，還是專業性城市問題，其處置和解決主要是通過政府系統內部閉環運轉來處置。這種問題解決模式制度性的排除了人民群眾的有效參與，注重效率目標的實現忽視了價值目標，關注弱勢群體和階層參與城市治理的權利不夠。例如作為城市管理利益相關者和參與者之一的街頭攤販們，在目前的城市管理框架內被認為是市容秩序的破壞者，被作為取締和打擊的對象而排除在解決和處置問題的協商范圍之外。對流動商販的一味地打壓和攆走既無法解決其市容市貌的不利影響，也沒有滿足市民對便利生活的需要。在對街頭巷尾的亂張貼、亂涂寫、亂刻畫等“城市牛皮癬”的治理中，由于普通市民普遍認為小廣告等城市問題“事不關己”，所以問題的發現、處置都是由城市管理綜合執法局自己完成的。對于類似市場失靈和政府失靈的雙重失靈的城市問題，公眾參與成為公民社會這一“第三方力量”來加入城市治理進行糾偏的必由之路。

Q市自2006年起推動成立的以“同住一座城，共愛一個家”為宗旨的城市管理志愿者協會，和開展沿街業戶“門前五包”（美化、綠化、凈化、亮化以及門前停車規范化）為主要內容和載體的公眾參與城市治理的實踐和探索。但是，受到協商組織單位的地位關系，市民參與協商的能力、各部門參與協商的意愿等很多條件的制約，協會的運作過程中，政府部門包辦組織活動，獨占話語權與活動權，沒有與市民等其他成員分享，市民和業戶代表等多數普通志愿者相關活動缺乏知情權與話語權；所謂參與就是跟著開開會，聽聽發言、參加一下城市管理組織的活動，只盡義務、沒有權利，大都逐漸喪失參與的主動性和積極性，經歷了最初的欣欣向榮后，不到兩年時間便陷入停滯不前的局面。門前五包同樣如此，因為實施中過多的行政干預和收費（代包費）而無法得到沿街商戶的認同，在缺乏業戶主動配合的情況下，“門前五包”動力不足，基本上與城市管理志愿者協會相同的時間段內陷入停擺。

這兩種公眾參與實踐沒能持續推進和發展的原因很多，但是，內生動力不足，群眾自發的能動性沒有調動和發揮是其中的主要原因之一。在兩種形式的公眾參與中，普通公眾與政府部門之間沒有建立起平等、信任、互相尊重的關系；公眾參與象征性大于實質性，淪為政府教化和實現政府管理目標的工具，而這些都有待于治理思想和文化的成熟來實現。

四、整體性治理模式的建構思考

Q市的城市管理實踐表明，當前城市管理的癥結在于城市管理職能部門的細分和以實現自身職能為導向的管理模式所導致的城市“碎片化”管理，不僅帶來了縱向和橫向管理環節的銜接與協調難題，而且偏離了為人民管好城市的公共目標，人民群眾作為城市管理主體的地位得不到充分的滿足和實現。以解決問題導向的整體性治理模式或可以作為一劑良方來對癥下藥，整體性治理是通過政府機構組織間的充分溝通與合作，達成有效協調與整合，彼此的政策目標連續一致，政策執行手段相互強化，以實現預期目標的管理模式”。整體性城市治理的建構路徑在于法律政策調整、組織機構整合和文化建設支撐。（圖1）

圖1 整體性城市治理建構框架

（一）法律政策調整

傳統的職能為導向的官僚制制度邏輯與強調分權為核心的新公共管理制度邏輯共同作用導致了城市管理行為的碎片化。作為城市管理綜合執法改革產物的綜合執法機構，其組織邊界內嵌于其他部門“領地”，實際上一直在借助部門之法進行管理和執法，城市管理依據缺乏總體統籌和相互聯系，呈現“碎片化”，很多條文落后執法實踐。例如，對市容市貌以及廣告牌匾的管理處罰是依據國務院《城市市容和環境衛生管理條例》、《Q市城市市容管理條例》、國務院《城鄉個體工商戶管理暫行條例》的規定以及S省實施《條例》的辦法和《Q個體工商戶管理規定》以及《中華人民共和國食品衛生法》、《城市道路管理條例》、《S省城市建設管理條例》等多個部門的法律法規來實施的。這就導致了一些部門本身對綜合執法局“借我法執法”的質疑，“我做不好，你能做得好”的疑問，以及“不要動了我的奶酪”的本位主義的掣肘。

