基于人口分析的上海社會結構變化及規劃應對思路

周文娜 王周楊 陳 星

1 研究背景

過去10多年，在中國快速城鎮化過程中，人口向特大城市的快速集聚，給城市帶來了巨大的資源、環境壓力，特大城市的人口規模已成為影響城市健康發展的關鍵問題。在邁向全球城市的過程中，上海的人口與用地規模都在不斷擴張。2015年，上海常住人口規模已經達到2 415.27萬人，建設用地總量已達3 100 km2。同時，上海的人口結構也在發生劇烈的變化，人口老齡化、家庭小型化、結構多元化趨勢不斷增強[1-3]。近年來，隨著大量外來人口的涌入，上海的社會結構日趨復雜，開始呈現出“二元社會與二元空間”的雙重特征[4]。同時，隨著全球化進程的深入，上海與國際的交往日趨頻繁，外籍人口的數量也在持續增多，結構不斷多元化，呈現出“大分散、小集聚”的空間特征[5]，對國際化的城市空間需求也在不斷增強[6]。

傳統的城市總體規劃主要關注人口規模的變化及其與用地規模的關系，與社會、經濟發展相對應的關聯研究相對較少。從國際城市發展的經驗來看，針對社會結構變化的規劃應對策略越來越成為全球城市關注的重點內容。例如，紐約在其最新的規劃——《一個紐約》中特別關注社會公平問題，提出要“建設一個富強而公正的紐約”[7]。倫敦也非常關注城市中的社會極化現象，《大倫敦規劃》中分析了城市貧困與公共服務不均衡問題，提出要“確保所有人都擁有平等的生活機遇”[8]。當前，上海城市發展開始進入存量更新的新階段，需要更加關注城市的內涵發展與品質提升。因此，對城市的規劃研究要以人的需求為中心，更加強調對人口結構變化與社會結構變化的趨勢判斷與空間分析，并在此基礎上制定相應的規劃策略。

圖1 上海市常住人口金字塔

表1 國際大都市2010年現狀人口年齡結構比較（單位：%）

2 上海社會結構的宏觀特征和重大變化

在上海邁向全球城市的過程中，人口年齡結構、家庭結構、教育結構、社會結構都在發生劇烈的變化。總體而言，呈現出少子老齡化、家庭小型化、教育結構高級化、社會結構分化、人口流動性增強的趨勢。

2.1 少子老齡化特征凸顯

常住人口金字塔呈現“上尖下窄中寬”的形態。一方面，老齡化趨勢日漸突出。根據2015年上海常住人口統計顯示，65歲以上人口占比為12.8%。其中，65歲以上戶籍人口的比重為19.6%，已接近20%的超高齡化水平。隨著未來外來人口增速的減緩，高齡化問題會進一步加劇。另一方面，少子化趨勢明顯。0 14歲少年兒童人口比重從2000年的12.3%減少到2010年的8.6%。與國際大都市相比，上海目前的少子化問題已經相當嚴重。根據自然發展規律和東亞城市發展經驗，未來上海老齡化問題還將進一步加劇。特別是在人口規模調控政策的作用下，未來外來人口增速將不斷減緩，上海的人口老齡化問題還將進一步加劇。如果要實現2 500萬人口規模調控目標，65歲以上老年人口比重及數量均將持續提高，至2040年將約占25% 28%。即使人口規模總量有所突破，都不能改變人口結構老齡化的總體趨勢（圖1，表1）。

在目前居民生育意愿較低的情況下，“全面二孩”政策的實施對上海未來人口規模的影響并不顯著。基于上海城市經濟社會模型，結合專家與管理部門觀點，對“全面二孩”政策的影響進行模擬。根據衛生計生委開展的專題抽樣調查顯示，上海常住人口已婚育齡婦女的平均生育意愿為1.46個子女。在模擬過程中，政策實施年份為2016年，將政策過渡期設置為5年。二胎生育意愿戶籍人口由0.4增長到0.6，外來人口由0.7增長到0.9。模型結果顯示，從總體趨勢上看，高、中、低3種情景下2040年人口總量都有一定程度的增長，分別為38.3萬、35.8萬和33.2萬，增加比例分別為1.09%、1.19%和1.32%。從數值來看，這一增加量僅比近5年的年均人口增加量（約27萬）略高；折算后每年平均多增加1.4萬人，也大大低于戶籍和外來人口年均增量（圖2）。

