鄉村振興戰略背景下北京村莊規劃轉型的探索

張志杰 陳 淼

0 引言

2017年10月，黨的十九大報告明確提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的20字總體要求[1]，意味著鄉村振興已上升到國家戰略層面，鄉村發展進入新的歷史階段，成為集生活與生產、社會與文化、歷史與政治多元要素為一體的人類文明體[2]。在這一新背景下，對村莊規劃的要求已不僅僅是傳統的空間規劃，筆者通過在北京地區進行美麗鄉村建設的實踐，探索在鄉村振興背景下如何編制村莊規劃。

1 北京村莊規劃編制實踐分析

2005年黨的十六屆五中全會正式提出建設社會主義新農村的重大歷史任務。2006年初，北京市委下發《關于統籌城鄉經濟社會發展，推進社會主義新農村建設的意見》這一綱領性文件。北京市委、市政府專門成立新農村建設領導小組和辦公室，形成了城鄉統籌、部門聯動的新農村建設工作新機制。為積極推進社會主義新農村建設，自2005年底，北京市規劃委員會同北京市農村工作委員會，組織北京市相關部門以及各區、縣政府進行了全面系統的新農村規劃工作，組織百名規劃師下鄉，在村莊規劃的編制上“一邊摸索、一邊總結、一邊實踐”，逐步推進新農村規劃的編制工作，出臺了《2006年80個試點村村莊規劃編制指導意見》和《2008 2011年北京市重點村、一般村村莊規劃編制指導意見》，用以指導村莊規劃編制工作[3]。

這一輪新農村規劃的特點是自上而下、政府推動、財政支持，以完善公共服務設施、道路交通市政基礎設施和環境設施為主。2010年完成了以安全飲水、道路、垃圾、污水、改廁為重點的農村5項基礎設施建設工程，所有行政村均實現村村通公交、村村通郵政，農村基礎設施條件大大改善。城鄉統一的就業服務體系基本建立，率先實現了城鄉養老和醫療保障制度全覆蓋，開展“科教興村、送教下鄉”工程，實施了農村小學“兩免一補”政策，村莊公共服務設施水平得到了提升。各村都根據自身的特點進行了一定程度的村莊綠化美化、環境整治和景觀的改造工作，村莊環境得到了改善。

然而，本輪新農村規劃也存在一些問題：第一，村莊特點體現不足，規劃實踐性差。由于村莊規劃的理論研究和規劃實踐不足，編制方法上城市規劃的痕跡還是很重，部分村莊規劃照搬城市思維，難以指導實施；第二，村莊規劃與上位鄉鎮域規劃在人口、用地、設施等方面存在脫節；第三，村民參與程度有限，村民意愿未得到充分體現。在規劃師專業設計思維主導的村莊規劃中，村民參與規劃實踐積極性不高，規劃可操作性不強，沒有充分解決村莊發展的實際訴求。

2 村莊規劃的3大轉型

2.1 從單一目標到綜合目標的轉型

以往的村莊規劃以空間規劃為主，側重于村莊用地布局、公共服務、道路交通、市政基礎設施等硬件建設上，目標單一，實施過程落實難，無法滿足村莊發展特色化的需求。

鄉村振興要求創建具有內生動力的健康良性可持續發展的村莊。鄉村規劃目標不僅僅是對空間內容的單一規劃，更應該綜合考慮產業、文化、社會治理等各項軟件內容，落實多規合一、系統規劃的思想。要梳理村莊的發展脈絡，修復村莊的文化基因，轉變村民貪大求洋的思維，建立村民的文化自信；要建立村莊治理體系，強化村支兩委基層治理的能力，建立村規民約，依靠自治力量對村民進行規范；增強村民特色技藝和旅游服務水平，提高農民收入；完善政策機制，結合各部門配套的政策推動美麗鄉村建設，引導社會資本合理介入美麗鄉村建設，帶動村莊發展。

2.2 從藍圖式規劃到實施型規劃的轉型

傳統規劃側重于村莊定位和發展目標，以藍圖式規劃對村莊未來的發展進行引導。北京市美麗鄉村建設指導下的本輪村莊規劃更注重實施性，政府出臺了《實施鄉村振興戰略扎實推進美麗鄉村建設專項行動計劃（2018 2020年）》等多個文件，這就要求在村莊規劃中增加美麗鄉村建設實施方案的內容，重點在拆除違法建設、治理村容亂象、整治農村垃圾、整治生活污水、實施廁所革命、提升村莊綠化美化、提升道路通達水平、提升供給設施配套、提升公共服務水平等方面[4]，合理引導扶農資金有效落實，轉變原有藍圖式的規劃理念，以實施有效為目的，為村莊發展提供良好的基礎條件（表1）。例如在實施方案中，提升道路通達水平就要求統計不同等級路面破損面積和未硬化的面積規模，梳理村莊現有路燈的種類、數量、使用情況、破損情況等，設計新修道路和修繕道路的效果，合理布置新增路燈的位置，并測算專項行動補貼資金，為下一步施工方案設計提供基礎資料。

