社會關注對推動法治建設進程具有重要作用
——麻某訴公安局行政行為違法及賠償糾紛案點評

王周戶 西北政法大學地方政府法治建設研究中心主任、教授

該案件能夠入圍“推進中國法治進程的十大行政訴訟案例”，我認為主要取決于兩方面因素：一方面是當事人通過訴訟向兩級公安機關提出500萬元精神賠償的請求，但因缺乏法律依據而未予以支持從而引發社會對相關法律制度的廣泛爭議；另一方面就是當時被媒體曝光公安機關兩個荒唐的行為，即將麻某認定為“嫖娼”和對麻某進行處女鑒定而組合稱為“處女嫖娼案”，使該案從一審到二審一直成為社會關注熱點。但媒體對案件的關注及其報道帶有較強的新聞性、輿論性和社會性等色彩，作為影響法治進程的行政訴訟案件，本文將以當事人的訴訟請求和法院通過審理后形成的裁判內容與結果為基礎，客觀評價該案在法治進程中的價值和作用。

一、基于當事人訴訟請求所形成的主要爭議焦點

原告麻某訴咸陽市公安局和涇陽縣公安局行政行為違法及賠償糾紛案，原告在一審訴訟中共提出了10項訴訟請求：（1）確認咸陽市公安局遲延作出第11號申訴裁決書違法；（2）確認涇陽縣公安局第200110001號治安管理處罰裁決書違法；（3）確認涇陽縣公安局強制傳喚、非法限制原告人身自由事實行為違法；（4）確認咸陽市公安局要求原告做醫學鑒定事實行為違法；（5）確認涇陽縣公安局對原告訊問程序、實體內容違法；（6）確認涇陽縣公安局對原告使用械器、械具違法；（7）判令兩被告公開賠禮道歉、恢復名譽；（8）判令咸陽市公安局賠償精神損失費100萬元，涇陽縣公安局賠償精神損失費400萬元；（9）判令誤工費、醫療費、通訊費、材料費、法律援助費9560元，由咸陽市公安局賠償1000元，涇陽縣公安局賠償8560元；（10）判令兩被告承擔本案訴訟費。

基于上述訴訟請求，結合行政案件審理所要遵循的相關法律規定，本案的爭議焦點歸納為以下幾點：

第一，行政訴訟的受案范圍是以具體行政行為作為案件受理條件和審理對象的。因此，訴訟請求審查的具體行政行為與所訴具體行政行為的違法情形，即認為具體行政行為不合法的理由，屬于兩個不同層面的問題，是不能混同的。如本案中當事人提出的第3、5、6項訴訟請求，強制傳喚與強制傳喚下實施訊問狀態下的人身自由受到限制、訊問程序違法、實體內容違法、違法使用械器械具等，是否能夠必然導致成為一項獨立的審理與裁判行為對象，屬于具有爭議的問題。

第二，在原具體行政行為已因違法而被復議機關撤銷的情況下，當事人還能否提出確認該具體行政行為違法的訴訟請求。由于被告涇陽縣公安局針對原告所作出的治安處罰裁決，在復議期間已被咸陽市公安局因違法而撤銷，在此情形下，原告還能否將確認其違法作為一項獨立的訴訟請求。

第三，在被告涇陽縣公安局辦案人員不承認，同時也無足夠證據證明被告辦案人員存在違法行為的情形下，原告能否要求確認強制傳喚訊問期間被告對其毆打、虐待、侮辱行為的違法事實以及如何予以認定；對原告被釋放后第三天去醫院看傷病及其以后的醫療花費、誤工損失等，由于是間隔了三天后的醫療診斷，在被告不予認可和沒有其他證據情況下，能否認定應當由被告承擔賠償責任，均成了該案爭議問題。

第四，對于咸陽市公安局委托醫院對原告進行處女膜醫學鑒定行為性質如何認定，即是否屬于具體行政行為，尤其是被告咸陽市公安局在已于2011年2月8日作出申訴復議裁決書撤銷了涇陽縣公安局治安處罰裁決書情況下，卻還于2月10日委托咸陽市第二人民醫院對原告進行了處女膜醫學鑒定，且被告咸陽市公安局也稱該鑒定結論與申訴裁決無關，那么對原告而言，該委托鑒定屬于什么性質的行為以及是否合法，也是案件爭議問題。

第五，咸陽市公安局對涇陽縣公安局治安處罰裁決行政復議期間，給予被申請人涇陽縣公安局進行答復以及提交證據時間是否應當計算在復議審理的法定期限內，從而能否據此認定咸陽市公安局作出的行政復議決定屬于遲延而違法。原告堅持認為《治安管理處罰條例》只規定了行政復議機關并作出復議決定的期限是5天，并未規定其他應當予以排除的時間情形，因此屬于遲延作出復議裁決的程序違法行為，也是爭議問題。

