論新時代中國城市規劃管理改革及創新方向

周建軍

黨的十九大對我國新時代的經濟社會發展提出了新的目標。新時代的城市建設和規劃實踐，一方面要致力于實現更高質量的現代化目標，另一方面又必須正視歷史積累的各類深層次矛盾，解決發展不充分、不平衡的種種問題。

城市規劃管理是一個完整的體系。依據不同的標準或從不同視角出發，可對城市規劃管理職能做不同的定義。從體現國家職能角度看，城市規劃管理職能包括行政管理和社會公共管理職能；從城市規劃管理學角度來看，可分為計劃職能、組織職能、協調職能和控制職能等。從宏觀角度看，規劃管理職能分為國

家治理職能（維護公共秩序及民主法制）、經濟職能（引領和調控經濟的健康發展）、社會職能（維護城市公共利益和社會公平）。從微觀角度看，規劃管理職能可分為規劃編制管理（批前組織編制）、規劃審批管理（批中協調綜合及許可把關）和規劃實施管理（批后依法監督檢查）。城市規劃管理的改革和創新課題涉及上述各個角度的問題。

1 城市規劃管理改革目標：從單維專業管理到放管服多維綜合管理

新時代提出的深化政府職能轉變、機構改革和創新行政管理方式等，均要著眼于建設人民滿意的服務型政府，主要體現為“創新、持續、服務”3大特點；要運用“體制、機制、制度”聯動改革的方法，創新社會治理，提高公眾參與度，體現政府為社會服務的基本要求，并要保證全體人民參與國家行政服務和管理，在共建共享發展中有更多的獲得感。城市規劃管理作為政府行政管理的組成部分，也必須要加快改革和創新，并發揮應有引領和服務職能。傳統城市規劃管理多以技術標準而施行單向管控，新時代城市規劃管理則要走向“放管服”的綜合管理新階段。

1.1 城市規劃管理改革以實現公正、公平和永續發展為核心價值目標

城市規劃的系統動態過程（編制—審批—批后管理—監督檢查）實質上是一種典型的利益博弈過程和結果。利益博弈主體是政府（各級政府）、開發主體（各類開發商等）、規劃師（多元角色規劃師）及社會（多元個體及群體）；在博弈的規劃既不合理健全又不規范公開的情形下，加之缺乏完善的公共利益協調和制衡機制，博弈的結果難免是以少數精英掠奪應有多數人享有的公共資源而暴富為結果。利益多元時代的到來，是市場經濟機制和社會結構分化雙重作用的結果。市場是一種特定的資源配置機制，主要相對于初次分配而言，再次分配則應是政府的職責。當市場分配成為資源配置的基本機制的時候，市場和社會中的多元利益主體必定會展開博弈（圖1）。在這個過程中，政府和公眾等的作為和作用亦是不可或缺的；基于公平公正和永續發展目標的取向是城市規劃的正確取向和不變的管理底線。

以“多規合一”為原則，在國土空間體系中劃定“三線、三空間和四區”，這是城鄉永續發展的底線和底板，是規劃“一張圖”的基礎信息和工作前提。以“一張圖”為統領，在統一各項基礎數據及底圖信息基礎上，做好各領域規劃疊加分析、沖突差異解決后，使得所有規劃合圖和精準落地，實現“坐標統一、邊界統一、技術參數統一、分類辦法統一、運行規則統一、管理措施統一”，從而確保一張圖紙干到底，推動城鄉發展科學協調和永續發展。

1.2 城市規劃管理改革以制度性、系統性和結構性創新為重點

按照十九大和黨中央國務院行政審批制度改革的要求，以“放管服”為主線進行系統性結構性改革。“放”即簡政放權，降低準入門檻；“管”即公共監管，促進公平競爭；“服”即高效服務，營造便利環境。“放管服”改革是否到位，一個重要標準是看是否為群眾生活及辦事增便利。

