公共教育經費投入不均衡的表現及對策
——基于東部某省的數據統計

齊 軍

（曲阜師范大學 教育學院，山東 曲阜273165）

《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）頒布之后，為形成惠及全民的公平教育，國家在管理職能、投入機制等方面進行了積極探索。在一系列舉措的激勵和推動下，公共教育經費投入大幅提高。如今，經過數年的持續投入，截至2017年年底，全國通過教育基本均衡評估認定的縣占比達到81%，“十三五”期間全國通過教育基本均衡評估認定的縣占比將達到95%。由數據可知，當前縣域內公共教育服務的基本均衡發展問題已經到了收尾階段。但是，從整體上來看，公共教育經費投入在經濟發展水平不同的區域之間依然存在著不均衡的問題。本文將以東部某省為例，結合相關數據對當前公共教育經費投入不均衡的表現進行分析，并提出有針對性的對策建議。

一、研究方法與數據來源

1.研究方法

受益歸宿分析法是研究各類公共經費投入問題的常用方法。在本文中的具體應用過程為：首先根據人均GDP的高低將案例省域內各地市分為“最高地區”“次高地區”“中間地區”“次低地區”“最低地區”五個組別；然后分別算出各個區域公共教育經費投入占總財政公共教育投入的比例、人口數占總人口數的比例、學生數占總學生數的比例；最后用公共教育經費投入比例與人口比例的比值作為人口受益指數，公共教育經費投入比例與學生比例的比值作為學生受益指數。如果指數大于1，說明該區域人口或學生所享有的公共教育經費投入超過了其人口比例或學生比例，那么，該區域是公共教育經費投入的受益者，比值越大表明其受益程度就越高。如果指數小于1，則說明該區域是公共教育經費投入的受損者，數值越小表明其受損程度越高。

2.數據來源

本文主要選取東部某省的相關數據來進行分析。該省各區域間的發展格局和全國的情況較為類似，也可以分為東部發達地區、中部較發達地區、西部欠發達地區三大區域，且三大區域內又有層內的漸變性和層間的突變性，尤其是東部發達地區和中部較發達地區之間的突變性更明顯。［1］可以說，該省也是全國公共教育經費投入狀況的一個縮影。本文所采用的各類數據主要來自該省每年發布的統計年鑒，數據選取的時間段為2010年至2016年間。

二、公共教育經費投入不均衡的表現

按照上述受益歸宿分析法的應用步驟，本研究進而對公共教育經費投入不均衡的表現進行分析。

1.從整體格局來看，人均GDP最高地區和最低地區的人口受益指數和學生受益指數不斷遞升，兩者之間的區域則震蕩前行

從表1和表2可以發現，無論是人口受益指數還是學生受益指數，人均GDP最高地區歷年的指數都保持在1以上，尤其是以學生比例作為參照的學生受益指數，歷年的指數都保持在1.5以上，且總體保持不斷遞升的發展態勢。人均GDP最低地區歷年的指數雖然都在低位徘徊，學生受益指數基本都在0.5左右，但縱向上看也基本保持不斷遞升的發展態勢。人均GDP次高地區，2010年和2011年兩個年度的指數都保持在1以上，2012年和2013年兩個年度的指數卻明顯低于1，甚至2012年的人口受益指數陡降到0.613，當年與最低地區的指數處于同一水平，一直到2015年才逐漸回升到1以上。人均GDP中間地區和次低地區的指數一直都小于1，且指數軌跡一直處于不穩定的波動之中。尤其是在2013年之后，無論是人口受益指數還是學生受益指數，中間地區呈現出遞升的趨勢，而次低地區卻呈現出遞減的趨勢，一直到2016年才有所回升。所以說，從整體上來看，公共教育經費投入隨人均GDP水平呈現最高地區和最低地區不斷遞升，兩者之間的區域則震蕩前行的發展態勢。

