中國農業保險的功能和作用

張玉環

（中國社會科學院 農村發展研究所，北京 100102）

廣義的農業保險與大農業概念相對應，狹義的農業保險專指種植業保險。種植業保險中最主要的是雹災保險和多險種保險。其中，雹災保險已有近300年的歷史，專門針對雹災一個險種，完全由商業保險公司市場化經營。多險種種植業保險，承保多種氣象災害和病蟲害，也稱為一切險保險。在絕大多數情況下，多險種種植業保險都有政府支持，以保費補貼形式最為常見。因此，多險種種植業保險也稱為政策性保險。無論在種植業保險、還是廣義農業保險中，多險種保險都占有主要份額，所以，很多時候，人們所說的農業保險，指的就是多險種種植業保險。①2009年前后的全球農業保險保費構成中，多險種種植業保險占74%，雹災保險占16%，牲畜保險占4%，純種馬保險占3%，林業、溫室大棚（及其內部植物）和水產業保險各占1%。[1]

根據世界銀行掌握的信息，2008年，全球大約一半的國家（104個）有某種形式的農業保險，其中65個國家的有關機構答復了世界銀行通過郵件發送的調查問卷。這65個國家中的多數，都有政府支持的多險種種植業保險。[2]可能與這項調查的問題和回答有關，世界銀行根據這次調查結果形成的報告中，歸納了政府支持農業保險的理由，包括農業風險具有系統性的特點、保險人與被保險人之間存在信息不對稱的問題等，卻沒有給出各國政府支持農業保險的目的，即為什么要支持農業保險。一直到目前，仍然很少見到關于政府支持農業保險的目的的陳述，因此，也缺乏相應的評估，比如是否實現了政策目的、實現政策目的經濟效率如何等。[3]

理論上說，農業保險是保險在農業中的應用，屬于商業活動。但是，在政府介入之后，農業保險就有了政府農業政策的性質。作為政府的一項政策，明確的目標很重要。首先，一項政策不能有兩個以上的目標，因為那是不可能實現的；其次，實現一個目標的途徑可能不止一條，需要擇優使用；第三，被選擇使用的措施是否有效地實現了目標，還需要進行評估。

同其他一些國家相似，中國政府也沒有提出支持農業保險的具體目標、對實現目標途徑的論證，以及對實踐效果或效率的評估。而這些是繼續發展中國農業保險不可或缺的步驟。本文是在此方向上的一個努力，以期拋磚引玉，進而為尋找農業保險新的發展方向和突破口提供決策依據。下面第一部分回顧國外農業保險目標和與效果評估相關的研究文獻，第二部分描述中國農業保險的進展和現狀，第三部分回顧國內與效果評估相關的研究文獻，第四部分析農業保險的功能和作用，第五部分為結論性評論。

一、國外農業保險目標和相關評估研究文獻回顧

（一）國外農業保險目標回顧①受資料所限，只回顧部分國家的農業保險目標。數據來源于2016年財政部發布的《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》。

多險種農業保險最早由德國政治學學者梅耶特（Paul Mayet）于1880年代提出。當時，他是日本政府聘請的顧問。他建議日本政府不僅開展多險種種植業保險，而且還要開展牲畜保險和農戶住房保險。他相信，“沒有農戶家庭經濟的穩定，就沒有日本經濟的增長。”但是，直到1929年和1939年，日本政府才分別設立并實施有財政補貼的牲畜保險和多險種種植業保險項目。[4]1946年土地改革完成之后，為了避免獲得土地的農戶因為遭受自然災害、減產、進而返回佃農狀態，日本國會合并牲畜保險法和多險種種植業保險法，形成1947年生效的《農業災害補償法》。[5]從那時至今，這項法案經過多次修改和調整，但似乎沒有涉及到項目目標。