從整體趨勢上看，人口年齡結構倒金字塔的形狀并沒有發生本質性的變化。隨著時間的推移，人口數量最多的年齡段位置不斷向上移動，特別是在低人口情景下，問題尤其嚴重。“全面二孩”政策并未顯著改變人口結構變化的趨勢，到2040年僅在0 25歲階段有一定影響。

2.2 家庭結構小型化

2010年上海市家庭戶中1 2人家庭的占比為53.9%，1 3人家庭占比為84.8%。從東亞城市發展經驗看，在單身、丁克、離婚、少子化等家庭與社會觀念變化的影響下，未來家庭規模小型化趨勢日益明顯。從首爾市家庭人數變化趨勢看，1 2人家庭比例逐年增加，預計2030年達到61.1%。東京都的家庭結構中，2010年單人家庭占比達到了45.9%，1 2人家庭占比達到了62.9%。到2040年，預測1 2人家庭比重達到65.6%。參考東京與首爾的家庭結構變化，預計2040年上海1 2人家庭占比為60% 65%，戶均人數為2.1 2.3（表2）。

2.3 人口結構更加多元化

隨著上海向全球城市的發展目標不斷邁進，外籍人口和非常住人口的比重將不斷增長，人口結構愈發多元化，流動性增強。2005年至2015年，在滬外國常住人口由10.0萬增加到17.8萬。國外常住人口停留的類別主要是工作（52.66%）、私人事務（28.19%）、團聚（9.86%）和學習（9.24%）。但是與其他全球城市相比，上海國際化人口的比重仍然較低。2015年國外在滬常住人口占比不到總常住人口的1%。而東京占比約3%，首爾占比約4.5%，香港占比約7%。預計2040年，上海外籍人口比例將達3% 5%（圖3）。

表2 上海、首爾、東京家庭戶結構與戶均人數預測

同時，由于上海城市功能不斷提升，對外交流日趨頻繁，非常住人口比重將不斷增長。非常住人口主要包括暫住人口、旅游人口和跨區通勤人口等。2015年，非常住人口比重占總人口5%。隨著全球化程度提升，人口流動性加速，外籍人口和旅游人口將不斷增加，預計2040年非常住人口比重將大于10%。

2.4 空間結構不斷分異

隨著上海經濟結構的加速服務化，勞動力市場的二元結構日趨顯著，促使社會結構不斷分化，會出現越來越多的高端知識精英階層與大量的低端服務階層，形成“啞鈴狀”社會階層結構。未來在空間上也將呈現出分異的特征：中心城區和新城可能轉型為以中產階層為主的社會，而郊區村鎮仍然是以低階層人口為主的階層結構。中心城、遠郊地區老齡化日益嚴重。隨著“紳士化”進程的加速，高收入階層對優質城市空間的侵入可能會愈發嚴重，從而可能引致弱勢群體因社會剝奪而導致的城市貧困問題（圖4）。

圖3 上海外籍常住人口數量變化圖

圖4 基于主因子分析法的上海社會結構空間分異圖

圖5 上海市戶籍人口（左）和常住外來人口（右）的空間分布

從常住人口分布變化趨勢來看，戶籍人口與外來人口呈現出明顯的空間分異特征。戶籍人口主要集聚在中心城，并呈現出由內環內向中外環間及中心城周邊地區擴散的態勢。從2000年到2010年，內環內戶籍人口減少約65萬，內中環間增加約32萬，中外環間增加約86萬；中心城周邊地區增加約71萬；郊區增加約28萬，新城是郊區戶籍人口增長的主要地區。外來常住人口主要集聚于中外環間、中心城周邊地區及新城。從2000年到2010年，內環內外來人口增長約27萬，內中環間增長約20萬，中外環間增長約56萬；中心城周邊地區增長約132萬；郊區人口增長約267萬，其中新城外來人口增長約73萬，占新城常住人口增量的68%（圖5）。