2.3 從技術型規劃到社會型規劃的轉型

傳統規劃思維往往是以規劃師技術手段為主導的規劃，不知道規劃后具體的使用者是誰，是一種在白紙上做規劃的思維，只需要考慮空間規劃的合理性，并不需要考慮某一社會群體的需要，缺乏社會性思維的考量。

鄉村規劃的實施主體是多元的，除集體使用的用地外，大部分的宅基地建設主體都是分散的村民。各戶的經濟條件不同，建設訴求不同，思想認識不同，都會對實施的方式產生影響。鄉村的規劃和建設是生態文明的結果，因為一開始就是給不同主體量身設計的，鄉村的規劃設計要更多考慮使用者的意見；村莊的建設不需要嚴格的資質管理，靠的是家族親戚的協助，在施工的過程中可根據使用者意見隨時調整。

在鄉村振興戰略提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的新要求下[5]，要充分尊重村民的意愿。這就要求村莊規劃從傳統的技術型思維向社會型思維轉變，在村莊規劃與建設中應充分尊重村民的“主體地位”，激發村民的愿景力與行動力，使村莊規劃充分體現村民意愿。

3 村莊規劃編制的新探索

鄉村振興戰略方針下，農村問題受到空前的重視，村莊規劃也面臨著新的機遇和挑戰。北京市提出了美麗鄉村建設專項行動，發布了《北京市村莊規劃導則（試行）》和《北京市美麗鄉村建設導則（試行）》等標準要求，在此指導下通過不斷實踐，對村莊規劃編制進行了新探索，重點在落實空間管控目標、激活內生經濟動力、修復鄉土文化基因、營造鄉村風貌特色、推進鄉村治理有效等5方面內容的研究。

表1 北京市美麗鄉村專項行動10項工作任務

3.1 落實空間管控目標

（1）落實五線管控的要求

鄉村振興需要規劃引導，以資源環境保護利用為前提，通過規土合一，進行全域管控。村莊規劃應在上位規劃的基礎上，合理確定村莊建設用地、非建設用地的范圍和規模，落實永久基本農田保護控制線、藍線、紫線、黃線，制定村莊建設用地控制線，劃定5類控制線的管控范圍[6]。從全域規劃的角度出發，明確剛性管控的邊界，提出保護和控制要求，為村莊可持續發展提供基本保障。

（2）加強對村莊建設的管控

村莊建設用地現狀的認定應以2016年土地變更調查為基準，校核2009年二調數據，認定是否為違法建設用地。超出變更調查范圍外的宅基地、公用設施用地和其他用地按照政府程序認定。規劃結合北京市用地減量要求，給予落實。村莊規劃明確指引村莊建筑的層數、高度、體量、色彩、材質等內容，為下一步鄉村建設規劃許可管理的實施提供依據。

（3）注重村域非建設用地的管控

村莊規劃應明確村域范圍內非建設用地現狀的總量和用地構成，落實耕地、園地、設施農業、農村道路和林地的范圍和規模，明確村域內基本農田的布局范圍和規模，落實2018年新一輪百萬畝造林綠化工程的范圍和規模，以及村域內原有林地的范圍和規模。在村莊規劃中，可增加土地用地管理的內容，劃定未來基本農田潛力區、復墾潛力區、平原造林工程潛力區的示意范圍和規模，為遠期全區統籌土地使用提供基礎資料。

3.2 激活內生經濟動力

鄉村振興，產業興旺是重點[1]。產業興旺位于鄉村振興戰略20字的第一位，它為實現可持續發展和鄉村振興的目標奠定了堅實的經濟基礎。村莊規劃應激活村莊內生的經濟動力，努力實現一二三產業深度融合發展，推動農民增收，才有望進一步實現生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的振興目標。

村莊產業發展首先應符合上位相關規劃的要求，由鎮級統籌、片區聯動，嚴控非首都功能增量，結合平原造林和現有農林資源，適度發展與集中建設區相匹配、適宜鄉村地區特點的“宜農、宜綠”特色產業，把生態環境優勢轉化為綠色發展優勢，挖掘村莊特色產業，激發鄉村活力。村莊應符合《北京市新增產業的禁止和限制目錄（2018年版）》的要求，結合城鄉統籌，鄉村作為生態的載體和回憶鄉愁的地區，可不局限于民俗旅游的發展。鄉村服務業與一產聯動發展，鼓勵發展鄉村休閑旅游，如采摘體驗、農家樂等。提升服務水平，改善服務場所環境，組織發展拓展學習基地等。鼓勵發展農技推廣、住宿和餐飲業等生產生活性服務業，完善服務類型，如設立農村現代商貿綜合服務站等。