美國也是1938年立法、1939年開始實施多險種種植業保險項目。表面上看，是為了自然災害管理，實際上，與羅斯福總統競選連任高度相關。[6]這個項目在較小范圍內持續到20世紀70年代。當時，在同時存在農業保險和災害救濟兩個項目的情況下，聯邦審計署、聯邦政府以及一些輿論認為，與農業保險相比，災害救濟對農業生產者完全免費，因而會鼓勵他們到生產條件更差的邊緣地帶種植農作物，以便發生災害時獲得政府救濟。于是，國會于1980年出臺農業保險法，要求盡快提高農業保險覆蓋率和承保率，以取代災害救濟項目。20世紀90年代中期以后，建設農業安全網成為新的目標，這個安全網的大致意思，是為絕大多數農業生產產品和項目等開發出保險產品，從而實現農業保險的全面覆蓋。

加拿大在1939年實施了一個類似于地區產量指數保險的救災項目。1960年，作為對農民組織強烈要求的回應，聯邦政府設立了政府支持的農業保險項目。

上述三個國家以外的農業保險實踐，基本上有三個比較集中的階段。第一階段，是在20世紀50－80年代，在一些國際組織的資助支持下，一些拉美和亞洲國家實施了與農戶貸款掛鉤的農業保險，即以農戶投保作為其獲得貸款的前提條件。當時比較受重視的一種觀點認為，農業生產風險妨礙了發展中國家的農戶采用新的生產技術；通過農業保險管理這些風險，會有利于這些農戶采用新技術。第二階段是20世紀90年代中期，世界貿易組織烏拉圭回合談判結束前后。根據當時形成的農業協定，一定比例以下的保費補貼屬于綠箱政策，為此，許多國家實施了農業保險項目。而且，由于美國的示范作用，不少國家引入了政府與私營保險部門合作的PPP（Public－Private Partnersh）模式。第三階段是上世紀末期以來，在世界銀行等國際機構的大力支持扶持下，大量的發展中國家開始試點以降水指數保險為主的農業指數保險。因為世界銀行認為，與傳統的多險種農業保險相比，指數保險至少具有以下幾個優點。第一，道德風險和逆選擇減少；第二，經營管理成本低；第三，保險合同可以標準化且透明；第四，這些保險合同可以在二級市場交易；第五，具有再保險功能。[7]

（二）相關研究文獻回顧

國外對農業保險的研究，大體分發達國家和發展中國家兩條主線。對發達國家的農業保險研究中，美國學者對美國項目的研究占據絕大多數。研究的內容，以問題導向為主。上世紀末以前，研究的重點包括多險種種植業保險市場失靈的原因、信息不對稱導致的道德風險和逆選擇問題、農業生產者對農業保險的需求以及提高農業保險參與率的對策等。[8]21世紀以來，隨著參與率的提高，項目成本和效率受到重視，因此，農業保險的高成本及其原因成為主要研究內容。此外，關于農業保險影響的研究，主要包括保費補貼對農業生產的影響和保費補貼對生態環境的影響等。[9][10][11]與本研究相關的三篇比較重要的研究是：（1）Wright and Hewitt（1994）發現，以往對農業保險的理論分析選錯了參數。他們認為，農業生產者對農業保險缺乏需求的原因，是他們已有一些有效的農業風險管理措施，而農業保險只是對這些措施的替代。[12]（2）Miranda and Glauber（1997）發現，種植業生產中，系統性、不可分散的風險導致了私營保險市場的失靈。[13]（3）Just，Calvin and Quiggin（1999）的結論是，美國農業生產者購買農業保險是為了賺取收益，而不是風險管理。[14]根據Glauber（2013）的計算，1990－2011年間，美國投保農民每支出1美元保費，可以得到1.9美元的預期收入。[15]

對發展中國家農業保險研究得出的比較重要的有關成果，是 Hazell，Pomareda and Valdes（1986）編輯的一本論文集。這本論文集收集的論文，是一次會議的投稿；這次會議的主要內容，是關于1950－1980年發展中國家的農業保險實踐及相關問題。在這本論文集的后記中，編者給出了他們的發現：相對于其為農民減少的風險或者給銀行帶來的收益來說（在農業保險與農戶貸款掛鉤的情況下），農業保險的成本太高了。一般情況下，這些成本在保險責任的6%上下，遠高于人壽保險的1.5%。多險種農業保險在純費率5－15%的情況下，加上經營成本，農民要支付15－20%的費率。因此，他們謹慎地建議各國政府，在實施大規模和高成本的多險種種植業保險之前，先要詳細了解農業保險。[16]

