區(qū)域人才集聚與活力激發(fā)的路徑探析*

□ 袁興國

進入新時代，人才工作和人才學科的發(fā)展也進入了嶄新的發(fā)展階段。人才發(fā)展體制機制的頂層設計日趨科學，各級政府對人才引領發(fā)展的重要性認識日益提升。從事該領域研究與實踐的隊伍不僅在數(shù)量上不斷增多，也日益專業(yè)化、專家化，開辟了許多全新的研究領域。無論是頂層設計，還是基層探索，都取得了豐碩的研究與實踐成果。但機遇與挑戰(zhàn)并存，人才發(fā)展還面臨著體制機制創(chuàng)新不足、產(chǎn)業(yè)之間發(fā)展不均衡、經(jīng)濟發(fā)展水平制約等一系列問題。尤其是當前地區(qū)之間發(fā)展的不均衡，是形成人才發(fā)展不均衡的主要原因。由于人才在經(jīng)濟社會發(fā)展中的決定性作用日益凸顯，在重視發(fā)揮政府宏觀調(diào)控政策優(yōu)勢的同時，一個地區(qū)人才發(fā)展狀況受市場配置效應的影響越來越明顯。地區(qū)發(fā)展的不平衡不均衡矛盾在人才發(fā)展的實際中表現(xiàn)得尤為突出。人才是第一資源，一個地區(qū)如何在發(fā)展中爭取到人才資源并激發(fā)人才活力，是這個地區(qū)人才工作的頭等大事，也是研究者開展研究的重要課題。

一、人才集聚的一般模式

人才集聚現(xiàn)象由來已久。人才集聚是人才依據(jù)一定的規(guī)律按照一定的方向流動，人才群體在時間和空間上的分布狀態(tài)。無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都面臨著人才集聚的問題，都是某一特定時期人力資本通過某個方向的流動向某一特定區(qū)域集中，造成了人力資源在一定時間和空間上分布不均衡的現(xiàn)象。但是無論如何，人才集聚都會有一定動力來源，動力來源的因素是多方面的，造成的資源配置效果也不盡相同。所以，一個區(qū)域集聚人才的模式也有很多不同路徑。但是，不論什么模式，最大限度發(fā)揮人才的價值是能夠產(chǎn)生集聚效應的根本。為此目標，區(qū)域在吸引人才、集聚人才的做法方面，就要選擇與當?shù)氐纳鐣?jīng)濟、文化環(huán)境等要素高度相關的人才集聚的模式。

(一) 市場為主導的模式

1.市場主導型人才集聚模式是目前一些發(fā)達市場經(jīng)濟國家較為普遍的模式

這種模式產(chǎn)生的原動力主要在于區(qū)域間資源稟賦的不均分布。資源豐富的區(qū)域相比其他區(qū)域必然會有天然的人才集聚優(yōu)勢。眾所周知，美國的硅谷，其初期的發(fā)展與鄰近的斯坦福大學息息相關。斯坦福大學為其初期發(fā)展提供了豐富的人才資源，硅谷發(fā)展起來后，環(huán)境大為改善，反過來又成為吸引全球人才集聚于此的熱土，形成了當今人才匯聚的局面。美國的五大湖工業(yè)區(qū)、德國魯爾區(qū)等區(qū)域的成功發(fā)展都是因為具有了豐富的自然和社會資源與良好的交通環(huán)境等優(yōu)勢，使其在很多年時間里，憑借資源優(yōu)勢集聚了大量人才。

2. 優(yōu)越制度環(huán)境的創(chuàng)設是市場主導型人才集聚模式運行的基本保障

市場主導必須在市場經(jīng)濟充分發(fā)展的環(huán)境下進行，由于具有較開放和完善的政策環(huán)境，可為人才集聚提供良好的保障。美國的硅谷在政策和制度保障方面進行了創(chuàng)新，如著名的“金手銬”制度，也就是利用期權來實現(xiàn)對人才長期激勵的制度。其政策設計就是在企業(yè)創(chuàng)辦初期或者發(fā)展階段中現(xiàn)金流短缺的情況下，通過長期激勵的股票期權形式使企業(yè)的核心員工得到利益分配的保障，并且反過來對企業(yè)的績效起到很好的促進作用。該制度的設計與實施，為硅谷集聚優(yōu)秀人才，并留得住這些人才起到了關鍵性的作用。