表1 各組別每年度的人口受益指數

表2 各組別每年度的學生受益指數

2.從區域對比來看，最大受益者為人均GDP最高地區，最大受損者為人均GDP最低地區，且最高地區和最低地區間的差距逐年拉大

通過對五個組別2010—2016年間每年人口受益指數和學生受益指數的對比分析可以發現，區域間公共教育經費投入的差距并沒有明顯減小，反而有逐年拉大的趨勢。人均GDP最高地區歷年都是最大的受益者，而人均GDP最低地區歷年都是最大的受損者。并且，雖然最高地區和最低地區的受益指數都呈現不斷遞升的發展態勢，但是，最低地區增長的幅度明顯小于最高地區，兩者的受益比差距不僅沒有縮小反而逐年拉大。以人口受益指數為例，2010—2016年間，最高地區的增幅為0.118，最低地區的增幅僅為0.064，受益比的差距從0.703擴大到0.819。根據五個組別所包含地市的地理分布，人均GDP最高地區、中間地區和最低地區可以分別代表東部發達地區、中部較發達地區和西部欠發達地區。若將三個地區人口受益指數和學生受益指數以柱狀圖的形式呈現（見圖1）的話，公共教育經費投入受益分布的區域比較會顯得更為直觀。從圖1可以看出，東部發達地區作為受益者一直在高位發展，中部較發達地區和西部欠發達地區作為受損者一直沒有突破數值“1”。另外，雖然中部較發達地區和西部欠發達地區之間的受益比有不斷縮小的趨勢，但兩個地區和東部發達地區的受益比差距比較明顯且呈現不斷擴大的趨勢。

圖1 公共教育經費投入受益分布的東、中、西部對比圖

3.從政府負擔來看，人均GDP最高地區的政府負擔最輕，人均GDP最低地區的政府負擔最重

通過計算五個組別2010—2016年間公共教育經費投入占財政總體投入的比例（見表3）可以看出，人均GDP最低地區每年公共教育經費投入占財政總體投入的比例都保持在20%以上，中間地區和次低地區除了有一個年度稍低于20%以外，其他年度也都保持在20%以上。而人均GDP最高地區和次高地區則與之相反，最高地區的這一比例每年都未達到20%，次高地區除了兩個年度達到之外，其他四個年度也未達到20%。將五個組別的這一比例繪制成折線圖后可以進一步發現（見圖2），人均GDP最低地區作為公共教育經費投入的最大受損者，這一比例的軌跡基本處于最高位，而最高地區作為公共教育經費投入的最大受益者，這一比例的軌跡卻基本處于最低位。這也說明，當前公共教育經費投入區域差距較大且未獲較大改觀，并不是作為受損者區域的地方政府投入不足造成的，這些區域的地方政府在公共教育經費投入的力度上遠超過作為受益者區域的地方政府，承擔著較大的財政壓力。這同時也意味著要改變差距不斷擴大的現狀，單靠欠發達區域的地方政府的財政投入遠遠不夠。

表3 公共教育經費投入占財政總體投入比例

（續表）

圖2 公共教育經費投入占財政總體投入比例折線圖

4.從受益差距來看，生均之間的受益差距明顯大于人均之間的受益差距

絕大多數公共支出的受益歸宿都是依據人口比例衡量的，反映人均受益程度。［2］對于公共教育經費投入來說，由于其受益的主要對象是中小學生，而且對于每個組別來說，人口比例與學生比例并不完全保持一致，甚至成反比。也就是說，如果以學生比例來衡量公共教育經費投入均衡化水平的話，最高地區和最低地區之間的差距將會更為明顯。為了進一步說明該問題，現根據受益歸宿方法凈受益額的計算辦法［3］，用公共教育經費投入占總財政教育投入的比例（受益份額）與人口比例和學生比例分別相減，得出人均凈受益額和生均凈受益額（見表4和表5）。當差值大于0，表明該組別享有的公共教育經費投入比例超過人口比例或學生比例，為公共教育經費投入的受益地區，數值越大其受益程度越高。通過對表4和表5的對比分析可知，組別之間尤其是最高地區和最低地區之間的生均受益差距明顯大于人均受益差距。

表4 各組別基于人口比例的人均凈受益額

表5 各組別基于學生比例的生均凈受益額

三、提高公共教育經費投入均衡化水平的對策

在公共教育經費投入持續穩定增長的長效機制已經初步建立起來的“后4%時代”，如何采取一系列政策措施來進一步提高公共教育經費投入的均衡化水平，成為亟須解決的重要問題。

