基于存量用地優化的上海市畜禽養殖業規劃研究*

劉 俊 李開明

上海市第六次規劃土地工作會議提出“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的指導方針[1]。《上海市養殖業布局規劃（2015 2040年）》（以下簡稱“養殖業規劃”）的主要目的是通過對畜禽養殖用地的減量和畜禽場的優化布局，降低畜禽養殖對生態環境的污染。本論文以養殖業規劃為例，對減量規劃的原則和路徑進行研究和分析。

1 背景和現狀

《上海市養殖業布局規劃（2015 2040年）》由上海市農委牽頭，市規劃資源局、市環保局等相關部門組織編制。規劃于2014年底啟動，成果經相關部門和專家多次論證后于2016年初取得批復。規劃包括畜禽養殖業規劃和水產養殖業規劃兩部分，本文僅對畜禽養殖規劃中存量用地優化進行研究。

1.1 相關文獻綜述

在長三角、珠三角、京津冀等城鎮化水平較高的城市群，由于行政邊界和土地資源的制約，迫使城市發展由外延式增長走向內涵式發展。通過對存量用地的優化，可以減少城鎮低效使用土地，提高基礎設施利用率，實現集聚式發展，提高城鎮效益[2-3]。在上海市的實踐中，通過郊野單元規劃實現建設用地的優化和減量，即通過對集建區外工業用地和宅基地的整理和置換，把建設用地復墾為農用地，達到建設用地的減量[4-5]。通過文獻綜述發現，既有存量用地優化的實踐和研究主要集中于建設用地的減量，缺少在農用地和專項規劃中的實踐和研究[6]。因此本文以養殖業規劃為例，探討了農用地存量用地優化中的特點和難點。

1.2 發展目標與模式

一方面，從既有的歷史經驗來看，在2007年雪災、2013年禽流感發生時，外地提供的畜禽產品量嚴重不足，難以滿足市民的基本畜禽產品需求。在這種情況下，上海本地養殖的畜禽產品為市民提供了基本的畜禽產品供應，保證了城市的正常運營。另一方面，從東京、香港、首爾等國際大城市的產業構成來看，均保留了一定比例的本地畜禽養殖量。基于以上兩方面原因，上海作為特大城市，為保證城市功能的正常運轉，需要保證一定的畜禽養殖量。

上海發展養殖業采取何種發展模式，主要由土地、資本和勞動力3大生產要素的投入情況決定。由于上海地少人多需求大的現實，決定了上海不可能照搬澳新模式（草地畜禽養殖）；同時受土地因素的約束，亦不可能照搬美加模式（大農場發展）；受環保條件的制約，歐洲的家庭農場模式也不完全適用于上海。上海發展畜禽養殖應采取適合自身發展條件的模式，應堅持“畜田配套、種養平衡”的原則；堅持發展標準化規模養殖，突出畜禽養殖的適度規模和堅持優化品種結構和畜禽場區域布局的原則。

1.3 現狀問題和對策

目前上海畜禽養殖業存在兩方面問題。

第一，畜禽養殖量過大，超過了環境的承載能力，造成了農業的面源污染，影響了居民的生活質量和城市的長遠發展。第二，畜禽養殖占用大量農用地，畜禽養殖場規模小、布局分散，降低了農用地的使用效率，同時養殖水平低，影響產品質量。

表1 上海市常住居民畜產品需求測算表

因此，畜禽養殖業規劃的主要方向是提質減量。提質主要體現在學習借鑒國內外先進養殖技術，提高養殖生產水平，實行標準化規模養殖，確保產品質量安全。減量主要體現在兩方面，一是控制養殖場的數量，將現有的低水平、不規范、布局不合理的養殖場進行退養；二是控制單個養殖場用地規模，提升保留養殖場的土地利用效率。

為達到減量的目的，在規劃編制中需要關注4個方面的問題。第一是減量目標的確定。畜產品的供應既要保證城市食品供應安全，又要滿足基本農田的承載能力。第二是減量布局的確定。畜禽場的布局需要滿足環境保護、畜禽養殖、衛生防疫等多方面的需要。第三是減量時序的確定。在減量過程中，保證食品供應的安全。第四是減量政策的確定。需要農業、規土、環保等各相關部門形成合力，協同推進規劃的編制和落實，使規劃落實到實處。