一個完整的管理過程包括許可、檢查、監督、處罰、強制執行等多個環節，城市管理綜合執法機構的位于管理的中間節點，處罰權的行使必須以行政檢查和行政強制為前提和保證。因此，堅持實事求是，靈活運用“行政審批與監督處罰職能相對分開”的原則是整體性城市治理制度創新的客觀需要，對一些日常的、需要經常性的作出行政許可權，例如限時“便民市場”的設定、戶外門面廣告牌匾的許可等行為，相對集中起來交由一個部門行使。正如“三權分立”與“人民代表大會”作為根本政治制度在西方國家與我國有所不同一樣，整體性城市治理的出發點在于有效、充分滿足公眾的需求，責任與公共利益導向在于“使政府的功能進行整合，以便有效地處理公眾最關心的一些問題，而不是在部門和機構之間疲于奔命”。

例如對于街頭攤販“堵疏結合、以疏為主”的治理，城市管理重在引導與疏導，疏的過程既是一個規劃的過程，也是一個許可和審批的過程，作為城市管理的機構，重點必須放在為民、便民，行政處罰是手段而不是目的，將城市管理的許可、檢查、處罰等管理環節整合到一個部門行使可以更加有效，以分權為目標而分散破碎管理環節的作為陡然增加了部門管理之間的縫隙。

不僅如此，在城市管理綜合執法需要公安、工商、環保等部門的配合的情況下，各職能部門被限制在以條為主的壓力情境中，習慣于接受和執行來自“頂頭上司”的命令，缺乏橫向合作的意愿和動力。部門需要履行本職使命，對綜合執法的協作與義務；部門在協同執法的投入和收益不一致，決定了其對城市管理跨部門協作的態度和回應的不同。

有鑒于此，就法律建設而言，適時出臺一部完整統一的城市管理／治理法律法規，以法律的形式明確城市治理的框架，完善城市治理主體的法律地位、行使權利的法律依據以及法律程序。以法律或者規定、細則等形式將公眾參與、社會組織參與制度性的納入治理的決策與實施過程，通過法律規定“大城管”的部門設置以及職能部門的協作權利和義務，從法理上擺脫職能部門的“本位主義”影響。

此外，公眾參與應對和解決城市問題，是完善城市治理體系和提高治理能力的必由之路。政府部門高權型的管理模式需要向民主型的多元治理模式轉變；[24]單向度的城市管理轉向多個權利主體的以協商為基礎的城市治理成為必然。[25]暢通城市治理公眾有效參與的渠道和途徑需要政策方面的安排與引導。在前述街頭攤販“堵疏結合、以疏為主”的治理的案例中，疏的出發點和落腳點都是為人民群眾創造一個方便、舒適、整潔、有序的城市環境，如何通過科學規劃和設置便民市場和網點，最好的解決途徑就是讓受到占道經營影響的市民、產生影響的攤販群體，城市管理綜合執法、當地街道、社區等基層政府和自治組織以及規劃、民政、工商等職能部門進行溝通、交流和協商，通過社會協商決策的渠道解決問題，從而實現流動攤販“不進馬路進市場”，和沿街店面的“店內經營”。而這一協商對話的機制安排有待于通過政策的創新從制度的層面上予以固定和確認。

（二）組織機構整合

城市管理的碎片化問題亟待通過整體性治理模式對城市管理條塊分割的政府部門縫隙予以填充，建立以合作和協調為核心的治理機制，推動以解決問題為導向的跨部門整合，以此實現城市治理能力的提升。

1.對一般性城市問題，通過組織職能和機構整合成立“大城管”部門進行應對和解決。

在改革開放之初，城市規模較小，城市的城市管理是由當時的市級政府組成部門——建委來承擔，屬于傳統的官僚制管理模式，隨著經濟的發展，城市的繁榮和擴張，一些城市管理職能被逐步細分，并交給獨立的政府機構承擔，比如環保、土管、環衛、園林、以前都是建委的科室，后來都成為獨立市級政府組成部門，城市管理通過不斷精細化和擴展的科層組織設置實現；這種分散化、專業化、小型化的新公共管理的模式，成為“七八頂大蓋帽，管不好一頂破草帽”問題的根源，也就是在一些涉及方方面面的城市問題時出現“都管又都不管”的局面。實際上，很多城市問題的專業化與技術含量并不是很高，只是限于分權和分散的管理思想以及諸如“行政審批與監督處罰職能相對分開”的機構設置思路才“產生了以隔離為主要特質的高度分散化的組織”。[26]從歷史的角度來看，對一般城市問題的管理，在改革開放之初由城建委一個部門行使包括審批與監督處罰在內的全部管理權的做法是有效的，人為割裂管理環節，為分權而對管理過程割裂分散的做法是形而上學的表現。