充分發揮鄉村各類物質與非物質資源富集的獨特優勢，利用“旅游+”、“生態+”等模式，推進農業、林業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合，促進一三產融合發展，利用農村傳統體驗、田園風光和鄉村文化，加快農副產品向旅游商品的轉化。促進新型農業經營主體、加工流通企業與電商企業全面對接融合，推動線上線下互動發展，推進“互聯網+”現代農業行動。圍繞有基礎、有特色、有潛力的產業，建設一批農業文化旅游“三位一體”、生產生活生態同步改善、一二三產深度融合的特色鄉村。例如大興區佃子村結合閑置宅基地院落，以佃農文化為載體，利用現有農田資源和閑置民居，規劃農耕體驗、民俗體驗、24節慶等主題活動，因地制宜進行改造利用，提升綜合服務功能，體現田園農耕風貌，展現佃農文化特色（圖1）。

圖1 佃子村產業發展模式

3.3 修復鄉土文化基因

鄉村是中華文明的基本載體，許多村莊都有著成百上千年的農耕文明歷史，它們有著自身的鄉土文化，有著自己的風水格局，有著中華傳統的風俗習慣，有著這一代人要留住的鄉愁。這就要求在村莊規劃編制中，挖掘村莊文化，通過參考村志或鎮志，梳理村莊的起源、發展、演變的過程。第一，梳理村莊歷史，包括村莊建制、村名由來、發生過的歷史事件、傳說故事、村莊歷史人物傳記、名人故居、抗日事跡等內容。第二，保護物質遺產要素，傳承彰顯本土特色的傳統文化，明確村莊的文物保護單位、歷史建（構）筑物、非物質文化遺產及其載體空間的分布情況，保護好文保單位、傳統建筑掛牌等物質文化遺存。尊重村莊廟宇、皇家果園、名木古樹、古井等歷史要素。第三，傳承發揚非物質文化遺產，尊重村莊的鄉土文化、農耕文化、民俗文化等。融合發展獨特的非遺文化活動、民俗活動、特色餐飲、民間技藝、民間戲曲等。如傳統口頭文學以及作為其載體的語言；傳統美術、書法、音樂、舞蹈、喜劇、曲藝和雜技；傳統技藝、醫藥和歷法；傳統禮儀、節慶等民俗；傳統體育和游藝以及其他非物質文化遺產。例如懷柔區范各莊村，所處位置在《懷柔縣志》中記載：“懷柔城東北二十里，古燕城地。”，明代成村，有古燕城稱號。具有特色的歷史建筑，其中包括歷史石板、門當、古井、古道、關帝廟。村莊民俗活動非常豐富，每年的關帝廟會、太后巡禮、中秋晚會等活動都會吸引大量游客（圖2）。

圖2 范各莊村關帝廟及太后巡禮活動

村莊規劃中也可將外來文化元素植入村莊，傳播具有獨特氣質的地域文化，將文化元素植入村莊的風貌建設的各個方面，指引建筑、街區、空間、環境等多維度的風貌建設，形成具有文化底蘊的特色風貌，增強文化認同感。例如大興區半壁店村泰迪熊小鎮，引入文創企業，在得到村民認可后，承租村民民居，將村內閑置宅院打造成泰迪熊主題樂園，依托現有民宿村居進行升級改造，保留原有村莊脈絡，建設泰迪熊博物館、泰迪民宿餐飲、星級戶外活動區3大主題區，發展特色旅游業，吸引大量游客前來參觀，人均純收入位于鎮域前列[7]（圖3）。