第六，原告要求兩被告在媒體上公開道歉的訴訟請求應否或者能否得到支持，也是案件突出爭議問題之一。原告認為，兩被告的行為對其名譽權的侵害在全國范圍內造成重大影響，據此應當在媒體上公開賠禮道歉。被告涇陽縣公安局認為，由于原告缺乏其所主張的應當賠禮道歉范圍內的損害事實依據，根據國家賠償法的規定，被告只能在違法行政行為侵權范圍內向原告公開賠禮道歉、恢復名譽；而被告咸陽市公安局認為，自己所作出的行為不存在違法之處，并未侵犯原告名譽權。

第七，原告請求被告承擔500萬元精神損害賠償是否具有法律依據或者能夠適用什么法律規定，屬于本案爭議最大的問題。原告認為，兩被告的行政行為對其造成了極大的精神損害，且國家賠償法未禁止對精神損害進行賠償，可以參照民法通則有關條款規定給予賠償。兩被告認為，國家賠償與民事賠償是兩種不同的賠償法律制度，國家賠償是依法賠償，因而原告請求精神損害賠償沒有法律依據。

二、對兩審法院審理認定事實和裁判項的評析

從兩審法院的行政判決書內容及其結論來看，可以形成如下認識：

第一，一審法院經過審理分別以兩個判決項確認了涇陽縣公安局傳喚行為并限制人身自由23小時的具體行政行為違法、使用械器械具行為違法，而二審法院判決書將一審的上述兩個判決項變更為一個判決項，即確認涇陽縣公安局對原告訊問時使用械器械具、毆打并限制其人身自由23小時的行政行為違法。二審判決書在內容上排除了對傳喚行為違法性的確認，增加了對毆打行為的確認，并在該判決項下將這些行為籠統歸結為一個行政行為。其實二審判決書采取這種方式對原告提出的多項訴訟請求進行處理，既是一種無奈之舉，也是一種較好的判決技巧。之所以這樣說，是因為在行政法理論上有行政法律行為與行政事實行為的劃分，比如毆打行為就被劃入行政事實行為，但這樣的理論劃分既未得到相關制度的明確認可，在實踐中也未得到普遍采用。還有就強制傳喚而言，傳喚訊問行為實施狀態下必然會伴隨著對被傳喚者人身自由的相應限制（法律規定在8或者24個小時之內），因而應當將傳喚與限制人身自由分別劃分為兩個行政行為還是一個行政行為來予以審理審查和作出裁判，成為司法實踐中的難題。所以二審法院干脆將這些都歸入一個行政行為之中予以認定裁判，既有效實現了對原告多個訴訟請求事項內容作出了裁判上的回應以及保護，也避免了糾纏于理論上本身就很難說清楚的行政法律行為與行政事實行為界分之中究竟應當作出幾個判決項為宜。

第二，一、二審法院均確認了咸陽市公安局委托醫院對原告做醫學鑒定的具體行政行為違法。無論原告是自行前往還是公安局工作人員帶領其前往醫院，只要咸陽市公安局向醫院出具了委托書，就形成了咸陽市公安局與醫院之間的一種公務關系，那么醫院對原告進行醫學鑒定就是該公務關系的內容。因而一審法院將其認定為一種行政行為未嘗不可。無論該鑒定行為與申訴裁決書之間是否有關，都無法說明咸陽市公安局實施鑒定行為在法律依據、法定事實條件和法定職責方面的合法性、正當性，其行政行為也就當然屬于違法。

第三，關于一、二審法院均判決涇陽縣公安局向原告支付違法限制人身自由23小時即兩天的賠償金74.66元，完全是按照《國家賠償法》的規定，以國家統計局公布的上個年度（2000年）全國在崗職工日平均工資為依據計算的，而23小時不滿一天卻按照兩天來計算，是基于23小時橫跨了兩日。關于判決被告賠償醫療費以及由此產生的交通費、住宿費和誤工費的認定，應當是基于被告強制傳喚行為下原告處于被限制人身自由的情形下所形成的傷病，由于公安機關權力及其控制場景的單方優勢，如果其不能充分舉證來證明原告傷病與其強制傳喚訊問和限制人身自由無關，則就應當以傷病作為判定存在毆打行為和存在法律上的因果關系，并承擔相應賠償責任，這是對行政訴訟法律制度中被告負舉證責任原則的準確把握與適用，也是行政訴訟與民事訴訟在舉證責任上的重要區別之處。

一、二審法院駁回了原告的其他訴訟請求，也就意味著駁回了原告要求確認咸陽市公安局的申訴復議裁決遲延作出違法、確認涇陽縣公安局的治安處罰裁決違法、要求兩被告在媒體上公開賠禮道歉和支付精神損害賠償500萬元的訴訟請求。

首先，法院就申訴復議裁決書在判決上不支持原告要求確認遲延作出違法的訴訟請求結果依法應當是成立的。因為按照行政復議法規定，被申請人涇陽縣公安局也屬于復議程序當事人，既應當依法履行復議程序義務，也享有行政復議程序權利，因而對其在接到咸陽市公安局送達的復議申請書副本在法定期間進行答復的時間應當不計算在作出申訴復議裁決期限內。但一審法院認為“程序并非獨立的具體行政行為，原告對申訴裁決書無異議，單獨就程序問題起訴，不屬于行政訴訟受案范圍，該請求予以駁回”作為判決理由是存在問題的。程序一般而言確實不是獨立的具體行政行為，但因程序違法作為理由請求確認甚至請求撤銷具體行政行為應當是可以的，同時行政訴訟法也規定了“違反法定程序”本身就是認定行政行為違法并予以撤銷的一種情形。因此，一審判決書認為原告僅就程序違法提出訴訟請求不屬于受案范圍的理由是存在問題的。