2 減量目標研究

從食品供應安全的需要和環境承載力的要求兩方面綜合考慮減量目標。

2.1 基于食品供應安全的需要

2.1.1 禽產品消費總需求

根據《上海市統計年鑒》的相關數據，近30年來，上海市民家庭人均消費的豬肉、雞肉、鮮蛋、牛奶的數量如圖1所示。

可以看出，4大品種的消費發展趨勢各有不同。豬肉方面，我國是以豬肉消費為主的國家，豬肉消費量穩定維持在19.0 kg/（年·人）。牛奶方面，上海歷來有喝牛奶的傳統，隨著外來和外籍人群逐漸增多和生活水平不斷提高，牛奶的消費穩中有升，牛奶消費維持在30.0 kg/（年·人）。雞肉和和鮮蛋方面，由于禽流感和動物防疫形勢的嚴峻，雞肉和鮮蛋的消費有所降低，雞肉消費為7.0 kg/（年·人），鮮蛋消費水平維持在9.8 kg/（年·人）。

根據2040年上海市常住人口規模，本次畜禽產品的估算以2 500萬人為基數；需要保證豬肉供給47.1萬t，雞肉供給17.4萬t，鮮蛋供給24.3萬t，牛奶供給74.4萬t。按照生豬100 kg/頭，奶牛每年產奶6 000 kg/頭，肉雞2.5 kg/頭，蛋雞每年產蛋25 kg/只的產量標準，則需要提供471萬出欄豬，12.4萬存欄奶牛，6 960萬出欄肉雞，970萬存欄蛋雞。合計830萬出欄標準豬①根據國家《畜禽業污染物排放標準》，對具有不同畜禽種類的養殖場，其規模可將雞、牛的養殖量換算成豬的養殖量，換算比例為：15只存欄蛋雞折算成1頭出欄豬，150只出欄肉雞折算成1頭出欄豬，1頭存欄奶牛折算成20頭出欄豬。把奶牛、蛋雞、肉雞折合成出欄標準豬。，如表1所示。

2.1.2 關于自給率的確定

從東京、香港、首爾等國際大都市的經驗來看，市場大流通并不能完全解決畜禽產品的供給，只有保證一定量的地產畜禽產品，才能保證城市功能的正常運行。為合理確定上海4大品種自給率，將與上海城市規模和消費習慣相類似的國內外大城市的地產自給率進行比較，分析如下所述。

（1）豬肉自給率

根據相關統計年鑒，各城市（地區）的豬肉自給率如圖2所示。北京、臺灣、廣州的自給率比上海高，香港、東京的自給率比上海低。從時間維度上看，上海的自給率從2001年的80%回落至2013年的38%。

（2）牛奶自給率

根據相關統計年鑒，各城市（地區）的牛奶自給率如圖3所示。北京、臺灣的自給率比上海低；廣州與上海的自給率持平；東京的自給率比上海低。從時間維度上看，上海的自給率從2001年的48%回落至2013年的39%。

（3）蛋雞自給率

圖1 上海歷年家庭人均消費畜產品統計圖

圖2 國內外大城市（地區）豬肉自給率統計圖

圖3 國內外大城市（地區）牛奶自給率統計圖

圖4 國內外大城市（地區）蛋雞自給率統計圖

根據相關統計年鑒，各城市（地區）的蛋雞自給率如圖4所示。北京、臺灣的自給率比上海高；廣州與上海的人均蛋雞自給率持平；東京的蛋雞自給率比上海低。從時間維度上看，上海的自給率從2001年的81%下降到2013年的25%。

（4）肉雞自給率

根據相關統計年鑒，各城市（地區）的肉雞自給率如圖5所示。上海、臺灣、廣州的自給率比較一致；北京的肉雞自給率比上海低。從時間維度上看，上海的自給率從2001年的158%下降到2013年的59%。

從圖表可以分析出兩點：

一是整體上自給率呈現下降趨勢并日趨穩定。香港、臺灣、東京3地的各品種自給率都在不斷下降后趨于穩定。在14年的發展過程中，上海4大品種的自給率下降了約一半，目前趨于穩定。

二是上海與香港、東京、臺灣的人口和土地面積均差異較大。地產自給率與城市人口、轄區面積、市民消費習慣密切相關，因此上海各品種的自給率會比香港、東京都的自給率略高，比臺灣自給率低。根據國內外大都市地產率比較分析，結合上海自身養殖特點，建議上海遠期2040年的地產自給率如表2。