二、中國農業保險的進展和現狀

（一）進展

自20世紀30年代以來，中國的農業保險實踐大體經歷了四個階段：1934－1948，1950－1958，1982－2006，2007至今。本文回顧2007年以來這輪有中央和各級政府明確補貼的農業保險。

2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就提出了“探索建立政策性農業保險制度”。2004年的中央一號文件提出，“選擇部分產品和部分地區率先試點，有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼。”同年，當時的保監會先后批設了上海安信農業保險股份公司、吉林安華農業保險股份有限公司和黑龍江陽光農業相互保險公司三家專業性農業保險公司，引進法國安盟保險公司在四川成都設立分支機構，并要求黑龍江、吉林、上海、新疆、內蒙古、湖南、安徽、四川和浙江9個省（區、市）試點農業保險。2005年的中央一號文件提出，“擴大農業政策性保險的試點范圍，鼓勵商業性保險機構開展農業保險業務。”2006年，國務院頒布的《關于保險業改革發展的若干意見》，“將農業保險作為支農方式的創新，納入農業支持保護體系，”“探索中央和地方財政對農戶投保給予補貼的方式、品種和比例，對保險公司經營的政策性農業保險適當給予經營管理費補貼，逐步建立農業保險發展的長效機制。完善多層次的農業巨災風險轉移分擔機制，探索建立中央、地方財政支持的農業再保險體系。”

2007年，中央和地方政府撥款，補貼在吉林、四川、新疆、江蘇、湖南、內蒙古6省（區）進行水稻、玉米、小麥、大豆和棉花5種主要農作物保險和能繁母豬保險。2008年以后，政府的財政補貼幅度加大，農業保險的作物品種增加、覆蓋范圍持續擴大。“至2011年末，全國農業保險保費收入達到創紀錄的174億元，五年的平均增長速度達到82.5%。到2012年春，全國任何一省如果要做農業保險，都可以向財政部申請，并獲得中央財政提供的保險費補貼和稅收優惠政策。中央財政補貼的保險品種已經擴大到包括糧、棉、油、橡膠、土豆、生豬、奶牛、藏系羊等16種。農業保險在商業財產保險公司中的業務比重已經上升為車險以外的第二位”。[17]

2013年，國務院《農業保險條例》生效。2014年，國務院發布《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》，提出“積極發展農業保險，鼓勵農民和各類新型農業經營主體自愿參保，擴大農業保險覆蓋面，提高農業保險保障程度。”2016年，財政部更新升級2007年版的《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》。2017年，財政部發出通知，在13個糧食主產省選擇200個產糧大縣，面向適度規模經營農戶開展農業大災保險試點。

（二）現狀

經過十年左右的時間，中國的農業保險體系初具形態，穩定了補貼水平，達到了一定的規模。

1.組織形態。（1）基本原則。根據《農業保險條例》的規定，中國農業保險的基本原則是：政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進。根據2016年《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》的解釋，政府引導指的是財政部門通過保險費補貼等政策支持，鼓勵和引導農戶、農業生產經營組織投保農業保險；市場運作的含義是商業保險機構市場化經營農業保險；自主自愿的意思是，農戶、農業生產經營組織、經辦機構、地方財政部門等各方的參與都要堅持自主自愿；協同推進經的是，財政、農業、林業、保險監管等有關單位積極協同配合，共同做好農業保險工作。（2）組織結構。因為政府方面沒有專門的管理機構，多年來形成的組織結構大致為：財政部負責提供補貼資金、規定補貼資金的使用和管理辦法；省級金融等有關機構根據預算規定當年的承保種類、產品和任務，并將保險任務分解到各縣；縣、鄉政府的農業部門負責農業保險的實施和管理，保險監督部門負責監督和管理。（3）經營機制。在政府與商業保險機構合作的框架下，主要由保險公司負責經營。因為保險公司的基層分支機構大多設在縣政府所在地，而且，為了壓縮經營成本，基層分支機構的雇員也少，難以在短時間內完成大量的承保工作，所以，聘用村委會干部或基層農牧業技術服務公司人員作為“協保員”，負責承保工作。