圖3 半壁店村泰迪熊主題文化

3.4 營造鄉村風貌特色

體現村莊特色，村莊規劃編制應避免照搬城市形式[8]，避免復制城市樣式的大廣場、寬馬路、排排房、歐式建筑等，營造有別于城市的鄉村風貌，避免千村一面。特別是對于村域內自然環境，應該注重保護基本農田，規范農田耕種，不可荒廢和閑置，化田成景，打造村莊自身特色，保護村莊自然生態格局，保留傳統老房子，延續村莊原有特色風貌要素，優先采用地方材料，協調村莊整體風貌。對村莊環境、整體格局、居住街坊、商業服務、街道空間、建筑風貌、綠地廣場等風貌要素提出提升整治引導方案。村莊內公共服務設施應小而綜，適合村莊實際情況和本村風貌，建設田園宜居的設施。村莊街巷較窄，巷道應保持原有尺度、比例和步行方式，對小巷及居民內的鋪裝進行整修、修復。公共空間因地制宜、見縫插綠，合理利用邊角地及閑置空地，應考慮下凹綠地和雨水收集。古樹名木設立圍欄或樹池，活動場地可設置座椅或廊架，提高實用性和舒適性。增加房前屋后綠化以此提升環境的美觀。設計村莊標志、標識系統，景觀小品應結合本村文化特色進行設計。注重對本土文化元素符號、材質的提煉和應用，與村莊整體風貌相協調。例如，村莊入口可標志醒目標識，視具體情況選建村門、柱廊或碑石來題寫村名和標定村莊界限。村民健身設施可選用具有鄉土特色的木材、石頭制作（圖4）。

圖4 鄉土特色村口標識及健身設施

3.5 推進鄉村治理有效

鄉村振興要求新時期的村莊規劃不僅僅是硬件規劃，更強調軟性治理，創新鄉村治理體系，遵循鄉村發展規律，通過政府、企業、村民和社會的多方參與，形成共同謀劃、共同建設、共同管理、共同評估和共同享受的“四方五共”新模式[8]。

在村莊規劃與建設中充分尊重村民的“主體地位”，重點分析村民生活需求和亟待解決的問題，通過駐村調研、入戶訪談、問卷調查、村民代表大會、微信平臺、村民參觀學習等多個方面協助村民參與到規劃中來，讓村民全程參與，發表看法，陪伴村民作為村莊主人翁意識的成長，共同決策，激發村民的愿景力與行動力，使村莊規劃充分體現村民意愿，形成自下而上的規劃模式。通過帶領村民多去建設好的村莊參觀學習，與當地村民交流，改變他們對村莊規劃建設的認識。通過請專家給村民講課，讓他們認清新農村建設的方向；召開村民代表大會，黨員代表大會、全體村民會議等，建議搭建微信網絡平臺，多方征求村民意愿，讓村民討論村莊發展的重大問題，形成共識。例如順義區董各莊村，在規劃編制中搭建微信平臺，實時跟蹤村莊情況，聽取村民意愿，充分尊重村民主體地位，規劃成果經過村民代表一致通過（圖5）。

圖5 董各莊村召開村民代表大會聽取美麗鄉村規劃方案匯報

走鄉村善治之路，復活鄉村發展建設的議事規程，復活村規民約的治理作用，將村規民約作為規范村莊發展的重要手段。充分發揮村民主體作用，健全完善美麗鄉村規劃建設的長效管理機制，進一步完善臺賬管理，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。發揮鄉賢在村莊發展中的引領作用，鄉賢一方面扎根本土，對鄉村情況比較熟悉；另一方面具有新知識、新眼界，對現代社會價值觀念和知識技能有一定把握。新鄉賢文化作為一種“軟約束”“軟治理”，有利于健全鄉村居民利益表達機制，營造新鄉賢參與家鄉建設的氛圍，激發村民參與鄉村事務的積極性，建設鄉村共同體，并提高其凝聚力和自治能力。新鄉賢的示范引領作用，能教化鄉民、反哺鄉里、涵養文明鄉風，使村民遵循行為規范、價值導向。

同時也要抓住設計人員下鄉服務，提升鄉村規劃建設水平有利契機，引導和支持設計師在村莊建設中發揮積極作用。建立村莊責任規劃師、建筑師、設計師機制[9]，參與村莊規劃建設整治，提供技術指導。建立設計師村級糾錯機制，對不符合村莊規劃要求的提出改進方案，參與監督、指導實施。建立村莊風貌培訓機制，對村鎮一級的相關從業人員、相關管理人員、村民進行有計劃的培訓。建立鎮級村莊建設專家委員會機制，對鎮轄區內各個村莊的規劃、建設項目的成果進行評價、審查，為項目審批提供指導意見，為村莊規劃建設質量把關。

4 結論與展望

在全國推行鄉村振興戰略的背景下，北京市積極開展美麗鄉村建設行動，面臨著村莊規劃3大轉型的要求，本輪村莊規劃對比以往更加強調村民的主體地位和規劃的可實施性。在規劃實踐中，提出了落實空間管控目標、激活內生經濟動力、修復鄉土文化基因、營造鄉村風貌特色和推進鄉村治理有效這5方面經驗，在原有空間規劃的基礎上，著重增加軟性規劃內容的研究，為未來鄉村振興戰略規劃的研究提供多種路徑支持。