這些分割的部門以履行職能情況作為自己的工作目標，而不是以解決相關的城市問題，滿足群眾的需求為己任，產生了在處置一些城市問題時出現“都管又都不管”的碎片化城市管理狀況。城市管理使命、資源、職責上的不對稱和能力缺陷要求深度的、完整的權力和機構整合：即對于一般性的城市問題，在法律政策調整的基礎上，進行以城市規劃為龍頭、行政許可環節前置的“源頭治理”。例如，對于一些市容市貌管理的難點，可以通過設置餐飲、KTV文化娛樂、車輛清洗等營業內容的“一條街”，或者餐飲文化娛樂城，車輛養護和裝飾美容的營業廣場等。通過這樣的規劃和行政許可環節的源頭把關，就可以減少接下來的檢查、處罰以及強制環節的執法活動的難度和強度。城市治理重在預防，處罰絕不應該成為主要的目的，作為手段也應該慎用。一個規劃、建設、管理、處罰和強制執行于一體的城市管理“大城管”機構更能適應以人為本的城市治理理念的貫徹和實施。

2.對專業性城市問題，成立城市治理委員會，統籌“大城管”中心管理者和職能分工單位的協調，以及與公眾和社會組織的聯系與合作。

通過進一步深化城市治理體制改革，通過政府授權建立擁有足夠和權威與合法性的城市治理委員會統籌領導專業性城市管理問題的整合處置，讓各方城市管理主體認同協調組織的權威，建立起合作的過程和框架。在“城市讓生活更美好”的共同治理目標下，統一和落實各自的權利、義務；形成政府、社會組織和公眾共治的城市治理體系。具體操作層面上，城市治理委員會的組織結構框架由各級黨委、政府牽頭來整合城市治理領域相關職能部門，以及人大、政協的相關工作委員會，專家智庫和專家及科研人員，非政府組織（NGO），以及群眾代表形成一個跨部門、跨領域的混合領導組織，來引導社會公眾對城市治理的參與。

這種通過建立包括公眾在內的混合領導組織形式可以通過公眾參與權的真正落實來制約政府治理決策和實施，是對此前以政府部門為主組成的城市管理委員會有名無實、協調作用流于形式進行改進的動力之所在。公眾參與實質并不是改變政府部門的行政決定權，而是通過市民、社會組織與政府的平等、信任、互相尊重的基礎上通過“對話”形成共識，實現城市治理事務的共同決策。這是城市治理委員會發揮作用的出發點和落腳點。在城市治理委員會的依托下，加大對社會組織的支持和培育（例如類似Q市的城市管理志愿者協會以及“門前五包”等NGO組織）可以提高公民個人參與能力，有效發揮公眾參與的作用。

此外，重新定位數字化城市管理作為協調手段的作用，著重以信息化協調手段彌補法律政策協調、職能組織協調和教育宣傳協調等手段的不足。

目前的數字化城市管理仍然是基于高權型管理理論，重點是對職能部門履行職責情況進行高位監督和考核，其出發點仍然是對職能部門職責的劃界和分配，以問題為導向的整體性城市治理模式更需要的是其聯系各城市治理主體形成城市治理合力的協調作用。

（三）文化建設支撐

有效的治理是建立在制度與組織建構物質基礎上的，同時，有效的治理離不開文化、信念、觀念等非物質一面，[27]即城市治理“軟實力”——城市文化的支撐。“文化影響著組織中的每一件事：從個人的提升到采用什么樣的決策”[28]城市管理人員的價值觀導向、對政策的理解、對現實情境的解讀、自身的社會和工作閱歷等在管理行為的決策和執行中發揮很大的作用。[29]可以說，城市治理的有效運轉不僅取決于制度安排與組織結構，還取決于各方主體人員對自身工作的態度、行政價值、信仰等因素；[30]而這些因素都是城市文化的范疇，城市文化在一定程度上能夠幫助擺脫城市治理單純依靠制度和組織結構變革所無法實現的“城市治理效能大幅提高，人民群眾滿意度顯著提升”目標。