2.保險補貼品種和水平

根據2016年《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》的規定，中央政府參與補貼的品種有：（1）種植業，玉米、水稻、小麥、棉花、馬鈴薯、油料作物、糖料作物，（2）養殖業，能繁母豬、奶牛和育肥豬，（3）森林，已基本完成林權制度改革、產權明晰、生產和管理正常的公益林和商品林，（4）其他品種，青稞、牦牛、藏系羊、天然橡膠，以及財政部根據黨中央、國務院要求確定的其他品種。

3.補貼標準。

（1）種植業，在省級財政至少補貼25%的基礎上，中央財政對中西部地區補貼40%、對東部地區補貼35%；對納入補貼范圍的新疆生產建設兵團、中央直屬墾區、中國儲備糧管理總公司、中國農業發展集團有限公司等，中央財政補貼65%。（2）養殖業，在省級及省級以下財政（以下簡稱地方財政）至少補貼30%的基礎上，中央財政對中西部地區補貼50%、對東部地區補貼40%；對中央單位，中央財政補貼80%。（3）森林，公益林在地方財政至少補貼40%的基礎上，中央財政補貼50%；對大興安嶺林業集團公司，中央財政補貼90%；商品林在省級財政至少補貼25%的基礎上，中央財政補貼30%；對大興安嶺林業集團公司，中央財政補貼55%。藏區品種、天然橡膠：在省級財政至少補貼25%的基礎上，中央財政補貼40%；對中央單位，中央財政補貼65%。①數據來源于2016年財政部發布的《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》。

下面表1是根據2007－2016年的數據計算的全國總平均的實際保費補貼水平。

表1 2007－2016年的政府補貼水平

4.完成情況

2016年，全國總計投保農戶2.04億戶次，為2007年的4.1倍；承保作物17.2億畝，覆蓋農作物播種面積的70.2%；各級政府補貼保費317.8億元，為2007年的8.2倍；經辦機構達到31家；向4575.51戶次投保農戶支付賠款348.02億元。[24]

三、國內與效果評估相關的研究文獻

（一）對農民收入的影響

樊豐、劉小春（2017）使用省級面板數據固定效應和隨機效應分別回歸，檢驗農業保險對農民人均收入的穩定作用。結果顯示，在考慮人均保費收入影響的同時加入生產規模、人力資本等控制變量。使用面板數據檢驗的結果顯示，人均保費收入對人均收入波動性有正向影響。[25]

阮貴林、孟衛東（2016）使用省際面板數據和PVAR模型，通過GMM估計、脈沖響應函數分析和方差分解分析考察農業保險、農業貸款、農戶人均純收入三者之間的相互關系。研究發現：農業保險在當期與農戶人均純收入負相關，農業貸款和農業保險都能促進農戶人均純收入的提高，但存在1－2年的滯后期。農業貸款對農戶人均純收入的促進作用大于農業保險對農戶人均純收入的促進作用，農業貸款和農業保險對農戶人均純收入波動的貢獻率分別為44%、5.7%；農戶人均純收入的提高和農業貸款的增加都能促進農業保險的發展；農戶人均純收入的提高和農業保險的增加短期內對農業貸款有一定的負向促進作用，但從長期來看，能有效促進農業貸款的增加。[26]

周穩海等（2014）使用2008－2012年省際面板數據，構建動態面板系統GMM模型對該作用機制進行實證分析。研究表明，農業保險災前效應對農民收入具有顯著的負向影響，災后效應對農民收入具有顯著的正向影響。實證結果進一步表明農業保險總效應對農民收入具有顯著的正向促進作用，但作用力度較小。[27]

張小東、孫蓉（2015）以2007－2012年31個省份的面板數據為樣本，按照聚類分析的思想，根據農業保險對農民農業經營收入影響程度的差異將31個省份劃分為6個區域。從估計的結果來看，除北京地區因特殊因素影響外，其余省份的農業保險對農民第一產業經營收入都有正向的促進作用。并且研究結果還顯示出，較早獲得中央財政農業保險補貼政策支持和重視農業保險發展的省份，農業保險對農民第一產業經營收入的貢獻度更大。[28]

（二）對農業生產的影響

張躍華等（2006）用福利經濟方法，上海的農業保險數據進行實證分析，發現農業保險對產量的影響不顯著，提高農戶收入的作用也并不明顯。[29]