3.政府發(fā)揮的是輔助作用

在該類型主導的人才集聚過程中， 政府扮演輔助角色，但并不意味著政府無所作為。政府的輔助作用主要表現(xiàn)在政策制定方面，主要體現(xiàn)在高度重視教育這一層面，也就是為區(qū)域人才的集聚提供高素質(zhì)人才的支撐。發(fā)達國家對教育的投入都很大。美國、日本、英國等一些國家的公共教育經(jīng)費占GNP 的比重都超過了4.8%的世界平均水平。這些國家對教育的持續(xù)投入和清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃，不僅使本土人才集聚到社會發(fā)展的各個核心領域，其較好的發(fā)展環(huán)境也集聚了大量國外優(yōu)質(zhì)人才來創(chuàng)業(yè)，形成了發(fā)展的巨大動力。

（二）政府為主導的模式

人才集聚的這種模式一般出現(xiàn)在發(fā)展中國家。其特征是：市場經(jīng)濟發(fā)展歷史較短，市場機制發(fā)育不完善，市場自主運行能力較弱。僅僅依靠市場機制自身的作用很難實現(xiàn)人才的集聚效應，需要政府主動積極地作為，才能實現(xiàn)人才集聚的目標。

1.政府主導大力改善人才發(fā)展環(huán)境

習近平同志指出：“環(huán)境好， 則人才聚、事業(yè)興；環(huán)境不好， 則人才散、事業(yè)衰。”這一段話表明了人才發(fā)展的環(huán)境和人才集聚、事業(yè)興衰有著必然的聯(lián)系。從世界諸國發(fā)展經(jīng)驗來看，人才環(huán)境包含了軟環(huán)境和硬環(huán)境兩大類，其中軟環(huán)境主要指政治與政策環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、人文環(huán)境、社會環(huán)境等。硬環(huán)境主要包括自然環(huán)境、基礎設施環(huán)境、工作條件環(huán)境、生活交通環(huán)境等。對地方政府尤其是欠發(fā)達地區(qū)的政府而言，改善人才發(fā)展的環(huán)境是當前最重要、最迫切的任務。依據(jù)發(fā)展經(jīng)濟學中關于后發(fā)優(yōu)勢的理論，通過對人才發(fā)展環(huán)境的改造，可使人才集聚效能大大提升，從而使相對落后的區(qū)域，通過政府的主動作為，有效推動人才集聚進程，實現(xiàn)加快區(qū)域發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略目標。印度成立班加羅爾科技園區(qū)，整合科技公司1，300 多家；中國廊坊市構筑以科技谷、廣陽產(chǎn)業(yè)孵化園、APEC 智能產(chǎn)業(yè)園的科研智力資源為支撐的高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。這些區(qū)域的發(fā)展案例都充分說明了這一點。

2.政府主導增加教育投入

美國硅谷、印度班加羅爾、日本筑波大學城和國內(nèi)松桃苗族自治縣、廊坊區(qū)域人才集聚案例分析表明，政府注重增加教育經(jīng)費的投入，為區(qū)域科學謀劃，建立系統(tǒng)的人才培育機制是增強區(qū)域人才集聚效能的又一重要舉措。尤其是對相對欠發(fā)達的區(qū)域來說，教育和人才培養(yǎng)是彌補自身資源稟賦欠缺的一個重要抓手。特別是現(xiàn)代科技創(chuàng)新速度加快，大大縮短了產(chǎn)品的生命周期，加速了人力資本的貶值速度，終身學習、終身教育成為社會發(fā)展的基礎，真正意義的知識經(jīng)濟已經(jīng)到來，加大教育投入尤為必要。

3. 政府主導搭建人才集聚平臺

各類人才平臺是區(qū)域政府人才得以集聚的物質(zhì)載體。為鼓勵企業(yè)加強平臺載體建設，引進高端人才，各級政府應把各類平臺載體的建設作為人才集聚的重點內(nèi)容來謀劃。目前的人才載體主要有重點實驗室、工程研究中心、公共實驗室等模式， 這些平臺能夠很好地優(yōu)化和集成科技創(chuàng)新等智力資源。典型的有美國、 德國、韓國、印度等國家，分別構建了集聚全球人才的實驗室、技術研究中心、孵化器、知識網(wǎng)絡等平臺載體。在人才集聚的平臺載體的建設中，政府起到了關鍵性的作用。