綜上所述，為保證城市人口的食品供給安全需要，建議2040年上海畜禽養殖的遠期規模控制在160.3萬頭標準豬，其構成為生豬出欄75萬頭，奶牛存欄3.9萬頭，蛋雞存欄88萬羽，肉雞出欄209萬羽。

2.2 基于環境承載力的要求

根據永久性基本農田布局，可以確定上海市域內可以承載的最大養殖量。

2.2.1 永久性基本農田承載能力

為有效測算畜禽養殖的環境承載能力，對歐美主要國家畜禽養殖環境承載力進行梳理研究，如表3所示。

從表3可以看出，承載標準最大的是加拿大，每畝②1畝≈666.67 m2地可以承載2頭存欄豬；最小的是德國，每畝地可以承載0.6 1.0頭存欄豬。考慮到上海郊區農村地表水和地下的環境質量要求，根據多年的監測評估結果，按照1畝地承載1.5頭存欄豬糞污的農田匹配比例較為適宜，這一標準遠高于國內通常采用的每畝地承載5頭存欄豬的標準。在測算可消納糞污水的永久性基本農田面積時，考慮到郊區土地比較分散和種養分離的因素，將各郊區永久性基本農田的40%、光明集團域內農場的80%作為上限進行控制。

圖5 國內外大城市肉雞自給率統計圖

2.2.2 環境要素修正

各區實際可養殖情況要考慮到城鎮發展要素和環境約束要素的影響，主要涉及6個區。

寶山區、閔行區、嘉定區、浦東新區北部地區是城市化重點發展區域，將從郊區逐步轉變成城區，永久性基本農田的分布呈碎片化分布，不能承載畜禽養殖。

松江區、青浦區是上海的水源保護地。黃浦江呈東西向橫貫全區，因此松江區、青浦區均需在基本農田最大承載力的基礎上有所減少，在扣除水源保護區等環境敏感區域影響要素后，能用于承載畜禽養殖的用地十分有限。

根據永久性基本農田承載標準、各區永久基本農田的面積和城鎮發展要素、環境約束要素修正，上海市能夠承擔的最大保有量為201萬頭出欄標準豬，如表4所示。

綜上所述，考慮到食品供應的安全和基本農田的承載能力，上海市畜禽產品的減量目標為160萬—201萬出欄標準豬。

3 減量布局研究

畜禽場減量布局考慮到環境防疫、城市發展、資源利用、集約用地4個方面要素的影響。

表2 上海市地產畜產品測算表

表3 歐美國家畜禽養殖環境承載力統計表

表4 上海市土地可承載養殖量統計表

3.1 滿足環境防疫的需要

3.1.1 基于環境承載力的畜禽場服務半徑上限

根據前文研究，1畝永久性基本農田可以承載1.5頭存欄豬，郊區按照永久性基本農田的40%作為上限控制，可以建立起基于永久性基本農田承載力的畜禽場服務半徑的理論關系模型。

假設畜禽場周邊半徑為r（單位：m）的永久性基本農田可以承載年出欄量n頭的畜禽場的污染量，那么畜禽場周邊永久性基本農田面積為s=πr2，換成為畝則為15πr2/10 000。按照1畝永久性基本農田承載1.5頭存欄豬，郊區按照永久性基本農田的40%作為上限控制，畜禽場周邊半徑為r（單位：m）的永久性基本農田可以承載πr2h15h0.4h1.5h2/10 000的出欄標準豬。

3.1.2 基于防疫安全的畜禽場服務半徑下限

根據動物防疫法的相關規定，畜禽養殖場之間的半徑不得小于500 m，同時畜禽場應距離主要公路、人口集聚區距離、生活飲用水源地、動物屠宰加工場所、動物和動物產品集貿市場500 m以上。

3.1.3 養殖密度分析

根據以上的分析，假設畜禽場年出欄量為n頭標準豬，其安全養殖半徑為r（單位：m），則安全養殖半徑與年出欄量之間的關系應滿足如下條件，即500

圖6 養殖分區劃分圖

3.2 滿足城市建設的需要

畜禽場的布局不能影響城市的發展，即不能位于以下4類區域。第一，不能位于城鄉規劃確定的城市集中建設區域。第二，不能占用城市發展重要控制線，即不能位于道路紅線、綠地綠線、河道藍線、基礎設施黃線等重要控制線范圍內。第三，不能位于水源地保護區、生態保護區等環境敏感區域內。第四，不能位于城市發展重點導向區域。