傳統以技術流程為核心的規劃管理制度存在許多結構性缺陷和問題，在法理情上均存在一定的不合理性和不適應性；特別是面對新一輪行政審批制度改革，規劃部門尚無實質性的改革和創新，不主動作為，甚至集體失語，其結果就是城市規劃就會被逐漸邊緣化、弱化或淘汰。“放管服”改革對城市規劃管理而言，對內要改革傳統的行政管理理念、流程、體制、機制和相關法律法規，實行觀念轉變、流程再造、功能重組、結構優化、法規重建，提升政府治理現代化水平和能力；對外要提升行政便利化水平，使之更加適應新時代中國特色社會主義發展和改革開放的新要求，其重要手段是要大膽用足用好高新科技來推進改革和創新，充分運用大數據、互聯網、云計算及人工智能技術等提高辦公效率和服務質量。按此要求，城市規劃管理進行制度性、系統性和結構性改革具有迫切性和必然性。

圖1 新時代城市規劃多方利益主體博弈圖

2 城市規劃管理職能定位：從“粗放全能無界”走向“精準有限有界”

城市規劃管理屬于政府行政管理范疇，城市規劃管理職能一般由政府“三定”方案具體界定或授予。隨著政府自身改革力度、廣度和深度的不斷加深、加大和加快，城市規劃管理職能定位之調整、完善和改革的必要性不言而喻。

2.1 城市化規劃管理主體角色分異、分化和分層之多元性

我國現行的行政制度及其多變特點對城市規劃管理職能（三定）影響往往具有決定性和顛覆性作用。建國以來的每次機構改革對城市規劃管理職能都有不同程度的影響；2018年的全國人民代表大會通過決議，將城市規劃管理職能從住建部劃到自然資源部是一項重大的調整和改革，其深遠影響和作用還有待觀察和實踐檢驗。但不管怎樣，城市規劃管理的基本職能是明確的，不過實施主體的變化影響是一定會有的。建國以來建立起來的較為完善的城市規劃學科體系和城市規劃管理實踐基本制度體系，似將面臨一次大考驗和大調整。

在我國的現實行政體制和運作中，行政機構能否獨立設置是決定其職能發揮的決定條件之一。從趨勢上看，未來城市規劃管理職能發生以下變化和多元主體也是必然的：一是“分”，即城市規劃管理職能從傳統住建部劃至自然資源部；具體細節劃定，分工和運作規則目前還不明確，特別是如何無縫過渡和有機協同，減少調整引起的新矛盾和脫節仍有待解決和實踐驗證；二是“合”，即城市規劃和國土利用規劃等“多規合一”成為常態和法規化；三是“轉”，即城市規劃管理宏觀、中觀、微觀職能逐步多元化，分化、轉化和精細化，并分別轉到其他不同的職能部門，需要一定的磨合期和法規調節；四是“統”，即在“多規合一”“一本規劃”和“一張藍圖”的統領下，統一規劃管理平臺，統籌協調，統籌兼顧，更加集成高效，在便民優商的基礎上建構起城市規劃管理和運作的新體制和新機制。總之，城市規劃管理必須要走向綜合、多元、多主體共治的精細化分工和合作的新格局，城市規劃管理職能將從全能無限走向有限有界，并更加注重綜合集成的有限精準規劃。

2.2 城市規劃管理職權、職位和職能之有限性

在新時代，需要提出規劃管理的有界職權（權力邊界與權力約束）、有限職位（權力等級與權力大小）、有度職能（權力作用與權力功效）命題。我們應該平靜而清醒地認識到，城市規劃在復雜多變的巨型社會系統中只是一個作用有限的主體，其表現和表達亦很有限，需要讓城市規劃管理回歸其真實和有效的現實之中。對此一定要持客觀的態度。

因此，加快城市規劃職能轉變，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，有效發揮社會力量在規劃管理實施中的重要作用。確保依法行政是十九大對政府職能轉變和改革的要求和建立服務、法治和責任政府的莊嚴承諾。同時國務院把“放管服”作為轉變職能的突破口，通過城市規劃管理職能“定界”，規劃審批“減法”，批中、批后監管做“加法”，公共服務做“乘法”，精準施策，有所為、有所不為，真正實現規劃管理把“放”的堅決放開，把“簡”的堅決精簡，該“管”的真正管好，該“服”的服務到位（圖2）。

圖2 新時代城市規劃管理主體關系構成與演繹方向

3 城市規劃管理方法更新：從傳統封閉技術流程管控走向開放共享綜合智慧協同

城市規劃管理方法既是與知識相關，更是關乎實踐智慧；既是實踐經驗的總結和提煉，又是系統化的實現目標和解決問題的工具。以不同的方法去處理城市規劃管理事物，其結果必定不一樣的；科學和有效的方法是確保規劃目標實現的重要手段、路徑和保證。