其次，法院駁回原告要求確認被告涇陽縣公安局治安處罰裁決書違法是依法能夠成立的。咸陽市公安局以違法為由撤銷了涇陽縣公安局治安處罰裁決書，說明該處罰裁決書的違法性已經在申訴復議裁決書中得到了認定，并自復議決定書成立時起就產生了法律效力。

再次，就原告要求在媒體上公開賠禮道歉的請求被駁回而言，應當說一、二審法院的判決總體上是沒有問題的。因為在媒體對本案報道之前，其對原告所作的認定“嫖娼”治安處罰裁決就已被咸陽市公安局撤銷，違法行政行為對原告的侵害及其危害性在相應范圍內已被制止了。至于媒體后來的大范圍報道所造成的影響，不是被告行政行為所致，二者之間不存在法律上的因果關系，何況媒體對該案報道的本身應該是一種正面的輿論監督，而且目的也都是在于維護原告合法權益，使全社會都相信原告是無辜的受害者。因此，違法行政行為侵權范圍與媒體報道范圍不是同一個法律概念和法律事實，應當說在媒體報道范圍內不存在對原告名譽權的損害。

最后，法院對原告請求賠償精神損失費500萬元未予以支持，在當時法律制度下應當是成立的。盡管國家賠償制度是在民事賠償制度基礎上發展起來的，但在傳統民法理論中一直將國家賠償視為民事賠償中的特別賠償，因而當對國家賠償有了專門特別規定時，就會依據國家賠償法律制度的規定作為適用依據；在法律沒有明確規定的情況下，民法通則的規定很難成為國家賠償法的補充而予以同時適用。當然通過法治實踐可以看出，當時國家賠償法在規定上是存在缺陷的，但那屬于立法層面并需要通過修改完善法律制度予以解決的問題，作為適用法律審理裁決案件為職能履行特征的法院，無法運用司法裁判去彌補和解決屬于立法層面的問題。

三、該案件對推進中國法治進程的影響與意義

第一，該案件的審理與裁判，應當說對后來國家賠償法的修改起了很大的推動作用。

精神損失可分為物質性（有形）的精神損失和精神性（無形）的精神損失，前者是指對生命權、健康權、身體權、人身自由權等人格權的損害，后者是指對名譽權、榮譽權等人格權的損害。原國家賠償法中規定的生命賠償金、殘疾賠償金、人身自由賠償金包含了對物質性精神損害的賠償，而對侵犯名譽權、榮譽權情形的，只規定了在侵權范圍內消除影響、賠禮道歉、恢復名譽，并未規定要支付賠償金。至于當初國家賠償立法時是否就名譽權、榮譽權等規定應當支付賠償金，相信贊成或者反對者各自都有相應理論為支撐的，但在任何一方理論觀點都沒有能夠成為壓倒性地占據主導優勢情況下，受社會發展階段性和體制、觀念以及國家賠償制度剛起步等因素影響下，對侵犯名譽權、榮譽權行為不規定支付賠償金的主張就成為立法制度設置上的選擇。但該案件的發生，面對受害人權益受到嚴重損害卻在法律制度上缺乏支持和保障的客觀事實，無論法律界人士還是社會其他各界人士，每當議論到該案件時就會指出國家賠償法應該予以修改，或者每當談到應當修改國家賠償法時就會以該案為例，使國家賠償法中應當對侵犯名譽權、榮譽權行為規定支付賠償金的主張及其理由占據了壓倒性優勢，也就有了后來2012年國家賠償法相關修正內容的增加。

第二，法院依法公開審理和作出裁判，很好地詮釋了行政審判以及行政訴訟制度的專業特點，推進了依法行政工作。從當年法院對該案審理方式來看，既要面對當時還處于非常強勢地位的公安權力及其系統，還要面對巨大的新聞媒體及社會輿論壓力，一、二審法院都做到了既全程公開審理該案，開放允許媒體旁聽、錄音錄像、文字記錄等方式進行全程報道，又嚴格按照行政訴訟法規定以及行政案件審理規則開庭審理，并遵循依法行政原則和行政法律制度規定進行法律適用并作出判決，較好地把控了對該案所產生的社會影響力與行政法治所應當遵循思維及其方法之間的辯證關系，使該案件的審理與裁判從始至終都遵循著法治化軌道運行。比如，針對被告對許多行為事實不認可而原告方又不能提供證據情況下，法院都能把握行政法核心，即依照行政權力規范的理念及其特點進行事實認定和作出法律裁判。再如，在媒體以及社會輿論幾乎“一邊倒”地追蹤報道與熱議的情況下，法院依然堅持遵循行政案件審理程序和法律規定依法進行裁判，維護、保證并彰顯了行政案件審理的制度功能與價值，樹立了司法尊嚴與權威。