本著“畜田配套、種養平衡”的原則，位于永久性基本農田周邊區域的畜禽場，便于畜禽糞便的處理。根據畜禽場與城市建設布局的關系，將上海市域劃分為3個區域，即禁止養殖區、控制養殖區和適度養殖區（圖6）。

（1）禁止養殖區：即不允許畜禽養殖的區域。在該區域內，執行“只減不增不布點”的原則。主要包括集中建設區、城市重要功能區及城鎮化密集區、生態環境保護區，尤其是一、二級水源保護區。

（2）控制養殖區：需要逐步進行大量壓縮并控制養殖的區域。主要包括崇明區北沿公路以南區域、嘉定區西北部區域、青浦區青西區域、金山區西北部區域和浦東原南匯地區。

（3）適度養殖區：指永久性基本農田相對成片且畜禽養殖對城鎮發展和生態環境影響較小的區域，以“種養結合、生態達標、適度規模”為原則。主要包括以下區域：崇明區北沿公路以北區域、松江區浦南地區、金山區東部和奉賢區。

表5 養殖密度測算表

表6 畜禽四大品種頭均用地統計表

3.3 滿足集約用地的需要

頭均用地布局既要考慮到土地集約節約利用的導向，保證頭均用地的上限要求；又要考慮到品種間環保防疫安全的需要，保證頭均用地的下限要求。各品種的頭均用地如表6所示。

豬均用地（按出欄計）標準為4.50 4.74 m2，現狀為3.41 m2，比規范建議[7]的標準低25%。牛均用地（按存欄計）標準為93.38 m2，現狀為76.66 m2，比規范建議的標準低18%。這是由于對附屬設施用地和綠化隔離用地投入不足，會引發衛生防疫隱患。因此需要增加對附屬設施用地和綠化隔離用地的配置，以保證防疫安全。同時積極引導生豬的雙層立體化養殖，對奶牛場進行廠房改建，實現飼料堆場上移，完成飼料的自動化投放，以提高土地使用效率。

蛋雞其羽均（按存欄計）標準為0.3 0.4 m2。現狀雞均用地為0.43 m2，比規范建議值偏高。肉雞場其雞均（按存欄計）標準為0.3 0.4 m2。現狀折換成存欄肉雞的雞均用地為0.65 m2，比規范建議的標準高出50%。因此需要增加對附屬設施用地和綠化隔離用地的配置，以保證防疫安全。同時應積極引導并實現多層立體化養殖，集約節約土地使用。

4 減量時序研究

畜禽場的減量是一個分階段、有步驟的過程，在這個過程中需要考慮到畜禽產品供應的安全性和穩定性。

4.1 減量的原則和要素

畜禽場的減量原則可劃分為4個方面。

4.1.1 空間布局上疏堵結合

對于不符合城鄉規劃布局要素的畜禽場要優先予以退養，具體可以劃分成為4種類型，分別是位于城市集中建設區內，占用城市重要控制線；位于環境敏感區域內；位于城市發展導向區域內；位于土地整治收儲區域內。而對于臨近永久性基本農田和農業主產區的畜禽場予以保留。

4.1.2 養殖規模上嚴控標準

保留符合現代農業養殖規模導向的畜禽場，其準入標準是奶牛年存欄需300頭以上，豬場年出欄需10 000頭以上，羊場年出欄需500頭以上，蛋雞場年存欄需10 000羽以上，種鴿場年存欄需10 000對以上，肉雞場年出欄需100 000羽以上[8]。現狀未達到準入條件的畜禽場規劃不予保留，以降低畜禽糞便污染。

4.1.3 養殖密度上規模拔點

從防疫安全半徑方面，對于非種源畜禽場之間距離小于500 m的需要予以退養，同時對距離主要城鎮居住區、骨干公路不足500 m的畜禽場予以退養[9]。環保承載力方面，根據畜禽場的年出欄量，可計算出基于環保承載力規模的服務半徑，養殖密度過高的畜禽場，需要予以規模拔點和退養。

4.1.4 頭均用地上逐步壓縮

對于頭均用地過大的畜禽場需要逐步壓縮用地指標，集約節約用地。對于頭均用地過小的畜禽場需要限量生產，保證衛生防疫安全。

4.2 退養路徑和方法

根據以上減量原則和要素，減量的路徑和方法遵循以下原則。

4.2.1 理清減量時序、明確階段任務

畜禽減量拆分成遠近2個目標，即2020年近期目標和2040年遠期目標。近期目標突出可操作性、可實施性，便于不同部門形成合力。遠期目標體現總量控制性、操作靈活性和原則性，避免新增畜禽場。