3.1 城市規劃管理過于封閉和技術化制約規劃管理方法更新

城市規劃管理方法更新的重點，應是在宏觀、中觀和微觀3個方面加以系統性調整和完善。宏觀層面是方法論范疇，更注重以解決城市發展的不充分、不平衡問題為目標的理論體系或知識系統。主要包括規劃管理的問題類型、任務、工具、方法技巧的認知和普適性原則。而微觀實踐中的方法則是具體為實現規劃目標采取的具體手段與行動方式（包括途徑、步驟手段等）。

新時代要求城市規劃管理也必須由重審批、輕監管的傳統方法，轉向更加注重事中和事后監管的新方法論構建和創新。特別是十九大要求加強政府行政職能改革、理清市場與政府職能邊界，加大行政審批制度改革，如證照分離、先照后證、多證合一、多測合一、多驗合一、多規合一等，都對規劃管理的具體方法、流程和制度提出了新標準、新技術和新要求。由此，規劃管理的傳家寶“一書三證”的基礎和環境也必將受到影響甚至改變，規劃的許多前置條件和評審監管方法也都必須服從和服務于中央“放管服”的總體要求，并同時從具體操作方法上做制度性調整和改革，以適應我國城市規劃管理的新需求和新發展。

3.2 城市規劃管理方法更新重在制度和頂層系統重構

城市規劃管理方法更新表象是技術或流程層面的問題，但實質上均是由頂層制度所決定的，所以按新情況、新要求解構和重構制度體系就尤為重要和迫切，否則過度技術的剛性制度與求變的操作方法矛盾和不協調就難以避免。在市場經濟制度條件下，城市規劃管理重在制定對管理主體（政府）和對象（市場）的允許性、選擇性和禁止性制度規范，體現有所為、有所不為的原則。

城市規劃管理方法的更新重點工作是制度頂層的解構和重構：一方面是方法更新，目標是要建設更為高效、有效的開放透明服務體系，改變傳統城市規劃的封閉且單項技術流程管控的桎梏；另一方面要充分利用現代科技和信息技術（包括人工智能）為支撐構建“多規合一”的規劃管理開放共享和透明的綜合管理平臺，該平臺融合多規合一業務平臺和建設項目審批綜合管理平臺，支持各部門之間、省市縣鎮之間空間信息資源共建、共享，項目生成業務協同辦理，建設項目聯動審批，以及檢測評估等綜合閉合系統和開放共享系統。這個系統注重對外一口受理、辦理和歸一，對內加減乘除并聯并行、集成創新，形成高效的綜合管理新平臺（圖3）。

圖3 新時代城市規劃管理方法更新內容與方向圖

圖4 新時代城市規劃管理績效評估體系框圖

4 城市規劃管理績效評估：從內部自測參考走向開放和問責

對政府政績考核涉及經濟績效、社會績效、政治績效、管理績效和服務績效等多維度的績效評價。對城市規劃管理的績效也很難用1把尺去簡單評價或考核，但其評價標準和取向趨向開放、透明和嚴格精準卻是必然的，而且評價或考核的結果也越來越受到內外部的重視和關注，從而成為城市規劃管理改進服務、提高效率、提高能力水平和對行政人員獎懲的重要依據[1]。

4.1 城市規劃管理績效考核堅持以維護公共秩序、合理配置公共資源和保障公共利益為原則

城市規劃管理的績效目標，一方面是緩和各種規劃矛盾和沖突，建立與維護規劃實施的社會公共秩序，保障空間范疇的公共資源和公共利益的合理配置；另一方面是要提高規劃管理效率與能力，提高服務質量，提高社會公眾的滿意度，加強與改善規劃管理的公共責任機制。

目前對城市規劃管理績效的考量，主要包括以下6個方面：一是規劃履行職責方面；二是規劃執法公正方面；三是規劃政務公開方面；四是辦事效率方面；五是服務態度方面；六是清正廉潔方面。規劃管理職能績效評估方法主要有書面描述法、關鍵事件法、評分表達法3種，而所有的評價過程都應是“背靠背”及公開化和社會化的。基于社會公眾參與的評估，其真實性、針對性和有效性都會較高，從而有利于被評單位找出問題、發現不足，并針對問題加大整改力度，從而也有利于規劃管理工作效率和服務水平的全面改進和提升（圖4）。