3 社會結構變化對城市發展的影響

3.1 就業和產業發展障礙

人口與社會結構的變化會對就業市場和城市未來產業發展產生影響。少子老齡化的趨勢會帶來適齡勞動力人口減少的問題。2010年，15 60歲勞動人口為1 757萬，占總人口的76.3%。若采取人口嚴控策略，未來常住人口中適齡勞動力將會大量減少，這就會導致勞動力資源短缺，難以支撐城市經濟的可持續發展。而且，隨著上海經濟結構服務化趨勢的進一步增強，未來就業市場也將不斷分化。一方面，高端的生產性服務業需要大量年輕、富有創意的高學歷人才集聚；另一方面，低端的生活類服務也需要大量年輕就業人口來支撐。隨著少子老齡化的趨勢愈加明顯，再加上人口規模的控制措施，未來上海的勞動力資源將不斷減少，成本不斷上升，這將會對支撐全球城市功能的產業發展形成阻礙。

3.2 住房保障的需求變更

隨著城市人口的增長，城市住房的需求和規模也不斷擴大。上海市人口結構呈現少子老齡化、家庭小型化等趨勢，在一定程度上對住房也提出了新的需求。首先，少子化和家庭小型化會使得小戶型的住房需求增加。其次，老齡化將提升對養老型住區的需求。為應對老齡化趨勢，要針對老年人對住房設施、環境等需求，有序開展住宅適老改造工作，并且增加老年服務設施。再次，生活服務業人口的增加使得城市“保障型”住房需求增加。要合理增加保障型住房，提高新增住宅中租賃型住房比重，改善職住結構。

3.3 公共服務功能的需求細化

隨著我國經濟社會的快速發展，公共服務設施的需求從“生存型階段”逐漸轉向“發展型階段”[9]。公共服務功能的需求受到人口結構變化的影響。首先，人口結構的多元化和高流動性，將對城市彈性、多樣化的服務功能提出更高的要求。要注重市、區、縣和街道等不同層級的公共服務功能配套，積極引導多樣化公共服務設施的配置，按照不同人群的需求對設施配套進行空間預留。其次，社區就業人口比例的提高，將提升對均等化、復合化的社區服務的需求。最后，隨著少子老齡化趨勢的顯現，城市醫療養老服務設施等將面臨更高要求。

3.4 社會割裂的風險增加

隨著人口結構的多元化和勞動力市場二元結構的凸顯，將提升社會割裂的風險。伴隨著產業結構的服務化與勞動分工的變化，社會結構不斷分化為高端的知識生產者與低端的服務從業者兩個階層。由于戶籍制度的存在，戶籍人口與外來人口之間在公共服務上的差異化待遇使得城鄉之間的社會割裂不斷強化。同時，隨著全球化程度的進一步提升，外籍人口的增多也使得社會結構進一步多元化，不同種族與族群之間可能會面臨文化上的沖突。不同階層之間的空間分異也在不斷顯現，城市核心區通過更新出現了大量高端的寫字樓與住宅，吸引新的精英階層進入，而原來的居民由于拆遷改造被轉移到了外圍的大型居住社區。本地的精英階層通常都住在區位較好的門禁社區，而大量的外來服務人群居住在城市邊緣區、城中村等地。

4 響應社會結構變化的規劃思路

4.1 創新驅動, 推進社會結構優化

為支撐全球城市與科創中心建設，提升城市競爭力和可持續發展能力，要以產業結構調整優化人口結構，積極推動產業高端化、服務化發展，加快建設人才高地，吸引創新創意人才集聚。一是圍繞國際金融中心、國際貿易中心與國際航運中心建設，進一步吸引跨國公司與全球優秀人才集聚，提升生產性服務業從業人員在就業結構中的比重；二是圍繞科技創新中心建設，強化制造業發展基礎，加快集聚創業與創新人才，增強城市創新能力；三是加快創意階層集聚，積極營造具有活力、鼓勵創意的城市文化氛圍。同時，為了促進城市活力的提升，還要通過提高生育率、適當引入外來人口等方式緩解老齡化，以就業政策引導人口導入與導出，提升人口質量。

中心城結合全球城市功能提升，優化崗位分布，進一步強化高端生產與消費服務業功能，吸引國際高端人才集聚，同時加快其他就業崗位向郊區疏解；根據不同人群的客觀需求，提供租賃房、人才公寓等多樣化住宅產品，并配套和人口結構相適應的醫療、教育、養老等公共服務設施。主城區片區增加就業崗位，培育高能級就業中心，承接中心城區疏解或發展所需要的城市職能，緩解周邊地區人口通勤出行造成的城市擁堵。郊區新城積極引入以服務長三角為導向的生產性服務業就業崗位集聚，帶動人口導入，起到人口增長截流作用；郊區其他地區以重點新市鎮為核心，以城鎮圈為基本范圍，建立職住相對平衡的產城融合區域。