二、影響人才集聚的要素分析

研究發(fā)現(xiàn)，一個地區(qū)能否集聚到人才，和這個地區(qū)的綜合發(fā)展水平有很大關系。人才集聚的向心力除了工資水平、知識溢出、地方公共物品的供給能力、內(nèi)部與外部經(jīng)濟規(guī)模及當?shù)卣咄猓貐^(qū)的發(fā)展環(huán)境越來越顯示出重要的制約力量。主要包括區(qū)域社會文化環(huán)境、政府政策、就業(yè)機會與人居環(huán)境等重要因素。

（一）區(qū)域經(jīng)濟因素

在中外人才集聚的各種案例中，經(jīng)濟要素的影響是首要的。美國經(jīng)濟學家邁克爾·托達羅認為人才流動的最直接原因是利益因素。也就是說，某個區(qū)域經(jīng)濟前景較好，發(fā)展較為迅速，能夠為人才自身或家庭帶來更多的預期收入，人才必定會自發(fā)地向該區(qū)域流動，從而產(chǎn)生人才集聚現(xiàn)象。國內(nèi)的研究也表明，產(chǎn)業(yè)集聚會帶動配套行業(yè)和服務業(yè)的迅速發(fā)展，從而進一步刺激人才需求，形成就業(yè)乘數(shù)效應。工作機會的多寡成為吸引優(yōu)秀人才遷移到產(chǎn)業(yè)集群的主要因素之一。同時，良好發(fā)展又使得在一個地區(qū)集中大量的相關聯(lián)的公司成為可能，專業(yè)人才的工作和發(fā)展機會增多，工作流動變得簡單，工作轉換的交易成本和機會成本都大大降低，人才集聚的意愿更為明顯。可見，經(jīng)濟發(fā)展狀況對人才集聚水平具有顯著的正向影響。

（二）區(qū)位環(huán)境因素

區(qū)位環(huán)境主要包括該區(qū)域的地理位置、生活環(huán)境和資源狀況等。生活環(huán)境一般是由公共產(chǎn)品和設施來體現(xiàn)的。一個城市的公共基礎設施越完善，越能吸引更多的企業(yè)入駐，進而帶動了人才的集聚。加快區(qū)域環(huán)境的發(fā)展與完善，成為地方各級政府發(fā)展的當務之急，也符合當前社會發(fā)展的基本理念。好的生活環(huán)境可以提升幸福指數(shù)和滿意度。好的生活環(huán)境不僅可以影響人才集聚的結構，還能促進人才專注工作，增加人才的穩(wěn)定性。研究表明，越是高層次的人才，往往更加追求好的生活環(huán)境。而科技型人才更傾向于到自然、地理條件優(yōu)越的地區(qū)創(chuàng)業(yè)發(fā)展。但也不是自然環(huán)境越好就會越吸引人才，如果一個自然環(huán)境特別好的地方?jīng)]有被有效開發(fā)、就業(yè)難度大、交通不便利，也不會產(chǎn)生人才集聚效應。

（三）區(qū)域社會文化

隨著當前經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人才的精神需求正在日益提升。一個區(qū)域的文化特征關系到對人才的接納和認同問題。因此，人才集聚還有一個很重要的影響因素是文化環(huán)境。一般來說，能將一個區(qū)域的傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文化有機融合的區(qū)域，是很多人才能夠在文化元素上接納和認同該區(qū)域的基礎。同時，要高度尊重所在區(qū)域的不同文化特質(zhì)，不能排斥外來文化，兼容并包是文化軟實力的核心特質(zhì)。對一般的人才而言，當他決定離開一個地區(qū)去另一個地區(qū)發(fā)展時，必然會研究遷入地的文化狀況，并衡量自身能夠接受與融合的程度。一個區(qū)域的文化環(huán)境構成決定了該區(qū)域人才集聚的數(shù)量、質(zhì)量、穩(wěn)定性，對于吸引和集聚到優(yōu)秀人才具有重要的影響。