城市文化的建設關鍵在于形成統領城市治理主體行為的共同價值觀，以解決問題和滿足公民需求為導向的“城市是我家，治理靠大家”的精神內核較好的體現了整體性治理的共同價值觀。在此基礎上，通過交流互動這一城市主體合作的重要技術工具，增進城市治理主體之間的協作、信任和團隊意識，實現政府方面以大城管部門內部以及與其他職能部門之間治理結構的凝合，以及與公眾、社會合作關系的“聯結”，實現城市治理力量的整合；[31]有效提供城市治理能力和績效。

城市治理先是一個人化的過程（文化即人化），然后才是一個管理的過程。城市文化的建設應該以更加符合人民群眾反思式、多線程式的認知方式，在城市治理各方主體都受到公正對待的實際生活體驗下，在自身獲得感和成就感大幅提升，對城市治理價值觀內化于心的形式來進行；例如升級版的“城市治理志愿者協會”和得到政府資源和財力支持的“新門前五包”等，而不是限于傳統的宣傳教育以及教化。

五、結 語

借鑒制度分析的理論，在新時代中國特色社會主義建設的背景下，本文通過對中國北方某城市（Q市）開展城市管理綜合執法以及數字化城市管理來實踐整體性治理理論的民族志案例研究，形成“以問題為導向”的發展和完善整體性城市治理模式的理的分析框架。整體性治理理論的制度化，關鍵在于必須堅持普遍性與特殊性相結合的原則，根據問題的性質和特點，確定整體性整合的實現形式：機構功能的合并還是機構功能的協調。案例研究的目的不是論證本文的理論觀點，而是思考、提煉和發展有關理論觀點和思路。

第一，將法律政策作為第一個維度，其作用在于控制和引導，而不僅僅是管制。一方面通過城市法律法規的“立改廢”來實現城市治理法律依據的完整性和統一性。另一方面，通過政策的創新，引導公眾參與到整體性治理框架中。治理本身意味著既要有效發揮政府功能，又要積極倡導公民群體、社會組織的參與。由于歷史的和國情的原因，中國的普通公眾參與治理基本還是停留在政府主導的象征性參與階段和水平，需要公眾參與機制建設的改進和完善，而這些很大程度上取決于政策的引導；需要政策創新來設計公眾參與，引導和形成注重協商、合作的價值與效率目標兼顧的新的治理行為和方式。

第二，將組織機構作為第二個維度。在中國權威體制主導社會管理的情況下，制度的規范作用主要通過政府機關和事業單位的組織機構運作來發揮作用。“本位主義”的職能導向和“以隔離為主要特征的高度分散化的組織”[32]既是碎片化管理的表征，也是阻滯整體性治理的一系列行為規范的直接原因。[33]因此，以組織機構的“外部輸出”，即解決問題和滿足公民需要的結果，而不是以其履行自身職能“內部運轉”來界定組織機構的責任，從整體性治理所要解決的問題的性質和特點入手，依據不同的管理要素分布情況以及對問題解決的影響不同來確定機構的整合方式：機構的組織職能合并——大城管；還是在保持自身獨立性的基礎上形成權威領導機構下的合作體系。

第三，將文化建設作為第三個維度。中國歷史悠久和博大精深的儒家文化為主流的中華文化不僅包含著西方制度分析的規范維度（職業道德、行業規范、社會規范等）和認知維度（對某種概念、教義、說教、意識等的認同），而且還涵蓋了廣闊豐富的社會條件和背景，社會治理是問題導向的，而問題是在一定的社會背景基礎上產生的。因此，從社會文化的維度來分析就成了一個適宜的途徑。整體性整合的核心指導思想，是激發組織機構能動性，形成對實現城市治理共同目標的一致解讀，變整體性整合的挑戰者為追隨者，產生對協同治理的必要性和使命感，并為完成使命而開展協作的意愿，從而積極主動的接受和執行整體性治理模式，這是城市治理文化的要義之所在。

當前，整體性治理理論研究問題已經成為業界和學術界實踐和研究的熱點，在此背景下，筆者基于對Q市的城市管理整體性改革情況的民族志研究，探討了整體性城市治理模式建構及持續改進的作用機理，為形成新時代中國特色城市治理模式做了嘗試。但是Q市的案例在具有典型性和代表性的同時，也具有一定的局限性，有待更多研究的支持或者質疑，在更大范圍內進行觀察和評價。