4.2.2 疊加減量要素、綜合評定分級

在針對每個畜禽場減量的分析過程中，對畜禽場的減量進行綜合排序、疊加減量要素，減量要素越多的畜禽場，其退養的時間就越快。針對單項要素不符合的畜禽場，按照空間布局要素、養殖規模要素、養殖密度要素、頭均用地要素依次排優先序的原則進行減量。

4.2.3 區分減量類型、分解拆分任務

根據以上原則和方法，形成了畜禽場減量的3種要素、8種方式（表7）。

表7 減量類型和因素區分表

4.3 保留畜禽場的條件

對規劃保留的畜禽場必須進行5項要素校核，分別是環保半徑校核、土地使用性質校核、頭均用地校核、節能環保減排指標校核、病死畜禽處理系統校核。凡不滿足要求的畜禽場需要補救相關措施，直至滿足校核要求。

圖7a） 現狀畜禽場布局圖 圖7b） 規劃畜禽場布局

5 階段性規劃成效及減量政策研究

5.1 階段性減量成效

截止2014年底，上海市域內共有1 496家畜禽養殖場，養殖規模總計約343萬頭出欄標準豬，占用土地2.31萬畝。經過本輪減量后，至2040年，上海市畜禽養殖場共178個，養殖規模合計160萬頭出欄標準豬，占地面積約0.97萬畝。

通過本輪規劃，節約了1.34萬畝土地，減少了183萬頭標注豬，減少了6.6萬t化學需氧量對環境的污染，促進了畜禽養殖場和城鄉規劃的統籌布局（圖7）。

5.2 后續管控政策研究

為有序推進畜禽養殖場的減量，制定了4項減量政策。

（1）畜禽養殖場減量措施。根據對禁止養殖區、控制養殖區和適度養殖區的劃定，采用差別化分類管理措施。加快禁止養殖區的退養，于2020年底前完成；加強控制養殖區用地備案管理；加強適度養殖區規范養殖設施。

（2）加強部門聯動管控措施。由市農委牽頭有關部門加大不規范養殖整治的執法力度。農委針對動物防疫、規土部門針對非法用地、環保部門針對畜禽養殖場污染物排放、食藥監部門針對養殖產品安全、工商部門針對畜禽養殖場營業執照等予以監督和處罰，公安部門為各部門執法行動提供保障。落實區政府的主體責任，市政府與區政府、區政府與各鎮政府、鎮政府與村委會簽訂責任書，明確職責，加強考核。各部門負責如圖8所示。

圖8 各部門減量推進任務圖

（3）規模養殖場管理措施。加強對規劃保留的規模畜禽養殖場的證照管理。確保動物防疫條件合格證、排污許可證等“兩證”辦理，對不具備證件的規模化畜禽養殖場，限期予以整改，整改不到位的依法予以停產或關閉。

6 結語

為了減少畜禽養殖對生態環境的污染，上海養殖業規劃是一個非典型的減量規劃，其減量的對象不是建設用地，而是農村畜禽養殖用地。在養殖業規劃編制過程中，體現出以下幾個特點：

（1）規劃編制需多部門的協同合作

減量的目標既要考慮到市民正常的食品供應安全，又要考慮到基本農田對畜禽糞尿的生態承載力，減量的布局要綜合考慮到城市建設發展、畜禽養殖特點、衛生防疫的多方面需要，因此需要農業部門、環保部門、規土部門的協同合作。減量規劃的編制是牽一發而動全局的過程，規劃編制目標和成果的確定一定是多部門反復協商討論的結果。

（2）規劃實施需要行動計劃予以落實

在減量規劃的實施中，減量的時序既要考慮總體的減量目標，又要結合各區現狀養殖和社會經濟發展的實際情況，因此在推進減量的過程中，需要制定“空間上有邊界、時間上有先后、實施上有主體”的行動任務，把減量目標拆解成一個個可以完成的行動任務。

（3）規劃政策需要在實踐中不斷完善

減量規劃的政策制定即涉及財政的補貼，又涉及農業產業結構的調整，同時還涉及用地的管控、食品監管、工商部門、執法部門等相關部門，各部門在政策的制定過程中會出現一定程度的重疊、遺漏和矛盾的地方，因此政策的制定需要多部門分工協作和不斷完善。