4.2 彈性多元, 促進城市服務響應

（1）提供多樣化的住房滿足不同人群的需求

在住房政策制定時要充分把握經濟社會環境、人口結構特征等方面的變化，尤其要關注少子老齡化、人口結構多元化對于住房設施配套的新需求。通過對住宅規模、標準、布局的合理引導，有效建立住房保障和供應體系，滿足多樣化的住房需求。住宅規模上，要有效進行住宅建設的引導，結合區位、交通、配套設施等確定住宅的規模、標準、布局等，在遠郊地區的新市鎮合理供應住宅，有序推進城市發展；住宅標準上，要結合少子老齡化等人口結構趨勢，確定合理的住宅標準和發展要求，建設多樣的住宅類型，滿足不同人群的需求；在住宅布局上，要引導建立高效、合理的居住空間格局，將住房規劃建設與新城開發、交通發展、產業發展、公共設施配套進行空間整合，實行差別化引導策略。為應對人口老齡化趨勢，增加適老型住宅的配置，逐步完善居家養老相關設施。鼓勵在交通便利、設施完善的地區建設中小型住房，滿足青年人才的需求。重點是在職住相對不平衡的地區，提高新增住宅中租賃型住房比重，積極籌措存量中小套型住房向租賃房轉化，改善職住結構。

（2）提供彈性、均衡、多樣的公共服務設施

公共服務設施配套是一項復雜的系統工程，要根據人口規模、結構特征，有效引導公共服務資源的合理配置。首先，公共服務設施規模要結合人口進行彈性預留。上海作為全球城市，具有社會經濟活動集聚和國際門戶樞紐的吸引力，在配置城市各類設施時，必須考慮服務設施的彈性，在空間上留有余地。同時，考慮實際服務人口，特別是非常住人口，進行公共服務彈性供給配置[10]。其次，要優化公共服務設施在空間上均等化配置，實現社區公共服務均等化、復合化，促進社會公平，滿足社區生活和就業的雙重需求。最后，提供多樣化的公共服務設施，結合老齡化趨勢推進適老型住宅發展，建立復合居住、康體保健等多功能的公共服務配套（表3）。

4.3 政策分區, 推動社會共享融合

隨著外來人口的遷入，社會結構多樣性和異質性不斷增強，會出現不同程度的社會結構分化問題。如何有效促進不同人群之間的混合對城市活力提升、快速發展具有重要作用。為了適應特大城市人口高密度的發展，尤其是考慮到社會結構空間分異特點，首先要堅持城鄉統籌，把中心城的人口疏解和郊區的新城、新市鎮建設結合起來，構建城鎮聯動協同圈。以一個或多個城鎮（新城或新市鎮）為核心，按照居民交通出行的活動規律，有效配置公共服務資源，實現地區組團式統籌發展、城鄉發展一體化。其次，構建社區生活圈，加強社區作為公共資源配置的基本單元作用，構建功能復合、配套齊全的生活環境，有效促進多元人口融合發展。按照步行15 min可達的空間范圍，完善教育、文化、醫療、養老、體育、休閑及就業創業等服務功能，形成宜居、宜業、宜學、宜游的社區生活圈。同時，要扶持培育社區治理機制，協調社區治理，結合生活圈視角的規劃發展能有效促進社區物質資源的供給。最后，也要鼓勵混合社區、開放街區建設，促進人群融合，提高社區的開放與包容性。

表3 公共服務設施彈性配置分類表

5 結語

在人口與社會變革的背景下，規劃需要更多關注結構性問題。社會意識的崛起及個體需求的不斷增強，挑戰著規劃師的洞察力，也對規劃師提出更高要求。未來城市規劃要針對社會結構的變化做出更加積極的響應。首先，要進一步加快對空間政策、實施性規劃的研究，加強空間精細化管理，促進規劃方案向規劃政策轉變。其次，規劃政策的設計要更加細化對象，在各類規劃編制中加強大數據的利用，對特定人群細粒度進行分析，使規劃策略更人性化、接地氣。最后，要積極搭建公眾參與平臺，加強規劃監測，提升空間治理的能力。