4.2 城市規劃管理績效要堅持以公眾參與

度、獲得感和公眾滿意度為標準

城市規劃管理職能績效的社會化和公開評估完全改變了原封閉式專家型的單一技術評估；總的趨勢是，規劃管理職能績效評估要注重于社情民意表達度、公共利益普惠體驗度和規劃服務社會公共滿意度這3個方面。

為此，需要建立起以真正社情民意需求為導向的規劃理論、規劃制度和規劃運行機制；否則，規劃實效既不是致力于實現公眾的美好理想，更無法得到公共的理解與參與，成為脫離社會利益追求、脫離公共需求、脫離民意表達的“概念規劃、紙上規劃、表現規劃”，進而必然也是無用或無效的規劃。

城市規劃的功效最終的評價主體必然是生活在這個城市的社會成員，評估就是要測度他們對城市規劃作用的感受度和體驗度（獲得感），亦即城市公眾實實在在能感受、體驗和享受因城市規劃帶來城市生活的更美好的方方面面；同時，這種感受和體驗必須是可持續和公眾一致認同的規劃實效。實質上，規劃工作的一切出發點和歸宿都是為居住在這個城市或地區的人們創造更好、更美、更舒適、更滿意的生活環境，從這個目標出發反推，自然會得出評價一個規劃實效的優劣客觀標準也必然只能是公眾的滿意度。總之，對規劃的評價最有發言權的也自然是生活在城市的社會大眾[1]。

規劃應直面和關注公眾最直接、最現實、最需要的民生問題，因此，把對規劃評價權交給公眾又是轉型社會的必然要求。這在無形中也就打破了多年來規劃往往以政府領導的認可和技術專家的評估為準則的成規。換言之，改革就是要針對規劃管理職能績效建立起全方位和開放的綜合評價體系，而這個體系的核心指標即是社會公眾的獲得感和滿意度。

5 城市規劃管理的運作創新：從重批前管理走向多元開放全過程綜合治理

城市規劃管理運作創新，是從城市規劃管理到治理的提升資源配置效率的新活動，是其理念更新為行動創新的全過程；因而既涉及思想觀念、理論、制度、政策、組織創新，也有賴于技術方法、實踐運作等創新，是具有技術性和非技術性變化的復合式創新。就目前而言，我國城市規劃管理運作創新主要應從以下幾個方面找尋突破口：一是城市規劃管理理念創新，二是城市規劃管理組織創新，三是城市規劃運作制度創新。

城市規劃從管理到治理改革和創新是新時代國家治理體系和治理能力現代化進程中的必然客觀要求。而國家治理體系現代化是一個開放系統，從管理到治理運作的轉變含有3個方面的重要轉變：①行為主體從單一化向多元化轉變；②運行模式由單向垂直向交互復合型轉變；③運作方式從管控、強制、命令向法治、協商、民主轉變。治理是指“各種公共或私人的個人和機構管理共同事實的諸多方案的總和，使相互沖突的或不同利益得失調和，并采取聯合行動的持續過程”，很顯然，城市規劃管理運作即屬于此范疇。

5.1 加快形成多元、開放、共享和智慧集成是城市規劃管理走向治理之勢

隨著我國市場經濟體制的逐步完善，更多的經濟行為由市場機制來決定，而城市規劃管理職能成為政府重要的公共管理職能之一。城市規劃管理運作則開始由“計劃、管制、調控”，轉變為“調控、監管、服務”；從計劃指令和行政管控，轉向技術指導和公共服務（圖5）。