（四）區(qū)域政策與制度

區(qū)域政策因素是影響人才集聚最有效的動力之一，這一點尤其是在政府主導的人才集聚區(qū)域更為明顯。地方政府應根據(jù)區(qū)域實際情況，針對人才培育、吸引人才而制定一系列的優(yōu)惠政策，尤其是那些有利于人才充分發(fā)揮其潛能，能夠有效提高人才團結協(xié)作、促進該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的系統(tǒng)性政策。比如針對區(qū)域特定人才的身份管理制度，主要涉及戶籍登記、職稱評定、人事檔案管理、社會保障等系統(tǒng)性的制度體系設計，都會極大程度地影響人才集聚與流動的方向。人才身份管理制度是制約人才集聚效應產(chǎn)生的首要制度環(huán)境。再如當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的人才引領問題，政府正在加大當前鄉(xiāng)村鄉(xiāng)土人才的制度設計和考核評價體系，以便吸引更多的人才去助力鄉(xiāng)村振興，更好地為國家層面戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)服務。

三、區(qū)域人才集聚與活力激發(fā)的路徑

（一）必須突出政府在人才集聚中的主導作用

歷史經(jīng)驗表明，各個國家和區(qū)域的人才集聚實際上都離不開各級政府的大力引導。一個區(qū)域人才集聚做得好是政府的成績，做得不好是政府的責任。地方政府可以在以下幾個方面加強人才集聚與活力激發(fā)的引導。

1.科學設計各種形式的人才工程項目

所謂人才工程項目， 是一個地方的政府職能部門依據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃， 在一定的時間范圍內(nèi)以政策和資源投入所實施的人才項目。做得比較成功的如北京的“海聚工程”，上海的“出入境聚英計劃（2017—2021） ”，江蘇的“萬名海外高層次人才引進計劃”，四川的“天府高端引智計劃”等。這些依據(jù)區(qū)域特征的重大引才招智項目的實施， 為當?shù)丶蹆?yōu)質(zhì)人才發(fā)揮了巨大作用。

2.充分發(fā)揮政府政策制定和實施的優(yōu)勢，做好人才集聚的服務配套保障

人才的成功引進需要一系列相關配套政策，如稅收政策、住房政策、子女入學政策等全方位政策體系作為保障。比如浙江省對高端人才提供政府津貼，免收教育費，免收科技成果獲獎人取得股份的所得稅。在住房保障方面，北京市在2017年出臺了《關于率先行動改革優(yōu)化營商環(huán)境實施方案》，此舉在住房保障方面提供了針對高層次人才的配套服務。還有深圳在高層次人才的子女入學方面出臺了一系列服務政策，為高層次人才的集聚解決了后顧之憂。

3.大力培育和扶持產(chǎn)學研的合作模式

所謂產(chǎn)學研的合作模式，是指政府搭建高校、科研院所、企業(yè)三方合作的平臺，為人才的培育、使用、發(fā)展提供系統(tǒng)化的解決方案，是地方政府大力謀劃的重要平臺項目。如江蘇省北部的邳州市，在銀杏樹等樹種的栽培、銀杏果的深加工方面與南京林業(yè)大學簽訂全面的戰(zhàn)略合作協(xié)議，打造一個高水準的產(chǎn)學研合作模式，集聚大批人才來經(jīng)濟欠發(fā)達的邳州市就業(yè)創(chuàng)業(yè)，對改善當?shù)匕l(fā)展環(huán)境起到了助推作用。北京海淀區(qū)結合高校和產(chǎn)業(yè)的孵化器等平臺也是產(chǎn)學研模式的成功案例。

（二）大力優(yōu)化人才聚集與發(fā)展的環(huán)境

第一，要優(yōu)化區(qū)域人才集聚的政策環(huán)境。主要體現(xiàn)在政策的制定與實施，要充分挖掘和整合政策資源，發(fā)揮政策系統(tǒng)的功能與作用，科學設計關于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策，提供制度保障。

第二，要優(yōu)化區(qū)域人才集聚的經(jīng)濟環(huán)境。發(fā)展經(jīng)濟是人才開展活動的出發(fā)點與歸宿點。因此要拓寬融資渠道，建立完善初創(chuàng)企業(yè)的融資平臺。從根本上解決人才融資難問題，就要進一步放寬金融管制，建立集成化的經(jīng)濟金融信息系統(tǒng)，實現(xiàn)金融信息的共享與挖掘利用。要建立以風險投資為主體的多元化投融資體系，健全創(chuàng)立科技型企業(yè)的信用擔保體系，降低信貸門檻，大力改善融資環(huán)境。