1.強化省級政府在轉移支付方面的統籌責任，做到縱向轉移支付和橫向轉移支付有效結合

轉移支付是國家在分稅制改革之后，為了避免因事權下移和財權上收造成縱向財政不均衡以及地區間公共服務供給非均等化的問題而做出的制度設計。［4］基于傳統的縱向轉移支付容易產生“降低了地方政府提供有利于本地居民的社會性公共品激勵”［5］以及“對教育支出沒有積極影響”［6］等問題的實際情況。省級政府需要在轉移支付方式上打破縱向轉移支付的單一模式，探索縱向轉移支付與橫向轉移支付結合應用的新模式。首先，省級政府應通過對各個區域地方政府財政總體收入與滿足本區域公共教育服務所需要的財政支出進行比較，確定轉移支付的支援區域和受援區域，明確各自的職責，建立完善的財力監察體系以及相應的獎懲措施。其次，省級政府通過財政能力指數計算方法、財政需求指數計算方法、轉移支付幅度計算方法等測算方式［7］，確定支援地區在保證本地區經濟社會發展正常需要的前提下所應拿出的財政盈余比例作為公共教育轉移支付基金，其中一部分基金上繳至省財政，與中央轉移支付資金一起以縱向轉移支付的方式下撥受援地區，另一部分基金以區域間橫向轉移支付的方式劃撥受援地區。最后，省級政府應明確縱向轉移支付與橫向轉移支付的側重點。縱向轉移支付仍然按照中央的要求增加一般性轉移支付，減少專項轉移支付；橫向轉移支付以專項轉移支付為主，主要用于支援地區的優質教育單位在受援地區建立分支機構、優質公共教育資源共享平臺及受援地區的對接、受援地區教育工作者的培訓與交流等方面的支出。

2.提高省級政府公共教育經費投入的扶弱能力，以及欠發達地區、農村地區的生均經費撥款標準

目前，大多數省級政府依據“轄區內的全體學生應得到同等對待”以及“教育資源分配數量上的均等化”［8］的價值理念，以城鄉公共教育生均經費標準統一定額的方式來保證公共教育經費投入的均衡化。然而，正如有學者所指出的那樣，“由于學校之間已存在很大差距，教育經費的配置如果僅僅追求生均平等，最終的結果是仍然維持了初始的校際不平等。”［9］因而，在省級政府公共教育經費投入過程中要切實縮小不同區域生均之間的受益差距，不能簡單地通過公共教育經費的生均平等來解決。一方面，基于不同區域之間存在初始不平等的實際情況，在生均經費標準核定時應堅持向欠發達地區、農村地區傾斜的原則，保證欠發達地區、農村地區的生均經費標準高于發達地區、城鎮地區。另一方面，在不斷提高欠發達地區、農村地區生均經費撥款標準并保持高于發達地區和城鎮地區的同時，還要避免出現發達地區縮減公共教育經費投入或者將公共教育經費挪作他用以及增加欠發達地區財政負擔的問題。這就需要在上述縱向轉移支付中單列針對提高欠發達地區、農村地區生均經費標準的專項轉移支付。

3.更新現有公共教育經費的利用觀念，推動由區域內持有式均衡走向區域間共享式均衡

要提高公共教育經費投入的均衡化水平，并不能完全依賴增加新的經費投入，還需要更新已投入經費的利用觀念進而提高利用效率。公共教育經費投入是通過公共教育資源的配置來發揮作用的。這就需要首先對公共教育資源配置情況進行調查分析，以便厘清哪些地區雖設備、設施、場所等條件性教育資源配置已經基本達標，但經驗、技術、信息等軟性教育資源缺口較大，甚至存在因兩者配置上的不匹配而造成后者大量閑置的現象；哪些地區條件性教育資源配置已經超出實際需要并造成資源閑置，而且軟性教育資源實現了優質配置并構建了區域內的優質教育資源共享平臺。然后，根據調查結果做出區域間公共教育資源調配和共享的制度安排。對于條件性教育資源，推動由資源過剩的區域向資源不足的區域進行調配；對于軟性教育資源，推動由優質教育資源集聚的區域通過面向其他區域開放優質教育資源共享平臺、人員交流、輸入教育品牌和教育管理理念等方式進行資源共享。最后，省級政府對區域間的公共教育資源調配和共享進行監督約束，力爭打破傳統的將區域內的公共教育資源視為“己有”的持有式思維，使公共教育資源在區域間流動起來，發揮己有公共教育資源的再生產功能，推動公共教育經費投入由區域內持有式公平走向區域間共享式公平。