圖5 我國規劃建設工程行政審批改革目標與要點框圖

圍繞城市規劃從管理到治理改革創新，城市規劃管理運作的重點在于抓好以下3個方面改革和創新：一是城市規劃管理主體由單維化向多元化轉變。以往傳統城市規劃管理主體只是政府，而現代城市規劃治理主體還包括社會組織乃至個人，形成政府負責、社會協調、公眾參與、法治保障、善治良政的新社會治理創新體系。實際上，這是體現了城市規劃管理向多元共治理念轉變，勢必要改革傳統的城市規劃學科結構和管理實踐的體制、機制和法治體系與結構，而且必須是從頂層到基層的全面系統整改的改造、再造和集成創新。二是城市規劃管理運作模式由內向、強制、剛性向復合、合作、包容的轉變。城市規劃是城市發展的未來藍圖，是未來城市永續發展的大綱、準則和行動指南。毫無疑問全體市民是城市命運的主人和發展主體，一切規劃都必須以人民為中心。城市規劃管理也必須真正走向多元、多目標、協商、協同、復合和包容發展的新治理模式和方向，而絕非單一技術方案定終極城市大計的靜態圖文（規劃成果），從而走向倡導合作透明，參與和平、法治等持續協調的治理式城市規劃管理和運行新模式。城市規劃成果也將更加需要簡化易懂明了，成為多層次社會共享的政策導向。三是踐行理念由注重前期“管審批”向更加注重批中、批后“全過程”監管轉變。城市規劃的功效和價值是將美好藍圖變為現實以回應人民對美好生活的向往之愿景。因此，傳統的基于經驗的粗放、封閉式規劃管理必須加快改變和創新；城市要實現高質量發展，有待于整個行業針對新時代新要求做一次系統全面的適應性改革和創新，唯此城市規劃管理運作才能實現從管理到治理的提升和發展。

圖6 新時代中國城市規劃管理創新構成與方向圖

事實上，十九大以來，國家治理體系現代化和行政機構和審批制度改革對城市規劃行業影響極大，其結果仍有待觀察和關注，傳統住建系統規劃職能整體劃轉至自然資源部雖在意料之外，但也值得業界反思；城市規劃行業長期跟不上國家發展和改革的步伐，其結果必定是被改革。不過，我國許多城市如廈門、海南、北京、深圳等主動加快城市規劃管理改革和創新，積極探索中國特色的規劃管理的新路，拓展了城市規劃行業和事業發展的新天地。這種結合本地發展需求的改革實踐探索和創新值得各地學習和借鑒。

5.2 加快走向科學、高效、便利, 建構共享透明綜合的服務平臺是城市規劃治理之本

城市規劃管理改革的總體目標是簡政放權，提高效率，服務便民，優化營商環境和提高城市規劃治理的現代能力和水平。綜合全國現有政府行政審批改革和實踐成果，有浙江“最多跑一次”，江蘇“一網通辦”，上海“證照分離”等，這些先進和有用的經驗已經得到了推廣復制。近日《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發【2018】33號），對包括城市規劃管理在內的全覆蓋項目審批改革提出了新要求，從而“使市場在資源配置中起決定性作用”得以落實，并重塑了政府和市場關系。這是一場政府管理經濟社會方式的創新和革命。

城市規劃管理涉及城市規劃目標和空間資源逐步、逐層、逐項實施的全過程；城市公共空間資源的合理配置、宏觀調控和確保城市永續發展是城市規劃管理的要義和宗旨，它的表現形式就是城市規劃的編制、審批、實施及批后監管等系統管控。國務院深化投資項目審批改革意見提出，5年內工程建設項目從立項到竣工驗收全流程審批時間要壓縮一半。城市規劃管理審批改革首當其沖，貫穿全過程，必須全方位、全過程、全要素優化流程再造，包括推進“多規合一”，淡化前置、并聯審批，多圖聯審，多測合一，多驗合一等審批改革。重點主要包括以下幾個方面。

一是規劃編制全面實行“多規合一”，這是改革前提和基礎。以往各類規劃各自為政，標準不一，互相矛盾，重復交叉互相制約等，造成了行政審批效率低下，群眾意見大、社會批評多的客觀現實。因此，必須從頂層設計入手制定“多規合一”標準體系，為新一輪城市規劃行政審批制度的建構奠定基礎條件。

二是在規劃審批綜合管理中全面實行“六個一”綜合管理運行新體系。城市規劃審批制度的改革目標是簡政放權，便民優商，提高效率和降低成本，讓數據和信息多跑路，讓企業和群眾少跑路，甚至實現不見面就審批的效率等。目前已有許多改革試點，成功的經驗正在向全國復制推廣。城市規劃建設項目審批制度改革集中體現在“六個一”，即“一本規劃統、一張藍圖管，一個系統運，一個窗口理，一張表格報，一套機制處”，實行“一家牽頭、并聯審批、限時辦結”，以及“一份材料、多次共享，一次審查、多方共用，一次測驗、多方共用，一次驗收、多方認可”等“四個一共”辦法及規定，可以大大減少重復性，減輕企業負擔，提高辦公效率。