周穩海等（2015）使用河北省11個市2007－2013年的面板數據，構建靜態和動態面板計量模型，實證分析了河北省農業保險對農業生產影響的方向和力度，結果顯示：農業保險對農業生產具有顯著的促進作用，并且其對農業生產的促進作用依賴于各地區的農業風險水平，其影響力度會隨著農業風險水平的增加而增大；另外，人均農作物播種面積、農業保險賠付率、人力資本對農業生產也具有正向影響，而農業風險對農業生產具有負向影響。[30]

陳俊聰等（2016）基于2005－2014年的省際（地區）面板數據，通過運用Nerlove提出的適應性預期模型與似不相關回歸方程組模型，重點探討氣候變化背景下中國糧食生產能力以及農業保險政策的影響效果。研究發現：農業保險緩解了自然災害對糧食生產的負面沖擊，其中農業保險承保規模擴大對糧食單產增長具有正向作用，農業保險災后賠付對糧食總產量具有顯著的正向影響。[31]

宗國富、周文杰（2014）使用吉林省616戶參保農戶的面板數據、實證方法和經濟計量工具，對農業保險與農戶生產行為的關系進行了研究。得出的主要結論是：農業保險通過同一生產行為內部和不同生產行為之間的收入替代水平和農業保險補償程度，從而影響農戶生產行為。當前的農業保險收入補償水平滿足了大多數農戶的收入風險分散預期，從而對農戶的主要農作物的生產行為產生固化作用。[32]

劉蔚、孫蓉（2016）使用全國31個省的糧食作物面板數據，構建靜態和動態面板計量模型，對2007年中央財政農業保險保費補貼政策實施前后兩階段進行比較分析，研究農業保險保費補貼對農戶參保行為和農戶生產行為的影響，以及對種植結構的傳導機制。實證結果表明，在農險財政補貼下，農業保險需求與農業種植結構之間存在著相互制約關系，傳導機制為農險財政補貼激勵農戶參保行為，并引發種植結構調整影響農業保險需求；農戶參保后農業收入水平預期發生改變，對農戶生產行為產生影響，又反過來引發種植結構調整。在農險財政補貼下，農業保險對糧食作物收入起到穩定作用，一定程度上固化了農戶生產行為和種植結構，并引發種植結構從低保險項目向高保險項目轉移。[33]

馬述忠、劉夢恒（2016）基于2007－2012年的省際面板數據和計量模型，實證檢驗了農業保險與農業生產率、農業技術進步之間的關系，并運用分位數回歸方法進一步分析了農業保險與不同區間的農業生產率和農業技術進步的相關關系。研究結果表明，農業保險發展對農業生產率和農業技術進步都有顯著的抑制效應。該項研究揭示了農業保險與農業生產率之間的效應傳導路徑，即農業保險→農業技術進步→農業生產率。具體來說，農業保險發展會抑制農業技術進步，這種抑制效應最終會反映在農業生產率上，形成農業保險發展抑制農業生產率的結果。與此同時，農業保險對農業技術進步的抑制效應又受到農業風險的影響，并反映到農業生產率上，而且風險越大，農業保險對農業生產率的抑制效應越強。[34]

代寧、陶建平（2017）基于2007－2015年全國31個省份的面板數據，利用面板分位數回歸方法從農業保險發展水平與農業保險賠付水平2個維度實證分析了政策性農業保險對中國農業生產的影響，并針對實證結果進行了子樣本的穩健性檢驗。分析結果表明：農業保險發展水平可以顯著促進農業生產水平的提高，但在不同分位下其影響效應存在差別。在較低分位上，農業保險發展水平對農業生產水平促進作用較大；隨著分位點的提高，農業保險發展水平對農業生產水平的促進作用逐漸降低。然而農業保險賠付水平對農業生產水平的促進作用相對較小。[35]

四、中國農業保險功能和作用分析

（一）風險分擔功能實現情況

保險的原理，是承保風險在空間和時間上的分擔。空間分擔指的是，眾多風險相似的載體，用支付保費的形式，把資金聚集起來；在少數投保人發生災害損失時，為其提供賠償。風險的時間分擔指的是，因為單個投保人支付的保費在額度上遠小于損失賠償，所以，不僅需要賠償資金在空間上的分擔，而且需要通過時間上的積累。