第三，要優(yōu)化人才集聚的文化環(huán)境。要大力宣揚地方傳統(tǒng)文化的精髓，準確解釋并科學運用，避免誤讀偏解，發(fā)揮文化的正能量。如要培養(yǎng)敢為人先、敢冒風險的城市創(chuàng)新精神。要造就寬容失敗、鼓勵爭鳴的創(chuàng)新氛圍。要打造多元化文化共存的和諧生活、工作環(huán)境。鼓勵支持人才挑戰(zhàn)權威，允許他們在學術上發(fā)表新見解新主張，鼓勵他們不畏挫折失敗，最大限度地激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)內(nèi)驅動力。

第四，要優(yōu)化人才集聚的生態(tài)環(huán)境。優(yōu)化生態(tài)環(huán)境主要包括兩個方面：一個是政府運行機制的生態(tài)，主要體現(xiàn)在政府對人才工作的廉潔和效率；另一個是自然環(huán)境的生態(tài)，主要表現(xiàn)在：環(huán)境保護意識是否強，是否開發(fā)與保護并重，是否建設與維護并舉，對資源開發(fā)是否超過了生態(tài)環(huán)境承載能力等。

第五，要優(yōu)化人才集聚的交通環(huán)境。據(jù)我們對人才發(fā)展環(huán)境調(diào)查結果的分析，目前高層次人才對很多地方的城區(qū)交通環(huán)境滿意度較低。為加強人才對交通環(huán)境的滿意度，應該重點加強立體交通建設、加大公共交通模式創(chuàng)新、研究設計個性化服務新舉措，建立高層次人才交通服務電子檔案，提供專項服務措施，定期聽取他們對改進交通狀況的意見和建議，大力提升人才對城區(qū)交通環(huán)境的滿意度。

（三）注重政策舉措的針對性和實效性

1.創(chuàng)新工作方法，讓新技術、新方法在人才聚集中發(fā)揮作用

當今社會科技創(chuàng)新發(fā)展一日千里，各種新技術方法層出不窮，政府等服務機構的工作方法也要不斷改革創(chuàng)新，才能更好地服務人才。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的新經(jīng)濟模式大力發(fā)展的形勢下，打造一個服務性能良好的網(wǎng)絡平臺對集聚人才、服務人才起著重要的作用。可以通過開發(fā)App 服務、使用微信公眾號等多種自媒體的方式，為人才提供全方位的、形式多樣的、趣味性強、生動活潑的服務方式。增強時代感和創(chuàng)新文化的品質(zhì)，提升服務的能力和水準。

2.因地制宜，科學設計本土人才國際化發(fā)展的有效路徑

在當前我國實施“一帶一路”等國際化發(fā)展戰(zhàn)略的形勢下，本土人才的國際化視野和素養(yǎng)提升是一個重要課題，更是區(qū)域產(chǎn)業(yè)提升國際競爭力的關鍵。區(qū)域政府要引導有條件的企業(yè)在國外建立跨國公司總部或研發(fā)中心， 扶持和鼓勵外資研發(fā)機構與本區(qū)域單位共建實驗室和人才培養(yǎng)基地，適時組織高層次人才參與國際化的考察交流活動，為提高人才國際化水平打造地域特色顯著的服務交流平臺。

3.科學謀劃提升區(qū)域吸引和集聚國際人才的能力

在海外人才引進方面，各個地區(qū)都紛紛出臺優(yōu)惠政策和舉措。如海外人才引進獎金、榮譽、安家補貼、人才公寓等。

（四）因地制宜，建立科學系統(tǒng)的人才評價考核辦法

人才集聚并發(fā)揮效能是開展這項工作的出發(fā)點和終結點。人才要以用為本，要充分激發(fā)人才的創(chuàng)造性，除了要做好環(huán)境和政策的支持服務外，還要依據(jù)人才的基本情況和地方政府的實際建立一套科學的人才評價機制。這一點在當前的人才工作中愈發(fā)重要。如深圳在人才評價探索中以評價主體為核心，建立了多維度人才評價指標體系，從政府、市場、專業(yè)組織、用人單位等多個角度開展對人才的評價，并在此基礎上建立了高層次人才積分制的認定辦法， 使得針對人才的評價由定性到定量，形成了系統(tǒng)性的評價指標體系，操作性強，效果顯著，可借鑒和學習。此外，上海的人才由體制內(nèi)評價為主向市場主體評價為主轉變；北京中關村建立與國際接軌的人才評價機制，澳大利亞相關機構的“三人評估小組”“心理測試法”“360度反饋法”等先進人才評價方法，都得到一定的認同和推廣，這些方法對提高人才集聚后的使用效能起到了助推作用。