三是在規劃實施上突出形成“規劃（技術成果）→導則→條例→法規”四位一體的新法規保障體系。亦即，城市規劃實施在規劃編制和審批完成后還有許多批中、批后的監管責任。

因此，加強批中批后監管對規劃的實施十分重要與關鍵，需要建立與工程項目審批制度改革和規劃編制改革相適應的監管體系，全面推進“雙隨機公開”監管，加大系統立法推進，加大監管監察力度。嚴肅查處違規行為更顯重要和必要，特別對告知制承諾制容缺審批、后補前置審批和其他先證后照等改革中的新情況，必須加快針對性制度改革和應對措施，環環相扣，防止新的失控、缺位和不到位，特別要加快構建有效的系統性批中、批后管理監管法規辦法和操作細則，防止顧此失彼，留下新的后遺癥。因為以上3大改革都是相互關聯的系統整體，而傳統擅于批前審批管理的規劃部門如何加快轉向不擅長而又缺乏系統規則的批中、批后監管的新情況無疑又是一個新的考驗，正因為行政審批制度改革是刀刃向內的自我革命，無論從宏觀頂層系統制度設計，還是中微觀實踐操作，都必須統籌兼顧協調各方，既要突出重點、先行先試，又要系統布局，整體推進（圖6）。

我國城市規劃管理運作創新必須先破后立：破的是因循守舊、自我欣賞卻以為“善作善為”的固有城市規劃管理制度和機制；立的是符合中國新時代改革、開放和發展要求的新理念、新制度、新機制。這絕非簡單的技術革新，而應是一場從上至下的的頂層解構和重構后的系統設計和運作制度創新，真正建立起中國特色的城市規劃管理新體系，從而引領和服務我國新時代的城市高質量和永續發展。

6 結語

新時代我國城市規劃管理改革和創新迫切需要加以自覺自省、改革和創新。在上述討論的基礎上，筆者認為今后要重點做好以下3方面的工作。

一是加快構建城市規劃管理新理論體系。理論是行動的先導，轉變規劃管理理念是以理論創新為前提，而且應是自覺和自省，主動改革更是關鍵。城市規劃管理必須以城市讓生活更美好為出發點和歸宿。要義是必須更加突出體現以人民為中心的思想、理念和行動，體現品質好規劃，更美好城鄉，把中國城鄉打造成人民滿意的生態花園、精神家園和生活樂園。構建中國特色社會主義的城市規劃管理新理論體系。

二是加快形成城市規劃管理新制度體系。創新同樣是城市規劃事業發展的不竭動力，我國城市規劃管理急待改變上下不對應、理論與實踐脫節、知行異化及政策和制度不得要領等問題和短板。要義是必須改變過往僵化、固化、封閉式的內循環式的城市規劃管理理論、制度機制和技術范式，自下而上加快對傳統城市規劃管理制度和機制等實施結構性改革和創新，核心是要突出體現城市規劃管理的引導、協調、服務、管控基本職能公平優先的天職和實踐特質，并將變化的新情況、新問題、新需求融入城市規劃管理根本性、制度性和結構性改革之全系統、全過程、全領域中，讓城市規劃管理成為政府管理創新的先導和示范，全面提升社會對城市規劃管理滿意度、信任度和支持度，真正體現管好規劃為人民的中心思想。

三是加快構建城市規劃管理專業化、集成化和智能化新綜合平臺體系。城市規劃管理是一項復雜的系統工程。互聯網、大數據和云計算已成為城市基本公共設施，為城市規劃管理科學、高效、便民等提供了強大的科學技術支撐，更加需要規劃管理部門用系統集成的理念整合、發現和解決規劃管理中的復雜問題，缺陷和隱患，及時發現和修正管理制度、機制和方法，使規劃管理更趨人性化、便利化和智能化，真正實現城市讓生活更美好、規劃讓城市發展更優質的目標。

（特別感謝同濟大學建筑與城市規劃學院趙民教授的悉心修審和指正。）