根據2007-2017年全國農業保險總數據計算，總保費（政府補貼與農戶保費之和）的70%賠償給了投保農戶（見表2）。70%的簡單賠付率也是保險行業的平均盈虧臨界點。

保險經營中，總的收入是保費。在私營企業經營的情況下，保險的總支出由損失賠償、經營成本和經營企業的適當利潤三部分構成。我國農業保險的經營成本，“十多年前，全國的農業保險費率大約在10%左右，最近幾年已經上升到18-20%”[36]；“目前我國農業保險的費用率已經高達24%，有的省還要高于這個比率”。[37]這樣，上述賠償與經營成本支出兩項，就已經達到總保費的90%上下，再加上保險公司的利潤，所剩無幾。因此，可以說，2007-2017這11年間，我國的農業保險未能實現風險在空間和時間上的分擔。

表2 2007-2017年全國的農業保險賠款及其與總保費之比值

（二）農戶受益情況

根據2013-2017年的數據計算，全國平均的簡單賠付率更高，達到73%，即總保費的73%賠償給了投保農戶。然而，在此間得到賠償的投保農戶為4123萬戶（次）／年，只占投保農戶總數的19%。可以說這符合保險的空間風險分擔原理，即用多數投保人的保費積累，賠償少數投保人的損失。

然而，再進一步看這些投保農戶得到的賠償額度。2013-2017年五年平均，戶均賠款673元；扣除農戶支付的平均39元保費／年，每個得到賠償的農戶平均每年得到的凈賠款（相當于政府補貼）為634元（見表3）。這個結果是根據農牧林業保險的總保費和總賠償計算的。假設這些賠款全部發生在種植業上，按第三次農業普查戶均9.8畝耕地計算，每畝不到65元。

表3 2013-2017年間得到賠償的農戶數量、賠款額和份額

五、結論性評論

本文嘗試在全球農業保險的宏觀背景下，回顧分析中國農業保險的進展、功能和作用。

1.多險種種植業保險最早是由一位政治學學者提出的。當時沒有任何相關實踐，所以，他關于農業保險的優點和作用都是憑空想出來的，缺乏事實支撐，以后也沒有事實證明。后人的類似說法，在一定程度上，存在人云亦云、以訛傳訛的問題。

2.國外的農業保險實踐，普遍缺乏政府對支持農業保險的目的性和效果評估，但項目卻持續存在，甚至在有些國家屢敗屢試。這可能與思維慣性、路徑依賴以及美國等發達國家的示范作用有關。

3.幾位美國學者的研究成果可能揭示了農業保險中的一些本質性問題。（1）系統性風險可能是農業保險成本過高的根本原因。實際上，同種生產風險具有空間相關性是問題的一個方面，在另一方面，因為各局部地區生產條件差異大、技術水平也不同，風險和災害具有多樣化特征，不同地區同時遭受不同災害也是常見現象。這也是農業生產風險難以空間分散的重要原因。（2）在長期的農業生產實踐中，人們已經形成了一些有效的風險管理手段，而農業保險只是對這些已有手段的替代，所以，不受農民歡迎。（3）在保費補貼水平較高的情況下，雖然農民購買農業保險的意愿相應增加，但他們購買農業保險的目的已經不是為風險管理，而是為了取得收益。

4.盡管有證據表明農業保險經營成本過高，研究者也提請各國政府注意。但這些研究成果和提醒并沒有引起重視。

5.國內還沒有對農業保險功能實現與否的評估。現有關于農業保險對農民收入和農業生產影響的分析，主要使用的是計量方法，多數結果是對農業保險的正面評價。這可能與數據的可獲得性和準確性有關。

6.本研究用可獲得的數據和簡單的方法，計算了中國農業保險的風險功能分擔情況及其對農民收入的影響。結果表明，目前的農業保險經營，沒有保費積累、沒有實現風險的空間和時間分擔。這使得目前的經營方式和制度失去了意義。為此花費的成本也沒有價值。而且，農戶得到的損失賠償微薄，無論對救災還是穩定收入，都是杯水車薪。